最高行政法院行政-TPAA,97,判,659,20080630,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第659號
上 訴 人 甲○○
丁○○
乙○○
丙○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○○○
共 同
訴訟代理人 蘇清文 律師
張馻哲 律師
被 上訴 人 臺北縣政府
代 表 人 丑○○

上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國95年8月16日臺
北高等行政法院94年度訴字第3288號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○等9人（下稱上訴人等9人）之被繼承人范賜村申請於臺北縣中和市○○段牛埔小段32之14、33之13、33之14、33之15、33之16及34地號等6筆山坡地保育區內土地（其中32之14、33之15、33之16、34地號等4筆土地，下稱系爭土地）新建工程，依水土保持法相關規定於民國91年8月23日初遞水土保持計畫書，歷經變更、補正於92年9月2日再遞送水土保持計畫書，經被上訴人於同年月8日審查核可，並依山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定，按開發面積3,004平方公尺及土地公告現值，以93年5月7日北府農林字第0930360333號函核算范賜村應繳交山坡地開發利用回饋金計新臺幣（下同）14,368,365元。
嗣范賜村於93年6月8日死亡，其繼承人即上訴人等9人依法申請變更為起造人，上訴人等9人不服上開被上訴人93年5月7日北府農林字第0930360333號函，提起申覆，經被上訴人重新審查，以93年8月9日北府農林字第0930497653號函略謂：「…中和市○○段牛埔小段33之13、33之14地號首受理時間為85年11月5日，於基準日前提送水土保持計畫，依行政院農業委員會93年3月16日農授林務字第0931604807號函意旨，可免繳交回饋金；
另系爭4筆土地之受理時間為91年8月23日，於基準日之後，仍需繳交山坡地回饋金。
有關繳交山坡地回饋金之時間，俟本案水土保持施工許可證核發時，將另行文通知繳交。」
等語；
復以93年12月31日北府農牧字第0930870154號函略謂：「…系爭土地依『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』規定，經核算應繳交山坡地開發利用回饋金3,903,399元整。」
等語。
上訴人等9人不服，於93年12月29日提起申覆，經被上訴人以94年3月23日北府農林字第0940144710號函（下稱原處分）核算本案山坡地開發利用回饋金計3,903,399元。
嗣上訴人等9人及上訴人癸○○、子○○○共11人於94年1月6日申請變更為上開建案起造人，上訴人等11人不服原處分，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
茲因上訴人等11人於94年1月6日申請變更為上開建案起造人，經被上訴人核准變更，上訴人等11人於94年7月22日再提出水土保持計畫變更設計，經被上訴人審查以94年9月22日北府農林字第0940671140號函復，以被上訴人93年12月31日北府農牧字第0930870154號函計算繳交金額誤算，短少50,040元，乃依行政程序法第101條規定，更正核算應繳交山坡地開發利用回饋金計3,953,439元（上訴人等11人對於該更正函，逾期並未提起行政救濟）。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭土地於62年1月17日發布為中和都市計畫區內，土地使用分區為住宅區，都市計畫前原始地目為旱地，非屬森林地，並非森林法適用之範圍，且其實際地況僅為一小土丘，地勢平坦，自非屬於山坡地保育利用條例第3條所稱之山坡地，被上訴人依法不得對上訴人等11人課繳山坡地開發利用回饋金。
依森林法第48條之1第1項規定之立法精神，係謂山坡地之開發利用影響林相甚鉅，山坡地範圍內土地原為森林之用，經變更作非林業使用後，應繳交山坡地開發利用回饋金，以為政府推動造林計畫之經費來源之一。
可見森林法第48條之1所定山坡地開發利用回饋金之徵收範圍應限於原為森林之山坡地開發始須繳交山坡地開發利用回饋金，非謂所有之山坡地開發利用者均須繳交回饋金。
另回饋金之繳納，應以開發利用人因該土地之開發而有受益為前提。
惟系爭土地原非農業使用分區，其開發行為本係政府法令所容許，並無任何涉及增益之處，被上訴人仍課徵山坡地開發利用回饋金，實已完全違反上開回饋金制度之立法原意。
又水土保持法施行細則第8條已於93年8月31日刪除，則山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所稱「山坡地開發利用」，應回歸授權母法即森林法之立法精神，即不應再對上訴人等11人課繳山坡地開發利用回饋金。
為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：系爭土地開發案，其水土保持計畫書係於91年8月23日提送，被上訴人以92年9月8日北府農山字第0920553224號函核定，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第6條規定，水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額。
系爭土地編定地目為「旱」，土地使用分區劃定為都市計畫區內「住宅區」，確屬法定山坡地範圍內。
山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關依森林法第48條之1授權訂定，為國家一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，目的係獎勵造林。
森林法內既不稱「林地」而稱「山坡地」，且以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，山坡地開發利用回饋金繳交辦法並未逾越森林法之範圍，更無回饋金之繳納應以開發利用人有受益為前提。
被上訴人按經核准開發面積及公告土地現值據以核算回饋金，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）依森林法第48條之1第1項及第2項及山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條、第3條至第6條規定以觀，森林法係規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，且以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象。
山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（對於山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性統一之釋示，經核並未逾越母法之授權範圍，亦無違法限制人民之權利。
又山坡地開發回饋金之徵收係獎勵造林，並無回饋金之繳納應以開發利用人有受益為前提，此觀諸森林法第48條之1規定自明。
又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所指水土保持法施行細則第8條第1項之規定，於92年12月17日總統華總一義字第09200235601號令修正公布水土保持法部分條文時，該原有水土保持法施行細則第8條第1項規定應擬具水土保持計畫之種類等內容移列至水土保持法第12條第1項，以符合法律保留原則，山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條規定之效力及適用，尚不因此而受影響。
（二）系爭土地係經臺灣省政府公告為水土保持法所稱之山坡地，有上訴人所不爭之行政院68年11月21日台68經11701號函及85年1月13日台85農01335號函、臺灣省政府85年3月6日85府農水字第12314號公告、山坡地保育利用範圍圖、系爭土地地形圖、地籍圖謄本、土地登記簿謄本附卷可稽，確屬法定山坡地範圍內之土地。
按系爭土地為法定山坡地，其開發利用，即為依森林法第48條之1第1項第2款規定「山坡地開發利用者」，應繳交回饋金，此與土地使用分區是否編定為都市計畫區內「住宅區」土地無關。
故上訴人之主張，尚不足採。
又行政院農業委員會94年3月14日林造字第0941605174號函釋，係闡明森林法第48條之1第1項、第2項及山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定之原意，核與立法意旨無違，亦足資參照。
（三）系爭土地於91年8月23日初遞水土保持計畫書，歷經變更、補正於92年9月2日再遞送水土保持計畫書，經被上訴人於92年9月8日審查核可，此為上訴人所不爭，並有系爭土地申請建造執照審查大事表附卷可參。
因系爭土地係依水土保持法施行細則第8條第1項規定所擬具水土保持計畫之山坡地開發，被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條、第6條規定，自應核算本件回饋金數額。
（四）依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定以觀，被上訴人91年8月14日北府農林字第091471736號公告臺北縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率規定：「依據：行政院農業委員會89年11月30日農林字第890156162號令暨『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』之規定辦理。
公告事項：…四、開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘以9%為計算標準。
…」職是，其計算公式為開發面積平方公尺乘以公告現值乘以9%，並無違誤，金額計3,953,439元。
原處分以93年12月31日北府農牧字第0930870154號函所列上開計算公式，計算金額為3,903,399元，略有誤算；
嗣被上訴人依行政程序法第101條規定，以94年9月22日北府農林字第0940671140號函更正核算應繳交山坡地開發利用回饋金計3,953,439元，洵無不合。
五、上訴意旨略以：原判決未詳予論述本件山坡地開發利用回饋金性質之認定依據及理由，復未就疑義處作有利上訴人認定原則等主張，予以敘明，顯有判決不備理由之違法；
又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所依據之水土保持法施行細則第8條既已刪除，則關於山坡地開發利用之認定，自應回歸母法－森林法之立法精神，實與原判決所謂「以符合法律保留原則」無涉，其客觀事實與原判決所執理由顯有不合，自有判決理由矛盾之違法；
況系爭土地非屬森林地，自無森林法之適用，詎原判決仍予適用，亦有適用法規不當之違誤等語。
六、本院查：（一）按「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；
其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。
（第2項）前項…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
森林法第48條之1第1項及第2項定有明文。
又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條規定：「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」
第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」
（嗣因水土保持法第12條於92年12月17日修正公布，納入同法施行細則第8條之規定，同法施行細則第8條遂於93年8月31日修正刪除，本條於96年3月1日修正時配合修正為「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」
）（二）依森林法第48條之1第1項及第2項及山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條、第3條至第6條規定觀之，森林法係規定「山坡地」開發利用須繳交回饋金，既不稱「林地」而稱「山坡地」，自係以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非以林地為適用對象。
山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍。
查系爭土地係經臺灣省政府公告為水土保持法所稱之山坡地，有上訴人所不爭之行政院68年11月21日台68經11701號函等文件附卷足稽，系爭土地既為法定山坡地，其申請開發利用，即為依森林法第48條之1第1項第2款規定「山坡地開發利用者」，應繳交回饋金，此與土地使用分區是否編定為都市計畫區內住宅區土地無關，亦與開發利用者是否受益無關，被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法相關規定，核算本件回饋金數額並命上訴人繳交，洵無不合。
（三）原判決對於本件山坡地開發利用回饋金性質之認定依據及理由業已詳為論述，並無判決不備理由之違法；
又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所依據之水土保持法施行細則第8條雖經刪除，惟該條規定於刪除前已移列於水土保持法第12條第1項規定，該修正乃為符合法律保留原則，山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條之規定並不因此而受影響；
又林地之定義規定在森林法第3條，山坡地之定義則規定在水土保持法第3條第3款（及山坡地保育利用條例第3條），兩者定義及範圍不同，本件爭點在森林法第48條之1規定之山坡地，並非林地，上訴意旨以系爭土地既非林地，即無森林法之適用云云，自係對於法令規範意旨之誤解，原判決並無判決理由矛盾或適用法規不當之違法。
（四）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 仁 脩
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩