最高行政法院行政-TPAA,97,判,578,20080619,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第578號
上 訴 人 甲○○
乙○○
丙○○
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 丁○○
訴訟代理人 陳垚祥律師

上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國95年6月22日臺
北高等行政法院94年度訴字第3297號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、上訴人等3人依水土保持法規定擬具水土保持計畫書，申請臺北市○○區○○段1小段166地號土地施作新建工程，案經被上訴人依森林法、水土保持法、山坡地開發利用回饋金繳交辦法、臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算結果，上訴人應繳交山坡地回饋金新臺幣（下同）6,976,692元整。
上訴人不服被上訴人民國94年4月11日府建3字第09403495600號回饋金通知處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠、依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條、第4條規定，回饋金繳交義務人係指依水土保持法施行細則第8條第1項所定之申請人，惟水土保持法施行細則於93年8月31日修正施行時，就原第7條至第19條關於一般水土保持之處理及維護等規定業已刪除，具見修正後所謂「第8條」已不復存在。
該施行細則第8條既已刪除，「回饋金繳交義務人」即無從存在，山坡地開發利用回饋金繳交辦法自失所附麗，當然與廢止同。
而上訴人係同年11月12日始提出水土保持計劃，自不生所謂「應繳交回饋金」之問題。
㈡、系爭山坡地因被上訴人實施市地重劃，各土地所有人需負擔工程重劃費用，即已繳納回饋金。
且山坡地開發利用回饋金繳交辦法，其標的係針對「山坡地」之物，殊與孰為「所有權人」或「經營人」或「使用人」全然不相關涉，從而就同一「山坡地」，經繳納回饋金者，即無再予重覆課徵之理。
㈢、系爭土地於77年至81年間為市地重劃時，被上訴人即已完成山坡地開發之水土保持之大部工程，經重劃後，重劃區內地形平坦，嗣因依土地法編定使用而為細部水土保持工程，初與所謂「開發行為」純屬兩事，不容混淆等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則略以：㈠、「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」係依森林法第48條之1規定制定發布，且迄今並未廢止；
第3條亦有規定山坡地開發利用係指水土保持法施行細則第8條第1項所定；
而上揭條文雖於93年8月31日發布刪除，惟其理由僅係上揭條文已移至水土保持法第12條第1項，故其後自應適用「水土保持法第12條第1項」之規定，並非廢止。
㈡、系爭土地係屬山坡地，且上訴人就系爭土地因從事建築之開發利用需開挖整地，係屬水土保持法第12條第1項所定之「水土保持計畫」，被上訴人依森林法第48條之1第1項第2款「山坡地開發利用者繳交之回饋金」之規定請求上訴人繳交系爭土地開發利用之回饋金，自屬合法有據。
㈢、被上訴人係依87年5月27日增訂森林法第48條之1第2項之法律授權，於89年11月30日制定「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」，並依該辦法第5條第3項規定，於92年8月8日公告「乘積比率」有關「開發建築者」之部分，請求上訴人繳交回饋金。
而上訴人係於93年8月10日向被上訴人申請開發許可，是被上訴人請求上訴人繳交回饋金，並無違反法律保留及信賴保護等原則，且亦無溯及既往適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠、依水土保持法第3條第3款規定，系爭土地係位於行政院核定公告之山坡地範圍內，有卷附臺北市政府84年12月8日84府建五字第84087387號公告可稽。
是上訴人主張系爭土地，性質上非屬山坡地，自不足採。
㈡、復按山坡地開發利用回饋金繳交辦法係行政院農業委員會依森林法第48條之1第2項授權所訂定之法規命令，其有關山坡地開發利用回饋金繳交之義務人計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項等規定，亦符合具體明確之條件，並未逾越法律授權之範圍與立法精神。
是上訴人主張該辦法逾越森林法第48條之1之授權範圍，應屬無效乙節，自不足採。
㈢、水土保持法施行細則第8條雖於90年8月31日由行政院農業委員會發布刪除，惟依其90年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之說明欄載明「本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」
，故水土保持法施行細則第8條之各款行為雖經刪除，惟依其刪除理由，係因上揭條文已移至水土保持法第12條第1項，則依中央法規標準法第17條規定，自應適用水土保持法第12條第1項各款之規定。
㈣、復按平均地權條例第60條規定實施市地重劃時之工程費用、重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質，而回饋金之性質係透過造林措施加強山坡地生態維護，二者收繳目的及計算基準有所不同，應無重複負擔之問題。
是上訴人主張系爭土地前因被上訴人實施市地重劃，各土地所有人業已分擔全部工程費用、重劃費用及負擔公共設施用地，被上訴人亦因此而獲利無數，不應再命負擔回饋金云云，亦不足採。
㈤、再按行政院農業委員會92年12月8日農林字第0920168933號函說明：「二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法以第5條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。
三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金；
且按93年4月14日農授林務字第0931606727號說明可知，山坡地開發利用者只要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，皆須繳交山坡地開發利用之回饋金。
本件上訴人甲○○等3人就系爭土地於93年8月10日即向被上訴人所屬工務局建築管理處申請施作地上4層、地下1層社會福利設施新建工程建造執照及雜項執照之開發利用許可；
並依水土保持法規定，於93年11月12日委由水土保持技師高文宗向被上訴人所屬建設局第4科提送「水土保持計畫」辦理審查，且亦於94年1月7日領得被上訴人工務局所核發94建字第11號建造執照在案，而取得開發利用之許可，即符合上揭繳交回饋金之要件，自應繳交回饋金，是上訴人辯稱系爭土地前因被上訴人實施市地重劃，山坡地已失原貌，不應再繳交山坡地開發利用回饋金云云，亦不足採等語，為其判斷之論據。
五、本院按：㈠、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；
其基金來源如下：．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。
．．．」為87年5月27日增訂森林法第48條之1第1項所明定，核其立法目的，乃為山坡地開發破壞森林後所需之保育工作籌措基金。
主管機關行政院農業委員會乃依該法律授權於89年11月30日制定山坡地開發利用回饋金繳交辦法，並報經行政院核定，於該辦法第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為」（按92年12月17日修正水土保持法，將水土保持法施行細則第8條第1項規定列入該法第12條第1項）。
而水土保持法第12條第1項第4款所指「於山坡地或森林區內開發建築用地」、「其他開挖整地」，須於山坡地或森林區內，為建築地上物或其他經濟目的，而從事破壞原生表土之行為始足當之。
另按「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」
業據行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋在案，上開函釋係行政院農業委員會基於職權所為釋示，未逾越法律規定，自可適用。
又「起造人申請雜項執照，應檢附下列文件：．．．⒋水土保持計劃證明文件或免擬具水土保持計劃核定之證明文件」為山坡地建築管理辦法第4條所明定。
是於山坡地上建築房屋，並非即應依水土保持法第12條提出水土保持計畫書自明。
㈡、本件系爭土地於77年至81年間經被上訴人市地重劃後編定為建築用地，嗣上訴人於93年8月10日以系爭土地向被上訴人所屬工務局建築管理處申請施作「地上4層、地下1層社會福利設施（托兒所、兒童托育中心）」新建工程建造執照及雜項執照之開發利用許可;並於93年11月12日委由水土保持技師高文宗向被上訴人所屬建設局第4科提送水土保持計畫書辦理審查，為原審確定之事實。
則系爭山坡地既經被上訴人辦理「臺北市木柵二期重劃」為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，上訴人於開發完成之建築基地上申請施作「地上4層、地下1層」之建物，其對建物挖掘基礎（含地下室）、擋土設施之開挖行為，依前揭行政院農業委員會函釋，已無庸提出水土保持計畫書，上訴人係依臺北市山坡地開發建築要點第8點規定提出本件水土保持計畫書，原審判決以山坡地開發利用者，只要一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金，而未實質探求山坡地開發利用者之開發內容是否有依水土保持法第12條第1項提出水土保持計畫之必要，其適用法律尚有違誤。
上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。
惟本件於建築物主體周邊，是否尚涉及建築物主體外之其他開挖整地行為，仍未明確，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 本 仁
法官 林 樹 埔
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 6 月 23 日
書記官 黃 淑 櫻