最高行政法院行政-TPAA,97,判,492,20080529,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第492號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師
劉昌坪律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第3237號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國95年3月全民健康保險第1類第2目及第3目之保險對象之保險費補助款，共計新臺幣（下同）264,609,104元，乃於95年2月14日以健保財字第0950058105號函請上訴人依規定撥付。

上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人與被上訴人88年度至91年度健保補助款爭議案件前經本院94年度判字第1546號判決，被上訴人命上訴人負擔轄區外居民健保補助款之處分已違反司法院釋字第550號解釋意旨。

健保法並未規定地方自治團體須以投保單位登記地為標準負擔被保險人之健保補助款，按行政院衛生署提出「全民健康保險法修正草案」，已明文規定地方自治團體係以設籍人數為標準負擔健保補助款，而草案內仍然繼續保留本法有關投保單位之設計，足證「地方自治團體為設籍居民負擔健保補助款」，與健保法「投保單位」之設計，並無衝突，且符合地方制度法及地方自治之基本法理，亦未違背全民健保為社會保險性質。

上訴人並未爭執被保險人之投保類目、投保金額等事項，故本件自無難以回溯計算金額之情形。

如依據被上訴人之主張，以「投保單位登記地」作為標準以決定地方自治團體應否負擔健保補助款，其結果將導致人民對於「地方自治事項」根本無法「自治」，更將剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之基本法理等語，為此，訴請將訴願決定及原處分關於命上訴人負擔健保補助款逾109,759,857元之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：依本院95年判字第1839號判決，足證以投保單位為計算基礎，計算上訴人健保費補助款之正當性，且本院94年判字第1546號判決僅為判決而非判例，並非當然得拘束同類案件。

上訴人訴之聲明請求不能確定其範圍顯非適法，原審法院應駁回之；

退步言之，上訴人自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供原審法院斟酌而為判決之依據，使原審法院之判決得以執行。

被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款，上訴人縱令已主張應撤銷之金額，如未舉證證明為真正，被上訴人否認上訴人主張金額之真正。

至今上訴人積欠之健保費補助款已高達280億，上訴人雖稱每月再多支付1億等語，惟上訴人積欠之健保費補助款仍係按月增加，實不足以解決本件爭議等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書，可知司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。

上訴人推論大法官之本意係指由上訴人負擔之系爭全民健康保險保險費補助款，應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，姑不論司法院釋字第550號解釋尚不及於上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點，甚且該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義，是該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準，上訴人援引該號解釋主張應以設籍於其行政轄區內之居民為其負擔健保補助款範圍，並非可採。

更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542與第415號解釋意旨可參，益證本件上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合。

（二）釋字550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃，其意旨即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。

本件則係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

（三）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。

另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守。

至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民」之權利義務無涉，上訴人自不得以此比附援引，主張其應負擔健保費補助款之對象，僅限於設籍在其行政轄區內之居民。

（四）上訴人復稱依我國有關社會福利之諸多法規，多係明文規定以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。

惟於勞保條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定。

而由勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞保條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭勞保補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。

因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭勞保補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦核無違反法律保留原則之可言。

（五）釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。

所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。

社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，此亦何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費之理由。

（六）全民健康保險係整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，而成為單一之社會保險制度，全民健康保險法第27條有關各級政府之保險費負擔比率，大多延續原有各項社會保險之規定，而此，觀乎經建會全民健康保險制度規劃技術報告（第1期規劃報告，79年12月）所強調之全民健康保險團體保險特性、保險財源籌措之效率性等，足知全民健康保險整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位作為基礎單位，而非如商業保險，採個人保險之方式處理，是本件自應以投保單位所在地在臺北市者，作為應由上訴人負擔保險費補助款之被保險人認定範圍。

（七）由釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。

至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。

（八）至於上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔健保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束本院依我國法律所為之判斷。

（九）憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。

依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，自符合憲法規定意旨。

就地方政府而言，其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。

（十）本院94年度判字第1546號判決，僅為個案判決，而非判例，且上開判決業經本院96年度判字第1114號判決廢棄在案，是上訴人援引上開判決執為有利於己之論據，並無可採。

綜上，上訴人之主張並無理由，乃判決駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）司法院釋字第550號解釋文或解釋理由書中均係使用「居民」一詞，顯見該解釋所強調者，係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關聯性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體必須以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保補助款，否則該解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等詞來表達地方自治團體與被保險人間之關係，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體之經濟貢獻，以之作為地方自治團體應負擔被保險人健保補助款之基礎。

（二）參照戴東雄大法官於司法院釋字第550號解釋所提協同意見書及施文森大法官所提部分不同意見書，地方自治團體對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性，及區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕而定，則在地方制度法第3章第1節業已明文規定係以「設籍」作為地方自治團體居民之認定標準之情形下，原判決竟認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反司法院釋字第550號解釋之意旨，適用法規顯有錯誤。

（三）原判決無視營業稅已改由中央政府收取之事實，仍以權利義務對等之概念認為地方政府收取稅收即應為營利事業之勞工繳納健保補助款，自有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。

（四）司法院釋字第415號解釋及第542號解釋僅係在闡述認定人民有無共同生活事實時，不得以戶籍登記作為唯一之標準，亦即戶籍登記或具體事實均可作為認定之依據，然其並未否定戶籍登記可作為認定生活事實之標準，原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬戶籍登記，亦無具體之生活或居住事實之投保單位登記地作為判斷上訴人應否繳納健保補助款之標準，顯已牴觸司法院釋字第415號解釋及第542號解釋意旨。

（五）地方制度法既已規定居民須以設籍為要件，則本於依法行政原則，被上訴人對居民之解釋，自不能違背地方制度法之規定，原判決認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，亦有違地方制度法第15條規定，且違背地方自治之基本法理及法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，更超出健保法設置投保單位之立法目的，而有違憲法創設健保制度之本旨等語。

六、本院查：按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。

依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，符合憲法規定意旨。

又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。

其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，因稅捐稽徵機關對營利事業之營業徵收營業稅而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

本件上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。

至於營業稅雖已改由中央政府收取，但營業稅總收入仍有一定比率係由中央統籌分配直轄市政府。

上訴人主張原判決無視營業稅已改由中央政府收取，仍認地方政府收取稅收即應繳納健保補助款，有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法云云，亦無足採。

綜上所述，原判決駁回上訴人之訴於法洵無違誤。

上訴論旨，復就原審論述不採之理由，主張被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，違反司法院釋字第550、415、542號解釋，並有違憲法創設全民健康保險制度之本旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
書記官 郭 育 玎