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最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七三○號
再 審原 告 乙○○
再 審被 告 甲○○
代 表 人 吳容明
右當事人間因退休補償金事件，再審原告對本院中華民國八十八年十月七日八十八年
判字第三六四五號判決，提起再審之訴，本院判決如左：
主 文
再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實
緣再審原告原任苗栗縣警察局課員，於民國七十七年一月十六日退休，嗣於八十六年十二月二十八日向再審被告申請補發退休金其他現金給與，經再審被告於八十七年一月九日以八七台特三字第一五七三九四八號書函否准所請。
再審原告不服，循序提起行政訴訟。
經本院八十八年度判字第三六四五號判決「原告之訴駁回」在案，再審原告不服，提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：一、按退休金為公務人員工作期間報酬之遞延，屬公法上之財產權，為憲法第十五條財產權應予保障之範疇，「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟」，司法院釋字第三一二號著有解釋；
本件系爭標的，為再審被告未依警察人員管理條例特別立法，警察人員退休金，除按實領本俸外，其他經常性現金給與未計列退休金發給，經請求補發其差額，遞遭駁回為爭訟之標的。
二、警察人員工作性質特殊，故有警察人員管理條例之特別立法，依該條例第二十二條規定，警察人員之俸給分本俸、年功俸及加給均以月計，第二十七條規定，警察人員加給分勤務加給、技術加給、地域加給等；
在職期間，依職務不同，領有警察專業補助費，警勤加給、主管加給、山地加給．．．等，而公務人員俸給法第五條加給種類亦有明文列舉，然於退休時，再審被告僅核定發給本俸加年功俸，按個人任職年資計算發給退休金，其他現金給與概不計列，嗣雖依補償辦法分三年補償，唯與應全額發給相差懸殊，按上揭各項加給，為對警察人員特別給與之對價酬勞，退休時應全額發給，方符立法精神，再審被告罔顧特別法優於普通法之原則，概以一般公務人員視之，排除警察人員管理條例之適用，認事用法難謂無違誤。
三、按退休時公務人員退休法第八條規定：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」，前項其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之。
依據中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日發生效力」。
經查六十八年一月二十四日，修正公務人員退休法第十八條明定，「本法自公布日施行」，未如現行新公務人員退休法第十八條增訂第二項「本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之」，是以原退休法應自六十八年一月二十六日起生效應無疑義，唯自修正公布施行長達十六年之久，主管機關放棄職責，不訂定其他現金給與應發給數額子法，應回歸母法之效力，全額發給，以保障公務人員權益，方符立法目的。
原審採信再審被告所辯「公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行云云，乃有法不依，有悖立法精神，視法律為具文，悖離依法行政，原審判決消極不適用法規，影響判決，屬民事訴訟法第四九六條一項第一款及行政訴訟第二十八條第一款所定適用法規錯誤。
四、行為時公務人員退休法第八條第二項明定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」，而行政院民國七十年六月十二日訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法（下簡稱支給辦法）第七條第工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎勵金不列計退休金，完全排除公務人員退休法第八條第一項其他現金給與，顯與立法精神有悖，逾越立法授權範圍，牴觸憲法第一七二條、中央法規標準法第十一條命令不得牴觸法律之規定，且為行政院單獨訂定發布，并未會銜主管公務人員退休業務之考試院，其法規命令效力如何？令人質疑，此違法不當行政命令，導致積欠公務人員退休金其他現金給與，乃主管機關不依法行政，屬國家行為所造成，上項支給辦法法規應無效力，原判決依然採用，顯屬判決不適用法規之錯誤。
五、司法院釋字第四四七號解釋對本案有一體適用理由：㈠解釋文及理由中敍明政務官退職酬勞金之計算，參照八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條一項：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，可知公務人員退休法規上所稱之俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內，所稱其他現金給與應係指公務人員俸給法第五條所列舉之各項加給，警察人員管理條例第二十七條列舉之各項加給而言，本案再審被告辯稱公務人員退休法第八條并未明示「應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目」云云，若然，法條明文所稱「其他現金給與」，所指何物？應有明確交代，所辯明顯有悖立法原意，無視公務人員俸給法第五條及警察人員管理條例第二十七條之存在，難謂無不適用法規之錯誤。
㈡行為時公務人員退休法第八條二項固規定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院訂之」唯自修正公布施行十六年之久，主管機關怠於訂定法規命令，在此期間退休公務人員，應參照該號解釋文理由末段明示「應依退休時法律所訂計算標準為之」。
就本案言，再審被告應依退休時公務人員俸給法第五條，警察人員管理條例第二十七條規定列舉之加給項目全額發給方為適法，而符依法行政原則。
㈢該解釋固對政務官退職酬勞金之計算所作解釋，而於解釋理由中明示參照公務人員退撫相關法令之立法目的而為整體之解釋，是對公務人員退休金之其他現金給與之計算，亦有一體適用，應無政務官與事務官之分，方符憲法第七條人民無分階級在法律上一律平等之保障原則。
㈣按政務官之公費，為政務官參與政策之決定，執行公務之酬勞金之一部分，相當於公務人員之職務加給、勤務加給、專業加給等其他現金給與，政務官一旦退職，即無執行公務參與決策可言，其公費仍計算退職酬勞金，同理公務人員退休後，對在職時所支領之主管加給、服勤加給等其他現金給與應比照計算發給退休金，方符公平原則。
綜觀釋字第四四七號解釋，係參照公務人員退撫相關法令為整體之解釋，應無政務官與事務官之分，一體適用，原審對本案判決理由謂「本件不得比附援引」之法律語言迴避之，有違公平正義原則，亦為不適用法規之錯誤。
六、按法令效力不溯既往之原則，本案考試院、行政院八十四年十月十七日會銜發布「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，溯及既往十六年之久，損害退休公務人員權益，其法規效力令人質疑？七、按「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，亦可適用於公法關係，依再審原告見解，私法中誠信公平之原則在公法上應有類推適用」，鈞院五十二年判字第三四五號者有判例。
依據司法院釋字第三一二號解釋，「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟」，依上揭判解意旨，請求權即債權，再審原告依民法第一九九條，債權人基於債之關係，向債務人再審被告請求給付公務人員退休金其他現金給與差額，再審被告辯稱已依「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」補償，請求補發，已無法源依據云云。
按其補償金充其量僅能算部分給付，依民法第二三五條規定，非依債務本旨實行提出給付者，不生提出給付之效力。
亦就是再審被告應於再審原告退休時，按核定退休方法全額給付，始符合債務之本旨實行給付，才生給付效力。
原審判決未審及此，難謂無判決不適用法規之錯誤。
八、系爭退休金其他現金給與，既屬公法上財產請求權之行使，基於債之關係，即無原審判決理由所指補償辦法係「斟酌國家財力」及再審被告所辯「退休人員所得與現職公務人員待遇所得平衡之考量」等問題。
準此，法院依職權判定債之關係存在否，至債務人有否還債之財力，似非法院所得斟酌，原判決採信再審被告之主張，適用法規顯有錯誤。
九、原判決採信再審被告所辯「其他現金給與」之退休金，於八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法時，業已刪除，井自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據，爰依立法院決議「由政府給與合理補償」訂定補償辦法云云。
惟查立法院決議井非法律，不能作為訂定法規之依據，公務人員退休金為公法上財產請求權，屬私法之債權已如前述，而考試院、行政院竟於授權訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額之母法刪除生效後，八十四年十月七日會銜發布補償辦法，已失所附比，既屬債之關係，政府無權單方面訂定法規打折補償，剝奪人民之權益，顯已違反法律保留原則，原判決謂無牴觸憲法，中央法規標準法及法律保留原則，顯有可議。
十、補償辦法所稱「補償」井無法律依據，按損失補償，依大法官吳庚先生見解為對徵收補償及特別犧牲為獨立損失補償原因，且須具損失補償之共同成立七要件，始稱得上損失補償。
反觀本案用「補償」有悖法理，名實不符，井非適當，併此陳明。
十一、再審原告前於行政訴訟狀及續狀中曾建議政府要順利解決財政困難於籌財源時之「開源」「節流」方法，以供審判之重要參考，例如警察退休人員總數約有參萬餘人，若每人補發其他現金給與部分壹佰萬元，即需三佰餘億元。
如能採納建議由銓審主管機關清查現存人數，並經行政救濟程序－行政法院審判者，始可請領補發，其有資格請領人數必大為減少，最多不會超過壹萬人。
加上遲延利息壹佰億元足夠應付解決紛爭，重振政府誠信且可減輕審判上之壓力及困擾伸張司法獨立，審判公正精神，而非一味偏坦一方，忽視對當事人有利部份作此不公之判決，實在令人嘆惜。
十二、綜上所陳，本案再審原告所舉各項法理及法律適用問題，關係國家法制秩序，人民權益，不應因某種因素或困難，而遷就現實，犧牲人民權益，損害整個法治形象，按照民國六十八年一月二十四日公布施行之公務人員退休法第六條規定：「退休金之發給以退休人員最後任職之月俸及本人實物代金為基數．．．」及第八條「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與，前項其他現金給與，除統一薪俸外，尚包括生活補助費、警察勤務津貼、職務加給等項併計。」
同時又經司法院釋字第四四七號解釋：「公務人員退休法上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內。」
呈證「其他現金給與」為本俸以外之法定給與，應無疑義，故凡在修法前退休公務人員之退休金，依法自應與本俸外之「其他現金給與」一併核發。
請廢棄原判決並撤銷原處分及一再訴願決定等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、再審原告所訴理由，並無新事證或新事由，且再審被告均已於原答辯書中詳予說明，原判決適用法規並無錯誤，亦無未經斟酌之重要證物，再審原告之訴顯無理由。
二、綜上所述，原判決，應屬適法。
請駁回再審之訴等語。
理 由
按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，依行政訴訟法施行法第三條後段規定，必須該判決具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。
而該項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。
本件再審原告因退休補償金事件，不服本院八十八年度判字第三六四五號判決，主張原判決有修正前行政訴訟法第二十八條第一款適用法規顯有錯誤之再審事由，即相當於行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款，提起再審之訴。
經查原判決係以：「按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：『（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。
（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。』
揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等一切本俸以外之項目，否則，何須授權主管機關訂定其應發給數額。
又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：『本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸』準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之『實領本俸或年功俸』為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表『公務人員俸給表』所列俸點折算之俸額為依據。
而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。
此後，考試院復多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。
七十八年二月及十一月，被告（即再審被告，以下同）兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。
另按司法院釋字第二四六號解釋：『公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。
公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱「其他現金給與」之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。
．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。』
故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。
由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：『早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定「其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害。
本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。』
被告及有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。
案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。
經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案』，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。
本件原告（即再審原告，以下同）原任苗栗縣警察局課員，於七十七年一月十六日退休，嗣於八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告否准所請，揆諸首揭說明，核無不合。
原告訴稱：原告依修正前公務人員退休法屆齡命令退休，應適用當時退休法第八條第一項規定，其他現金給與為計發退休金之一部分，被告以平衡各級政府之不當理由，擅以命令縮小給付，背棄政府誠信；
警察人員工作辛勞，任務艱鉅，其退休無法與營利事業，郵政退休人員相比，顯失公平；
依司法院釋字第四四七號解釋，修正前公務人員退休法第八條第一項月俸額計算標準包括其他現金給與，被告依『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』為補償，僅依照八十五年度公務人員相同薪俸等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金內涵，實不合理；
政府應開源節流，籌得財源，以資給付云云。
惟按警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」
原告七十七年一月十六日退休，自應適用退休時之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定，該條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係授權考試院及行政院訂定。
然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』發布施行前，該兩院並未依『公務人員退休法』之規定訂定『其他現金給與』之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之『實領本俸』及『本人實物代金』為退休金基數內涵計算並核發退休金。
迨考試院、行政院於八十四年十月十七日會同訂頒『公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含全部其他各項加給，尚非可採。
立法院在審議上開公務人員退休法條正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，乃決議『由政府給與合理補償』，考試院與行政院據以訂定『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』，以為適當之補償。
此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休公務人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法及警察人員管理條例等規定並無違背。
司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，本件尚不得比附援用；
又原告並非營利事業或郵政人員，自不適用各該等事業人員退休之規定。
另國庫之負擔能力於主管院訂頒『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』時業已衡酌，原告其餘主張非屬本件之爭點，於本件之判斷不生影響，不另為論述。
綜上，原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。」
等語資為判決之理由，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無相違背，與解釋、判例並無有所牴觸者之情形。
再審原告雖主張依司法院釋字第三一二號解釋「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願式行政訴訟程序，請求救濟。」
然依訴願法規定，提起訴願之時間為收受行政處分之三十日內不變期間內為之，否則如逾三十日之不變期間提起訴願，原行政處分因已確定，提起訴願即屬不合法，於法不應准許。
經查再審原告係於七十七年一月十六日退休並領取再審被告核發系爭退休金之行政處分，乃再審原告未於法定三十日之不變期間即七十七年二月十五日以前提出訴願，而遲至八十六年十二月二十八日才申請補發系爭退休金，早已逾提起訴願期間，原核發退休金之行政處分早已確定。
又再審被告依考試院及行政院於八十四年十月十七日會銜發佈之退休金補償辦法分三年補發予再審原告之退休補償金，再審原告早於八十四年起分三年領取完畢，再審原告對上開退休補償金之補償處分若有不服，亦應於八十四年領取第一次款之三十日內提起訴願，方屬適法，乃再審原告於領取第一、二、三年之三次退休補償金之八十六年十二月二十八日才表示不服，申請再補發退休補償，亦早已逾三十日之法定不變期間，其申請早已逾期而不合法，原判決維持原處分而駁回原告之訴，於法尚無違誤。
至再審原告引用司法院釋字第四四七號解釋，主張應比照政務官之解釋一體適用云云，本屬不當之比附援引，不足採信，至多僅能視為法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，尚難執為適用法規錯誤而據為再審之理由，應認本件再審起訴意旨為顯無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為顯無再審理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、第三條後段、行政訴訟法第二百七十八條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海
法 官 彭 鳳 至
法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲
中 華 民 國 九十 年 五 月 七 日
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