最高行政法院行政-TPAA,90,判,830,20010517,1

最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第八三○號
原 告 林陸火即裕統企業社
訴訟代理人 沈政雄 律師
潘正芬 律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌
右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年三月四日八八環署訴字第二七四四號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文

再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事 實緣原告營利事業登記證營業項目為建築材料買賣業務，經被告於八十六年十月二日派員前往稽查，發現原告於臺北縣泰山鄉○○路○段三之一號場所內設有一簡單焚化爐，從事廢棄物之燃燒作業，因無有效之空氣污染防制設備，致產生明顯粒狀污染物，散布於空氣中，乃依法拍照存證舉發，以八十六年十月十六日八六北府環二字第三八五○四九號函及所附八十六年十月七日第九三二九號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第三八五○四九號函），處原告新臺幣（以下同）二十萬元罰鍰，並限於八十六年十一月十六日前改善完妥；

惟期限屆至，原告未依規定檢具證明文件，向主管機關報請查驗，被告乃以八十六年十一月二十八日八六北府環二字第四四九九九七號函及所附八十六年十一月二十五日第九三八七號至第九三九一號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第四四九九九七號函），自改善期限屆滿翌日起（即八十六年十一月十七日）至八十六年十二月十一日止，按日連續處罰，處以每日二十萬元罰鍰；

另於八十七年二月十二日以八七北府環二字第二三九五二號函及所附八十七年一月十六日第九四三七號至第九四五六號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第二三九五二號函）自八十六年十一月二十二日至同年十二月十一日止，按日連續處罰，處以每日二十萬元罰鍰；

復以原告未依限改善，情節重大，於八十七年二月二十日以八七北府環二字第三二七八○號函及所附八十七年二月十日第一一二○二號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第三二七八○號函）處原告停工。

原告不服前開第三八五○四九號函之處分，提起訴願，經臺灣省政府以因被告答辯時所援引之法條與處分書所列有不一致之情形，且處分書違反人姓名欄記載未盡明晰，以八十七年六月九日八七府訴二字第一五四二三一號訴願決定，將原處分撤銷，責由被告另為處分；

另原告對前開第四四九九九七號函、第二三九五二號函及第三二七八○號函之處分不服，分別提起訴願，臺灣省政府認此之按日連續處罰應以經處罰鍰並通知限期改善為前提要件，第三八五○四九號函所為處分既經撤銷，其後之連續按日罰鍰及停工之處罰，即失所附麗，爰以八十七年七月十日八七府訴一字第一五九五一七號決定書，撤銷前開二件連續按日處罰鍰之原處分；

以八十七年十一月十七日八七府訴二字第一六二三九六號決定書，撤銷處停工之原處分，均命被告另為處分。

嗣被告依前開二件訴願決定書，於八十七年七月十四日以八七北府環二字第一七八七八二號函及所附第一一四二七號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第一七八七八二號函）處原告罰鍰二十萬元，八十七年七月三十一日以八七府環二字第二三七七三五號函及所附八十七年七月二十三日第一一四五八號至第一一四八三號違反空氣污染防制法案件處分書（下稱第二三七七三五號函）按日連續處原告二十萬元罰鍰及停工。

原告對前開第二三七七三五號函之處分仍為不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

茲摘敍兩造訴辯意旨如次：甲、原告起訴意旨及補充理由略以：

一、被告依空氣污染防制法第四十六條之規定，以原告「未於依本法通知改善之期限屆滿前，檢具．．．證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善」，於法不合：被告係以原告違反空氣污染防制法，經被告限期於八十六年十一月十六日前完成改善，然原告一直未檢具改善完成證明書，被告乃自八十六年十一月十八日起按日連續處罰至八十六年十二月十二日止，於八十七年七月二十三日一次作成二十六張處分書，總額達五二○萬元之罰鍰。

惟原告於八十六年十月十六日接獲被告限期改善通知書後，即未再為違章行為。

僅因原告係小學肆業，欠缺基本法律常識，以為未為違章行為，即無須檢具改善文件報府查驗，且以原告資力及智識程度亦無從檢具上開文件。

被告無視原告早已未為違章行為之事實，於作成鉅額處分前亦未再行查驗，即以坐等改善完成報告未前來報備為由，一次作成高達五二○萬元之罰鍰，其程序顯於法不合。

二、被告「按日連續處罰」之行為，實兼具秩序罰與執行罰性質，故對於行政秩序罰應遵守之公法上原則，亦應遵守。

而「按日連續處罰」係針對未改善之違法狀態所為之制裁，除含有企圖以不斷增加的處罰促使相對人履行將來義務之目的外，亦兼具處罰未改善之違法狀態之意味，故「按日連續處罰」除含有行政執行罰之性質，亦兼具行政秩序罰性質。

因此，被告作成「按日連續處罰」之處分時，亦需合於公法上之比例原則：

（一）按行政秩序罰係行政機關對於人民違反行政義務時，為確保行政目的之達成而施與人民之不利益。

惟此種不利益的程度，亦應受公法上比例原則之限制。

比例原則既為憲法原則，拘束立法者於立法時就違反秩序行為之要件及其法律效果，須與比例原則相符；

當然執法者於適用於個案時，亦須遵守此原則。

依司法院釋字第三三九號解釋，認為修正前貨物稅條例第十八條第一項，關於同條項第十二款，應貼於包件上或容器上之完稅或免稅照證，不遵規定實貼者，不問有無漏稅事實，概處比照所漏稅額二倍至十倍之罰鍰之規定，顯已逾越處罰之必要程度，即為法律上所規定之處罰，與比例原則不符之實例。

（二）於本案，原告為小規模事業，且所燃燒者僅為工地木材廢料，所造成之空氣污染有限，被告卻以連續科處共五百二十萬元罰鍰之行政手段加以制裁，衡量原告行為造成之損害，與被告採行之處分方式之手段、目的間關係，被告之行為無異「以大砲打小鳥」，顯不符比例原則。

三、被告之「連續處罰行為」有違「行政便宜原則」，有行政裁量權濫用之嫌：

（一）按行政機關對於違反行政義務之行為課處秩序罰時，考慮違反秩序之意義與處罰之目的二者間關係，認為違反秩序行為對法秩序之危害較少，且比起應受刑罰之行為，顯示出較小的不法內涵時，在特別情形下，違反秩序之不法內涵是如此的渺小，以及對危險是如此的遙遠，以致加以追訴及處罰是不恰當時，或無論如何不再是必要的，故例外地不予追訴處罰，此即行政上之「便宜主義」。

我國有力學說亦認為「本於合目的之觀點，即處以行政秩序罰之主要目的在維持特定秩序，因此，介於所欲達之目的，如交通安全或環境保護之改善等，與處以行政秩序罰二者間之關係加以權衡，是否以其他方法，如作成負擔處分或施以強制執行手段，反而能有效地達到目的時，即無需加以處罰。

此外，更重要的是，違反秩序行為對社會秩序所生之效果，往往在個別的專業領域中，有所不同，如環境、勞工或交通等，對於特定違反者之制裁，須加強或減少，並不完全一致。

因此，本於個別領域的特殊情形，有時處以行政秩序罰不再是必要的手段。

（二）本案被告未考量原告燃燒木材對空氣造成之污染與燃燒其他廢料（例如廢五金）相較，顯具較輕微之不法內涵；

且法律既授權行政機關得依職權「按日連續處罰」，亦即希望行政機關視個案情形予以斟酌衡量，於符合「比例原則」之大前提下，以按日連續處罰方式促使相對人履行義務。

然此等授權並不意味著行政機關可無視個案情形、立法需要，一律予以按日處罰。

故被告未衡量原告侵害法益程度、有無處分實益，即遽連續科處二十六日處罰，至罰鍰金額高達五二○萬元，被告此等作為實有濫用行政裁量權之嫌。

（三）司法院釋字第三四四號解釋謂：「臺北市辦理徵收土地農作物」及魚類補償遷移費查估基準，係臺北市政府基於主管機關之職權，為執行土地法第二百四十一條之規定而訂定，其中有關限制每公畝栽種花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，為達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸。

但有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，乃屬當然，並此說明。」

即在揭示「個案正義理論」。

故即使法令規定違章行為之處罰，但行政機關仍應本諸其專業知識、經驗，行使行政裁量權，就個案妥慎認定，此亦為「行政便宜主義」之具體表現，本案之被告未衡量實際情形，竟科處原告五二○萬元罰鍰，亦與上述原則有違。

四、被告對原告所為處分，違反公法上之「期待可能性原則」：

（一）按「期待可能性原則」指個案情況下，可對於義務人課予義務之尺度。不可期待是指所謂課予義務或負擔，在考量當事人人格、個人尊嚴下，顯然過度要求或過度負擔時，法規範亦不期待其為適法行為。

因此，不可期待性乃是指個人對其所負義務能負擔的界線而言。

依據期待可能性原則，所有國家機關之行為對於人民之作用，均須具期待可能性，始具規範存在之意義。

（二）本案原告係一小型獨資企業，從事簡單建材買賣業務，所得利潤微薄，且負責人林陸火僅有國小肆業，欠缺基本法律常識，不知於砂石場區內燃燒工地廢木材係違反空氣污染防制法之行為，更不知其經營廢料處理之副業需加裝防制空氣污染設備。

衡諸本案原告之生活背景及行為模式，在被告未事先進行輔導之情況下，期望原告確實遵守空污法之防制標準，實係強人所難，欠缺「期待可能性」。

故被告未先行勸導、輔助，率以鉅額罰鍰相繩，顯有未洽。

五、行政秩序罰科處違章行為人罰鍰之目的，在剝奪其因不法行為獲致之利益，故罰鍰之數額亦應衡量行為人違章行為所能獲致之利益，否則若過度巨額科處罰鍰，即有侵害行為人憲法上所保障之財產權之嫌。

本案原告係以經營建築砂石買賣為業，偶而始從事建築木材廢料處理，所得利潤微薄。

故縱認原告燃燒木材廢料行為違反空氣污染防制法第十九條，然因原告因此燃燒行為獲致之不法利益甚為微薄，被告科處較低之罰鍰即可達剝奪違章行為人不法利益之目的，收處罰之效果，卻科處原告巨額罰鍰，不僅有違前述理念，更侵害原告憲法所保障之財產權。

六、縱認「按日連續處罰」僅具行政執行罰性質，然被告之執行方式亦有違誤之處：

（一）按行為時空氣污染防制法第四十六條規定：「未於依本法通知改善之期限屆滿前，檢具已劃、設置緩衝地帶及空氣品質監測設施，符合排放標準，燃料成分標準、性能標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善」。

此項規定，不問當事人事實上是否已改善污染情況，一律以是否向主管機關報請查驗作為決定連續罰之天數，此種不問行為之違法是否改善，只顧行政機關執法之便利，而以未報請查驗即視為未完成改善之規定，實有未盡合理之處。

且本案原告早於民國八十六年十一月十六日被告所定改善期限屆滿前，已無燃燒廢料行為，僅因原告僅有小學畢業，智識不足、思慮不周，未明瞭原處分所謂限期改善之意義，亦不了解被處以按日連續處罰之後果，僅認其未為違章行為即可，始未依規定檢具改善完成書報府查驗，致遭被告按日連續處罰。

然原告實際上早已未為違章行為，被告未予查證即一再科處罰鍰之行為，顯有未洽。

（二）次按有關「按日連續處罰」之法律性質，鈞院之見解認為其屬行政執行罰之性質者亦多（例如：八十四年度判字第八四○號、六五○號、三八○號等判決），且就其處罰方式即有認為：「水污染防治法第三十八條規定『屆期仍未改善完成者，按日連續處罰』，應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段。

而非以行為人繼續違反第七條第一項或第八條規定行為為處罰對象。

故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依修正前行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法。

查本件情形，係被告遲至八十七年七月三十一日按日連續處罰原告八十六年十一月十七日至八十六年十二月十二日之行為前，並未盡其輔導、督促行為人改善之責，亦未先為一日之處罰，使原告了解未按時提出改善完成報告將受到每日二十萬元之重罰，即逕連續簽發二十六張處分書，處以原告五百二十萬元之罰鍰，揆諸上開鈞院判決先例之見解，被告之處罰方式，構成權力濫用。

（三）被告「按日連續處罰」之執行方式，亦有未當：１、既謂「按日連續處罰」具有「行政執行罰」之性質，目的在督促相對人履行將來義務，則「按日連續處罰」之執行方式須有助於督促相對人履行將來義務此一行政目的之達成，否則僅為「按日連續處罰」而處罰，則有權力濫用之嫌。

２、本案被告之二十六張處分書，均係於民國八十七年七月二十三日以「回填」方式一併開出，而非於八十六年十一月十七日改善期日屆滿時，原告未履行之首日即開立並送達原告，使原告知所警惕。

開立處分書時距離原告之違章行為已逾一年半，完全無法達到行政執行罰「促使相對人履行將來義務之立法目的。

況且，倘若被告於原告未履行之首日即以「按日連續處罰」方式督促原告依其所定方式履行，亦當不至於有累計五○○萬元以上罰鍰，完全超過原告能負擔之處罰界限之情形，不僅無助於行政目的之達成，亦嚴重危害原告憲法所保障之財產權，甚至生存權。

換言之，縱認原告未於期限內依被告所定方式完成改善，確屬可罰，則被告於期限後，未盡其督促之責，確實「按日」處罰，而致原告一再疏忽未為改善，亦可歸責。

七、本罰部分所認違規事實之執行採樣程序，不合規定：

（一）按有關空氣污染之檢測及違規事實之判斷，涉及專業技術之判定，為有效達成防制空氣污染之目的，且避免恣意而過當之認定，損及國民權益及產業發展，其判定即應有嚴格之程序及具體可行之判斷標準，以供遵循。

按空氣污染防制法施行細則（下稱空污法施行細則）第二條明定有「粒狀污染物」之種類；

同施行細則第三十四條規定有專業稽查人員之資格，固定污染源空氣污染物排放標準；

第五條亦定有測定污染物之地點限制（如公私場所周界位置之認定）；

同標準第六條亦規定周界所定之取樣時間等，即是基於上述目的要求所設置之程序要求，則原處分是否履踐上揭規定之程序，即應加以審酌。

（二）參諸本件原處分卷附被告所屬環境保護局空氣污染防制稽查紀錄表三紙，一紙為八十六年十月二日十一時五十七分之稽查紀錄（編號○○一○五六），二紙為未記明稽查時間之稽查紀錄表（編號○○三八九三及編號○○四○三四），前者涉及本罰部分，後者涉及另案「按日連績處罰部分」。

依前稽查紀錄表（編號○○一○五六）所示，僅於稽查情形敍述：已拍照存證等語，然檢測數據欄並未載明係以目測或儀器測定，其所產生之粒狀污染物屬於何種類，排放量是否到達污染標準多少（按：雖有標示二六二、二二一之數字，惟其意義不明），污染源排放口之設置情形，其測定有無污染之地點位置為何，是否已遵循上開法令之規定，均未記載，是原告縱有燃燒物品，惟其是否已達空氣污染之程度，並無確切證據證明。

亦即，被告充其量僅憑二張照片即認定原告有違規事實，並課處原告二十萬元罰鍰，殊與上揭規定所設之嚴格程序相違。

再依後二紙稽查紀錄表（編號○○三八九三及編號○○四○三四），亦僅於稽查情形敍述原告未檢具證明文件報府查驗等語，且既無實際檢測污染情形（按：均未載明檢測時間），何以又於檢測數據欄出現「二○五」、「二二一」、「二六二」等數據。

八、原告之燃燒行為是否到達空氣污染標準，既未明確，被告命為限期改善之義務，亦有可議：

（一）原告縱有燃燒廢棄物行為，然被告亦僅一次察訪，而僅以照片二張即予認定，則因原告之燃燒行為致產生粒狀污染物，果否達到污染標準，由稽查紀錄表無法得知。

更何況，此種或因燃燒而引起之非經常性排放空氣污染物，其改善方式多屬不需增加重大設備或僅行為改善即可，實無設置空氣污染設備之必要；

事實上，原告係以從事建材買賣為業，並非以廢棄物處理為業，雖偶有燃燒行為，但於被告所屬稽查人員察訪後，即已停止燃燒行為，原告既未以廢棄物處理為業，且縱有燃燒行為，亦僅偶一為之，原告之改善方式，僅需停止燃燒行為已足。

（二）本件被告命原告另設空氣污染防制設備，並檢具改善完成報告書，惟原告僅為小本經營，且究竟被告所認行為是否構成空氣污染，被告亦未說明，原告究應購置如何之污染設備，亦未可知；

更何況，被告未顧及原告並非以廢棄物處理為業，而強要原告耗資購置防制設備，此一改善方式，是否足以達成目的，顯有可議。

（三）被告處分書係以原告經通知改善屆滿，仍未檢具符合「排放標準」之相關證明文件報請查驗等由，視為未改善。

然被告未查原告之行為是否違反排放標準，又如何要求原告檢具符合「排放標準」之相關證明文件。

九、被告所辯，不足採信：

（一）被告辯稱：曾多次電話通知而遭掛電話，已行通知之舉，期限屆至前，又分以函文及電話通知檢具證明報請查驗云云，惟查：１、原告雖曾接獲被告之電話告知，惟當時原告即向被告人員解釋：已無從事燃燒行為，應已完成改善行為等語，並未無故掛電話情事；

且事實上，原告縱有所謂排放污染物行為，然既已停止燃燒行為，且告知被告人員，被告人員僅需到場察看是否屬實即可，於執行措施上，被告又何需強要不諳法令之原告必須設置防制設備，檢附改善完成證明文件（按：有關違反空氣污染法第十九條規定之改善方式如何，法未明文），方認為完成改善。

２、原告於期限屆至前未曾收受被告之函文通知，應請被告舉證其來文字號及收件回執，以資查證。

（二）被告另辯稱：按日連續處罰，法未明定需按日開單，按日寄發，本案並非所謂「回填」處分書云云。

惟查：１、空氣污染防制法固然未明定需按日開單、按日寄發，但亦未授權得以累積未改善日數之方式而一次開立數張罰單，亦即，所謂「按日連續處罰」究應以何種方式為之，屬法律解釋之問題，而行政法之解釋自不應脫離立法目的及行政法上之一般原理原則。

有關「按日連續處罰」之方式，鈞院已有相關判決先例認為此種一次開單就限令改善期滿後申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，已失其督促將來改善之意義，不得不謂為權力之濫用，則被告之執行方式，於解釋上，既造成權力濫用之結果。

２、本件原處分前後計二十六張，被告雖謂係撤銷後另行開具，並非「回填」，然查此所謂「回填」處分書，係以前處分而言，例如：原處分稱自八十六年十一月二十二日起按日連續處罰，然處分書上卻逐張依日載明違反時間為八十六年十一月二十二日、八十六年十一月二十三日、八十六年十一月二十四日等等，惟開立之日期均一律為八十七年元月十六日，此即回填日期方式作成處分，既為回填追溯原告之不作為，並無法達成督促原告履行公法上義務之效果而合於按日連續處罰目的之要求，則本件按日連續處罰之方式，自與比例原則（即合目的性原則）有違。

十、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定均有違誤，請求併予撤銷等語。乙、被告答辯意旨略以：

一、依據空氣污染防制法第十九條第一款規定：「在各級防制區內不得有左列行為，．．一、從事燃燒．．．致產生明顯粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」

同法第三十九條第一項規定：「違反第十九條各款情形之一者．．．其違反者為工商廠場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰緩。」

第二項規定：「違反第十九條各款情形之一者．．．通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」

被告已於八十六年一月十六日（八六）北府環二字第三八五○四九號函中明白揭示「改善期限屆滿前請檢具改善完成報告書．．．若未檢具改善完成報告書報府查驗者視為末完成改善，即按日連續處罰。」

等語；

且多次電話通知而遭掛電話情形，被告已行通知之舉。

二、行政機關執行法令，適用「比例原則」應以行政機關為行政處分有自由裁量權時始適用，本案「按日連罰」之規定乃法律明定處罰範圍，未授權行政機關自由裁量，應屬羈束處分，行政機關非得依職權裁量。

三、受處分人前既以受限期改善之通知，並受明示未完成改善將按日連罰，期限屆至前處分機關又分以函文及電話通知檢具證明報請查驗，非未盡督促之責，亦非屬過度要求之負擔，此已符合「期待可能性原則」，更不得因其不知法律而免責，故原告之主張，實屬無據。

四、按日連續處罰，法未明定需按日開單，按日寄發。本案前處分有瑕疵，撤銷後另行開具已補正瑕疵之處分，非原告所謂「回填」處分書。

五、空氣污染防制法之制定，是否符合「比例原則」，對於執行空氣污染防制法之個人應不得懷疑或有權利考量法令是否具「比例原則」。

六、綜上所述，被告處分並無違誤，請駁回原告之訴等語。

理 由

一、按「在各級防制區內，不得有左列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」

「違反第十九條各款情形之一者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」

「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勒令歇業。」

「公私場所未於依第三十六條第二項．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向原處分機關報請查驗者，視為未完成改善。」

行為時空氣污染防制法第十九條第一款、第三十九條第一項、第二項、第四十六條固分別定有明文。

惟前開第三十九條第二項所規定之按日連續處罰及命停工，應以同條第一項之處罰及同條第二項之通知限期改善之處分有效合法存在為必要，苟前開處罰鍰及命限期改善之處分業已經撤銷或因其他事由而不存在，或未先限期命改善，即無於其後按日連續處罰之可言。

二、本件被告於八十六年十月二日派員至原告所有位於臺北縣泰山鄉○○路○段三之一號場所稽查，發現其內設有一簡單焚化爐，從事廢棄物之燃燒作業，因無有效之空氣污染防制設備，致產生明顯粒狀污染物，散布於空氣中，乃依法拍照存證舉發，以第三八五○四九號函處原告二十萬元罰鍰，並限於八十六年十一月十六日前改善完妥；

惟期限屆至，原告未依規定檢具證明文件，向被告報請查驗，被告乃以第四四九九九七號函自改善期限屆滿翌日起（即八十六年十一月十七日）至八十六年十二月十一日止，按日連續處以二十萬元罰鍰；

另以第二三九五二號函自八十六年十一月二十二日至同年十二月十一日止，按日連續處以二十萬元罰鍰；

復以原告未依限改善，情節重大，以第三二七八○號函處原告停工。

原告不服前開第三八五○四九號函之處分，提起訴願，經臺灣省政府以因被告答辯時所援引之法條與處分書所列有不一致之情形，且處分書違反人姓名欄記載未盡明晰，以八十七年六月九日八七府訴二字第一五四二三一號訴願決定，將原處分撤銷，責由被告另為處分；

另原告對前開第四四九九九七號函、第二三九五二號函及第三二七八○號函之處分不服，分別提起訴願，臺灣省政府認此之按日連續處罰及停工，應以經處罰鍰並通知限期改善為前提要件，為其前提之第三八五○四九號函所為處分既經撤銷，其後之連續按日罰鍰及停工之處罰，即失所附麗，爰以八十七年七月十日八七府訴一字第一五九五一七號決定書，撤銷前開二件按日連續處罰鍰之原處分；

以八十七年十一月十七日八七府訴二字第一六二三九六號決定書，撤銷處停工之原處分，均命被告另為處分。

嗣被告依前開二件訴願決定書，以第一七八七八二號函處原告罰鍰二十萬元；

以第二三七七三五號函按日連續處原告二十萬元罰鍰及停工等情，有前開各函、處分書及決定書附卷可稽。

三、本件原處分即第二三七七三五號函，係第四四九九九七號函及第三二七八○號函經臺灣省政府訴願決定撤銷後，重為之處分；

而原始之第四四九九九七號函所為按日連續處原告罰鍰及第三二七八○號命原告停工之處分，其作成之理由均在於原告未依被告第三八五○四九號函所命期限為改善行為並向被告具報，則本件原處分作成之理由亦係原告未依第三八五○四九號函於限期內為改善、具報之行為。

第三八五○四九號函雖於八十六年十月十六日即已作成，惟嗣於八十七年六月九日經臺灣省政府以八七府訴二字第一五四二三一號訴願決定書予以撤銷，其罰鍰處分及限期於八十六年十月十六日改善之命令，是否依然有效，即非無疑。

揆諸首揭說明，本件原告之行為即不該當應按日連續處罰鍰及命停工之要件，原處分尚難認係適法。

又被告於前開第三八五○四九號函經撤銷後，雖經被告重新於八十七年七月十四日作成第一七八七八二號函之處分，惟觀之訴願卷所附之該函影本可知，被告並未於該函內重新「限期」命原告改善。

被告既無命「限期」改善，原告自亦無「限期屆滿」未為改善之可言。

況被告重為處原告罰鍰之處分即第一七八七八二號函，係於八十七年七月十四日作成，依理應於該日之後，原告始有改善之可能，再於其後未改善始生應予按日連續處罰之問題。

惟觀之本件原處分所載，被告指原告違反空氣污染防制法之行為時間，係自八十六年十一月十七日至八十六年十二月十二日，足見原告其時尚未受初次罰鍰處分，被告遽認原告於其時已因命改善之期限屆滿而未為改善，而對原告處以按日連續處罰及命其停工，經核尚非無商榷餘地。

再者，訴願決定機關所為八十七年八月五日八七府訴二字第一六二三九六號訴願決定書及八十七年七月十日八七府訴一字第一五九五一七號訴願決定書，既以第三八五○四九號函之處分業經撤銷為由，而撤銷第四四九九九七號、第二三九五二號函及第三二七八○號函之處分，何以重為之第一七八七八二號函之處分未再命限期改善，本件訴願決定竟又維持原處分，則先後二次訴願決定間豈非有矛盾存在。

四、綜上所述，本件原處分尚有違誤，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，亦有未合。

原告起訴意旨求併予撤銷，雖非以此為理由，惟其既有違誤，仍應由本院將原處分及一再訴願併予撤銷之。

五、依卷附之「裕統企業社」之營利事業登記證所載，「裕統企業社」乃原告林陸火獨資設立，則應認對「裕統企業社」之處分，其實際受處分人應係自然人林陸火。

而為本件原處分前提之被告第一七八一八二號函及八十七年七月七日第一二四二七號處分書，其「違反人姓名」、「受文者」載為「裕統企業社代表人林陸火」或「裕統企業社」，而於前開函說明欄復記載：「貴公司屬違規經營砂石及廢棄物加工買賣業務，且依公司法規定申請營利事業登記及負責人代表，具公法人性質。」

等語，應認原告係以「裕統企業社」為法人而為處分，而因法人與其代表人之人格各異，是被告顯無對林陸火為該項處分之意。

若因該項科處罰鍰及限期命改善之處分限期屆滿，而須為連續處罰或命停工之處分，得否對林陸火為之，尚非無研求之餘地；

本件原處分對「裕統企業社代表人」為處分，究竟其受處分人是否為林陸火，仍非無疑。

本件原處分既經撤銷，若有重為處分必要時，此部分應併予注意。

又本件事證已然明確，本件兩造所為陳述，與結論已無影響，爰不予一一論述，均併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十 年 五 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬
中 華 民 國 九十 年 五 月 十七 日