最高行政法院行政-TPAA,97,判,476,20080529,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第476號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間因全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年9月13日臺北高等行政法院96年度訴字第1037號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依全民健康保險法第27條規定，有負擔各該類保險對象全民健康保險保險費補助款（下稱健保補助款）之義務，乃以民國95年11月15日健保財字第0950058734-A號函（下稱原處分）請上訴人撥付95年12月份應負擔第1類第2目及第3目之健保補助款計新臺幣（下同）272,924,206元，上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。

所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）地方自治區域內之中華民國國民；

且我國有關社會福利之法規，向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，亦納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋及全民健康保險法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定，且欠缺法律明文之依據，違反法律保留原則，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨及民意政治、責任政治等憲法基本原則等情，爰求為判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保補助款逾112,608,527元之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：司法院釋字第550號解釋已闡釋國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無上訴人所指稱侵害其財政自主核心領域之情事可言。

被上訴人以投保單位所在地，據以計算上訴人應負擔之健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，具正當性與合法性，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、司法院釋字第550號解釋闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，即國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健保事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性應無疑義。

㈡、我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。

然於全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定。

又參以全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人（即本件系爭第1類第2目及第3目被保險人）既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健保為被保險人，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。

㈢、地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。

法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

㈣、全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。

法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律法留原則。

㈤、全民健保係以團體保險方式經營，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。

有關個人應繳保險費部分，被上訴人依各該投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納；

有關政府補助部分，則以投保單位營業登記所在地，計算其所屬政府依法應補助之保險費，此與公民權之行使，以公民戶籍地為準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關居民以設籍為要件之觀念有別，上訴人純以行政區域之概念，主張僅應以設籍在臺北市之居民為補助對象，實係對於全民健保之整體設計有所誤解。

㈥、司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。

此由司法院釋字第542號解釋及司法院釋字第415號解釋意旨可參，益證本件上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，缺乏依據。

㈦、又上訴人之施政作為固應回應其轄區居民之需求，並就該等施政行為負擔政治上之責任，惟其與上訴人應與中央共同建立社會安全制度，進而負擔一定比例健保補助款無涉。

縱然上訴人所補助健保費之對象，未必全部設籍於上訴人轄區，但此種情形全國皆然，且該健保補助款之補助範圍既均以投保單位為計算基準，乃屬全國一致之情形，自有其整體之公平性，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，被上訴人所為原處分難認有違法及違憲情形。

綜上所述，本件原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分，為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：㈠按：「被保險人分為下列6類：一、第1類：（一）政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員。

（二）公、民營事業、機構之受雇者。

（三）前2目被保險人以外有一定雇主之受雇者。

（四）雇主或自營業主。

（五）專門職業及技術人員自行執業者。

二、第2類：（一）無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。

（二）參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。

三、第3類：（一）農會及水利會會員，或年滿15歲以上實際從事農業工作者。

（二）無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者。

四、第4類：（一）應服役期及應召在營期間逾2個月之受徵集及召集在營服兵役義務者、國軍軍事學校軍費學生、經國防部認定之無依軍眷及在領卹期間之軍人遺族。

（二）服替代役期間之役齡男子。

五、第5類：合於社會救助法規定之低收入戶成員。

六、第6類：（一）榮民、榮民遺眷之家戶代表。

（二）第1款至第5款及本款前目被保險人及其眷屬以外之家戶戶長或代表。」

、「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：（一）…但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付40%，學校負擔30%，中央或省（市）主管教育行政機關補助30%。

（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，各級政府補助10%。

…。

二、第2類被保險人及其眷屬自付60%，省（市）政府補助40%。

三、第3類被保險人及其眷屬自付30%，中央政府補助40%，直轄市政府補助30%…。

五、第5類被保險人，…在直轄市區域，由直轄市政府全額補助。

…。」

「本保險保險費依下列規定，按月繳納：…三、第5類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月5日前撥付保險人。

四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府及各行政機關補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」

分別為全民健康保險法第8條第1項、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款所明定。

㈡憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」

係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭健保費補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。

另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」

所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；

渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險部分保險費之社會福利政策之執行。

尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

上訴人負擔系爭健保費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。

㈢司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。

本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。

況司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原判決適用法規與該號解釋尚無牴觸。

㈣原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不合，且無曲解該二號解釋之違法。

㈤原判決已細究地方制度法第15條至第17條規定內容，認定地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；

居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；

至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。

原判決並無上訴人所稱適用地方制度法第16條及第17條規定，牴觸同法第15條規定情形。

㈥綜上所述，上訴論旨，無非以其歧異法律見解，指摘原判決所適用之法規牴觸司法院釋字第550號解釋；

曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；

將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；

認被上訴人得以投保單位登記地作為其要求上訴人繳納健保補助款之標準，違反憲法創設全民健康保險制度之本旨、地方制度法第15條規定、地方自治之基本法理、法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，且已超出全民健康保險法設置投保單位之立法目的，而有判決理由矛盾及不適用法規、法則或適用不當等違背法令情事，求予廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 鄭 小 康
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
書記官 王 史 民