最高行政法院行政-TPAA,97,判,445,20080529,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第445號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年8月1日臺北高等行政法院95年度訴字第2104號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依全民健康保險法第27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保費補助款）之義務，乃以民國94年12月29日健保財字第0940058996號函（下稱原處分）請上訴人撥付95年1月至6月份應負擔第2類第1目及第2目之健保費補助款計新臺幣（下同）1,675,713,822元。

上訴人不服，僅撥付部分金額計695,086,093元，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依據全民健康保險法第27條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，上訴人應負擔之健保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，此與本院94年度判字第1546號判決關於全民健康保險費補助款事件之主文意旨與所涉爭議相同，故原處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之健保費補助款，明顯有違法律規定、司法院解釋及本院判決意旨；

又地方制度法第3章第1節已明文規定係以設籍為要件，而非以經濟貢獻作為地方自治團體居民之認定標準，上訴人自應僅以地方制度法第3章第1節所規定之「設籍」於臺北市之居民為全民健保之補助對象。

然被上訴人卻以投保單位登記地為標準，命上訴人負擔轄區外居民健保補助款之處分，與全民健康保險法之規定不符，且違反司法院釋字第550號解釋意旨、憲法第23條之法律保留原則、地方制度法第3章第1節規定，更剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，違反地方自治之基本法理等情，求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保費補助款逾695,086,093元之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：全民健康保險法之立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，故被上訴人以投保單位所在地之地方自治團體負擔健康保險費補助款，並無不合。

況全民健康保險法並未同身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，明文規定以「設籍」為限之規定，足證上訴人以設籍為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠司法院釋字第550號解釋闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，即國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。

㈡我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。

然於全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸全民健康保險法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款規定甚明。

由上開規定足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。

復參以全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保費補助款，洵屬有據。

㈢地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。

法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

㈣全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。

法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且亦符納稅與享受公共服務配合原則。

又權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律法留原則。

㈤全民健保將保險對象依其有無職業、職業性質等區分為6類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，第6類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之鄉鎮市區公所為投保單位，並由該等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。

其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位，亦即係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。

有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；

有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，核計其健保費補助款，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。

㈥司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。

上訴人援引上開解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。

㈦參以司法院釋字第542號解釋認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，及司法院釋字第415號解釋認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。

㈧地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。

且由地方制度法第15條至第17條規定之排列順序與規範內容可知，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。

至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。

㈨又上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟此與上訴人應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保費補助款無涉。

縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保費補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形，上訴人自不得僅執其有利部分而為片面主張，故上訴人主張原處分違反民意政治及責任政治之憲法基本原則云云，亦不足取等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。

依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，符合憲法規定意旨。

又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。

其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

本件上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。

至於營業稅雖已改由中央政府收取，但營業稅總收入仍有一定比率係由中央統籌分配直轄市政府。

上訴人主張原判決無視營業稅已改由中央政府收取，仍認地方政府收取稅收即應繳納健保費補助款，有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法云云，亦無足採。

綜上所述，原判決駁回上訴人之訴於法洵無違誤。

上訴論旨，復就原審論述不採之理由，主張被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保費補助款之標準，違反司法院釋字第550、415、542號解釋，並有違憲法創設全民健康保險制度之本旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 吳 慧 娟
法官 姜 仁 脩
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻