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最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00390號
上 訴 人 同昌機械股份有限公司
代 表 人 甲○○
上 訴 人 詠曄有限公司
代 表 人 乙○
上 訴 人 利鴻針織有限公司
代 表 人 丙○○
上 訴 人 巨騰工業股份有限公司
代 表 人 丁○○
上 訴 人 戊○○
共 同
訴訟代理人 李林盛律師
王彩又律師
許美麗律師
被 上訴 人 桃園縣政府
代 表 人 己○○
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國95年6月2日臺北高等行政法院94年度訴字第3102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人南璋工業股份有限公司（下稱南璋公司）因擴展工業需要，以原設廠用地不足，須增加毗連之特定農業區非都市土地，即坐落桃園縣中壢市○○段149之2、149之6、149之30、149之32、149之33地號土地，面積合計14,023平方公尺，原編定為農牧用地（下稱過嶺段土地）為預定設廠用地，提報擴廠計畫案送被上訴人審核，經被上訴人查核符合相關規定，乃發函核准其擴展計畫，並依其申請核發工業用地證明書。
南璋公司於擴展計畫獲准後，於民國91年5月檢具變更編定申請書及土地原所有權人游振賢、許美雲出具之土地變更編定同意書，向被上訴人申請變更編定，經被上訴人於91年7月發函核准過嶺段土地辦理變更原農牧用地之編定為丁種建築用地、國土保安用地、交通用地，除通知南璋公司外，並囑託桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政事務所）依規定辦理異動手續及加註核定事業計畫項目。
嗣過嶺段土地原所有權人於南璋公司尚未依核定之擴展工業使用計畫開始使用前，陸續於91年9月11日至92年10月31日期間，分別售出過嶺段土地中之部分土地，即分割重測後坐落桃園縣中壢市○○段地號94、134、135、136、137及138地號土地（下稱系爭土地），面積合計12,480.8平方公尺予上訴人（權利範圍如原判決附表所示），並辦妥所有權移轉登記，致南璋公司因土地洽購不成，無法依原核定擴展計畫開發使用過嶺段土地，進而於92年11月21日向被上訴人申請撤銷原擴展計畫及工業用地證明書，經被上訴人予以准許，以92年12月11日府地用字第0920285605號函將過嶺段土地恢復原編定，並通知南璋公司及囑託中壢地政事務所依規定辦理變更編定異動程序。
其後因中壢地政事務所漏未將分割自上開過嶺段149之32地號之部分土地（即重測後山嶺段134地號土地）恢復原編定，被上訴人乃再以93年4月20日府地用字第0930093453號函通知該所依法辦理相關土地恢復原編定事宜。
中壢地政事務所則先後於92年12月15日、93年4月27日辦理系爭土地變更編定登記及塗銷註記完畢，並通知上訴人編定結果。
上訴人嗣就系爭土地於94年4月29日向被上訴人申請回復登記為丁種建築用地，經被上訴人以94年5月4日府地用字第0940114804號函回復說明，上訴人對上開函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人買受系爭土地，係信賴土地登記簿所載系爭土地係丁種建築用地始予買受，本件系爭土地固曾由農牧用地變更為丁種建築用地，然該授益處分之相對人係系爭土地原所有權人，非上訴人，系爭土地縱發生應廢止原授益處分之情形，廢止行政處分之對象亦應係原授益處分之相對人（即原土地所有權人），上訴人無受廢止處分之可言。
又被上訴人以92年12月11日府地用字第0920285605號函通知中壢地政事務所將系爭土地變更編定為農牧用地，僅係上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，非對人民所為之行政行為，而屬行政機關之事實行為，不生廢止原授益處分之效力。
至中壢地政事務所並非工業主管機關，無核定變更編定使用地之事務管轄權，該所依照被上訴人之指示辦理系爭土地變更使用地編定，並函知上訴人，亦非行政處分，無法對之提起訴願以救濟。
又因被上訴人上開函或中壢地政事務所92年12月16日中地行字第0920010124B號通知函，均係行政機關之事實上行為，非行政處分，故被上訴人以92年12月11日函通知中壢地政事務所將系爭土地變更使用地編定之行為，雖非行政處分不生具體法律效果，但因其行為嚴重侵害上訴人權益，屬違法行為，上訴人無容忍必要，上訴人於94年4月29日向被上訴人申請將系爭土地回復登記，即係對被上訴人行使結果除去請求權。
其致被上訴人以94年5月4日府地用字第0940114804號函否准上訴人之申請，該函雖非屬行政處分，但仍有予以撤銷之必要等語，為此依行政訴訟法第8條第1項提起訴訟，求為判決：１、訴願決定及原處分（桃園縣政府94年5月4日府地用字第0940114804號函）均撤銷。
２、命被上訴人應將上訴人所有如原判決附表所示土地之使用地類別恢復編定為丁種建築用地，被上訴人並應囑託中壢地政事務所將原判決附表所示之土地之使用地類別回復登記為丁種建築用地。
三、被上訴人則以：上訴人為被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函之行政處分之利害關係人，而經濟部工業局於93年4月14日召開研商「詠曄有限公司等五家廠商於原南璋股份有限公司申請增加利用之毗連非都市土地內設廠行為如何就地合法化相關事宜」會議時，依出席人員簽名冊，可知上訴人至遲於93年4月14日前已知悉該函內容，故依訴願法第14條第2項規定，上訴人如對被上訴人前開函不服，應自知悉時起算30日內提起訴願，則提起訴願期間之末日為93年5月14日，然上訴人遲至94年5月20日始向被上訴人提起訴願，顯逾30日之訴願期間，程序顯不合法。
又本件既係由原申請人南璋公司主動申請撤銷，自無上訴人所稱行政程序法第96條第1項、第102條前段應以法定方式作成書面行政處分及應給予處分相對人陳述意見機會等規定之適用。
上訴人於94年4月29日向被上訴人申請恢復系爭土地之使用地編定為特定農業區丁種建築用地，被上訴人以94年5月4日府地用字第0940114804號函復上訴人本件處理之緣由及經過，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人於原土地變更使用地編定申請人經核定之擴展工業使用計畫遭廢止後，本於職權依法以92年12月11日府地用字第0920285605號函將過嶺段土地（含系爭土地）變更使用地編定，恢復為原農牧用地，廢止其91年7月4日府地用字第0910142917號函核准過嶺段149之2等地號土地變更編定為丁種建築用地、國土保安用地、交通用地之行政處分，乃其就職掌範圍之使用地變更編定之公法事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為單方之公權力措施，自屬行政處分；
且該行政處分復因通知原土地變更使用地編定申請人南璋公司而生對外之效力。
至於被上訴人對原使用地變更編定申請人南璋公司所為使用地恢復原編定之處分，或有影響上訴人就系爭土地之權益之虞，上訴人於知悉後，非不得本於利害關係人之地位循訴願程序救濟之，是其主張被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函為行政事實行為，非行政處分，渠等無從救濟云云，核無可採。
（二）行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在。
本件上訴人如認被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函對南璋公司所為計畫用地恢復原編定之處分為違法或不當，影響渠等權益，原應於法定救濟期間內本於利害關係人之地位循訴願程序提起救濟。
惟上訴人迄今尚未對之請求救濟，則系爭土地恢復原使用地編定之處分既無因經撤銷、廢止或其他事由而失效之情事，依行政程序法第110條第3項規定，其效力自仍繼續存在，從而，上訴人未請求撤銷上開行政處分，遽依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，請求被上訴人恢復系爭土地編定為丁種建築用地，並囑託所屬中壢地政事務所為回復編定之登記，自有未合。
（三）中壢地政事務所於辦理過嶺段土地變更使用地編定異動登記時，已依被上訴人91年7月4日府地用字第0910142917號函及非都市土地使用管制規則第30條第5項於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目為「依據桃園縣政府91年5月13日府建工字第09101008671號函核准限作低污染，附加產值高之重大投資事業使用」一節，有上訴人提出之土地登記本可憑，是系爭土地之土地登記簿標示已將南璋公司依擴展計畫取得工業用地相關文號及核定事業計畫使用項目予以註明，為交易者可得見聞，上訴人購買系爭土地自難諉為不知。
又被上訴人依非都市土地使用管制規則第37條第3款規定，以92年12月11日府地用字第0920285605號函恢復使用地編定之行政處分，廢止其以91年7月4日府地用字第0910142917號函所為核准變更使用地編定行政處分，該恢復使用地編定行政處分之相對人乃原土地變更使用地編定申請人南璋公司，非上訴人，從而，上訴人主張被上訴人上開處分未通知渠等陳述意見、未作成書面並向渠等送達，即恢復原使用地編定，違反土地法第43條、行政程序法第8條、第96條、第102條前段規定，而有同法111條第5款、第7款、第110條第4項之違法無效之情事云云，要無可採。
（四）被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函，已對外直接發生土地編定變更之具體法律效果，核與本院57年判字第178號判例揭示之上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對人民所為之行政行為，對人民不發生具體的法律效果，不能認係行政處分之情形相異，上訴人執上開判例謂被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函所為變更系爭土地使用地編定之措施非屬行政處分云云，亦無可取。
（五）本件上訴人雖曾於94年4月20日向被上訴人申請將系爭土地回復登記為丁種建築用地，惟土地登記事務，依土地法第39條、土地登記規則第3條規定，應由土地所在地之地政機關（本件為中壢地政事務所）管轄。
從而，被上訴人就上訴人上開非屬被上訴人職權範圍之申請，於94年5月4日府地用字第0940114804號函說明系爭土地變更使用地編定原委，乃係行政機關單純之事實敘述及理由說明，並非對上訴人之請求有所准駁，不因該說明或敘述而生法律上之效果，自非行政處分，則上訴人就此除聲明請求予以撤銷外，併請求撤銷訴願決定，經原審審判長闡明後仍主張依據行政訴訟法第8條第1項為請求，顯不合法。
至於訴願決定機關就上訴人不服被上訴人94年5月4日府地用字第0940114804號函部分，予以決定駁回，理由雖有不同，惟結論並無二致，應予維持等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：「依本法所為之登記有絕對效力。」土地法第43條定有明文。
「土地法第三十六條（即現行法第43條）所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，真正權利人，在已有第三人取得權利之新登記後，雖得依土地法第三十九條請求損害賠償，不得為塗銷登記之請求，而在未有第三人取得權利之新登記時，對於登記名義人，仍有塗銷登記請求權，自無疑義。」
司法院已作成院字第1956號解釋。
由此觀之，土地法第43條所為登記有絕對效力之規定，係就登記土地權利有權利瑕疵者而為之規定，無關乎登記土地權利之物之瑕疵。
亦即登記之土地權利有物之瑕疵者，無適用土地法第43條規定主張登記絕對效力之可言。
至登記土地權利有物之瑕疵者，因信賴該登記而取得土地之人，得否主張行政程序法第8條規定之信賴保護，係屬另一問題。
經查：（一）原審依前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。
（二）上訴人提起上訴雖主張：１、被上訴人以92年12月11日府地用字第0920285605號函，通知中壢地政事務所將系爭土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定為特定農業區農牧用地之行政行為，乃行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體之法律效果，自不能認為行政處分。
中壢地政事務所亦認該函屬土地登記規則第29條第12款之囑託登記機關登記之函文，此亦有中壢地政事務所94年10月6日中地行字第0940008351號函在卷可憑。
又被上訴人上開92年12月11日府地用字第0920285605號函，並未依行政程序法第96條第1項之規定，記載法定應記載事項，更未依同法第100條第1項規定，送達予相對人及已知之利害關係人即上訴人，以上種種情形，實無由認定該函係屬行政處分。
縱認被上訴人桃園縣政府上開92年12月11日函係屬行政處分，惟被上訴人既未依行政程序法第100條第1項之規定，將書面之行政處分送達予已知之利害關係人即上訴人，依同法第110條第1項規定，該行政處分即尚未發生效力。
２、原審判決認上開92年12月11日函係行政處分，上訴人非不得於知悉後，本於利害關係人之地位循訴願程序救濟之，並認上訴人依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付之訴，尚有未合云云，顯違行政程序法第92條第1項、第96條第1項、第100條第1項、第110條第1項之規定及本院57年判字第178號判例。
３、原審應考量土地法第43條土地登記之絕對效力及行政程序法第8條信賴保護原則之規定，適用法律以保護上訴人權益，惟原審判決一方面認上訴人係屬利害關係人；
一方面復認被上訴人所為廢止其91年7月4日府地用字第0910142917號函所為核准變更使用地編定之行政處分，相對人係南璋公司，非上訴人，上訴人主張被上訴人為上開處分前未通知上訴人陳述意見，亦未作成書面向上訴人送達，即恢復原使用地編定，違反土地法第43條、行政程序法第8條、第96條、第102條前段規定，而有同法第111條第5款、第7款、第11 0條第4項之違法無效之情事，為無可採云云，其理由顯屬前後矛盾，並有違行政程序法第100條第1項所規定，書面之行政處分應送達予已知之利害關係人之規定。
就此，原審判決亦顯有判決理由矛盾及判決不適用法規之情形等語。
（三）惟查：１、本件被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函，就系爭土地廢止原使用地編定處分而恢復原使用地編定，核屬行政處分，已據原判決詳述其理由。
至被上訴人併將前開函送達中壢地政事務所部分，其用意固係囑託中壢地政事務所依法為登記，惟尚不得以此部分係登記之囑託即謂該函所為廢止原變更使用地編定之處分部分，非屬行政處分。
２、上訴人指摘被上訴人92年12月11日府地用字第0920285605號函有如何違法情事，縱屬實情，僅屬該行政處分是否應予撤銷之問題，尚無從否認該函為行政處分，或認該函尚未發生效力。
３、本件被上訴人主張被上訴人作成變更使用地編定為丁種建築用地後，上訴人信賴有關土地使用地編定之登記而善意買受系爭土地一節，縱屬實情，因於被上訴人以92年12月11日府地用字第0920285605號函廢止前開使用地編定變更處分，而回復為農牧用地，此乃登記土地權利有物之瑕疵之問題，而與權利之瑕疵無涉，依前開規定及說明，上訴人原不得依土地法第43條規定為何主張，原判決自無未適用土地法第43條規定之違法之可言。
４、上訴人其餘主張，無非係執其前所為而經原審摒棄不採之陳詞，指摘原判決違誤，均無足採。
從而，上訴人上訴意旨求為廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 吳 慧 娟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
書記官 阮 思 瑩
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