最高行政法院行政-TPAA,97,判,574,20080612,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第574號
上 訴 人 甲○○
訴訟代理人 賴重堯 律師
被 上訴 人 臺北縣政府
代 表 人 乙○○

上列當事人間雜項執照事件，上訴人對於中華民國95年8月1日臺
北高等行政法院94年度訴字第1572號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人於民國77年4月26日持坐落臺北縣淡水鎮○○里○○段樹梅坑小段108-2地號等如原判決附表所示之27筆山坡地土地，依山坡地開發建築管理辦法（92年3月26日修正為山坡地建築管理辦法）之規定，檢附申請書、開發建築計畫書、圖、水土保持計畫書、土地使用分區管制計畫書、圖等相關資料，向被上訴人申請「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」，經被上訴人邀集所屬相關部門審認後，於88年8月12日核發開發許可，另依據非都市土地使用管制規則第23條規定，應於收受許可通知之日起1年內申請雜項執照，上訴人遂於89年8月5日之法定期間內申請雜項執照，惟因逢建築技術規則建築設計施工編第262條修正（89年1月1日施行），所修正之新法已將原規定坵塊圖上其平均坡度55%以下許可開發建築，改為30%以下坡度方可建築，由於本開發案坡度30%以下之土地僅占全區20%，上訴人認已無開發價值，乃主張其為法令修正前申請之案件，為申請當時法令效力所及，應依舊法規定程序辦理。
被上訴人所屬工務局於以89年8月21日函請上訴人改正，上訴人除依退件內容改正外，並斥資增購土地、支付規劃、設計等費用，主張應適用修正前之建築技術規則建築設計施工編第262條之法規（下稱舊法規）辦理，被上訴人則以93年9月17日北府工建字第0930642595號函知上訴人略以：上訴人出席88年12月29日山坡地開發申請案研討會中，已提醒法令變更之時點，惟上訴人遲至89年8月5日始提出本雜項執照申請案，故上訴人當依建築技術規則建築設計施工編第262條規定，坵塊圖上其平均坡度超過30%者，不得開發建築之規定辦理等語。
上訴人另於93年10月23日提出陳情書，被上訴人以93年12月6日北府工建字第0930726511號函覆（下稱原處分）上訴人，請依建築技術規則建築設計施工編第262條規定辦理，並儘速修正雜照部分提送被上訴人審查，不再延展審查期限。
上訴人對之不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：本案在建築技術規則尚未有坡度管制規定前，均係依79年10月30日內政部臺內營字第847109號函發布「非都市土地山坡地住宅社區發開發審議規範」第9點作為本案坡地審查之標準，直到核發開發許可，甚至於建築技術規則已修訂為平均坡度超過30%以上不得建築之規定實施後，仍續依此標準審查。
嗣被上訴人88年8月12日北府工建字第295931號函核發開發許可時，提示「申請人於收受本文之日起1年內申領雜項執照」及「應按核可計畫申請開發及辦理用地變更」；
被上訴人所召開山坡地開發申請案專案討論研討會，對於本案提示「如於89年1月1日起申請『建造』執照，應受平均坡度30%之限制。」
所提示者為「建造執照」而非「雜項執照」，且提示時間是在法規變更之前2天，本開發案面積達108,328.26平方公尺，工程龐大，盱衡客觀事實，實不及趕辦書圖申請；
上開研討會提示者為「建造執照」而非「雜項執照」，當時尚未達「建造執照」之申請階段，亦未逾被上訴人規定之1年內申請雜項執照期限；
且上訴人依開發許可申請雜項執照，經被上訴人2年餘的審查，被上訴人從未要求上訴人依修正後之建築技術規則建築設計施工篇第262條規定修改設計坡度。
是以，被上訴人仍堅持依新修規則執行，實有違誠實信用原則。
另依內政部87年10月9日臺內營字第8772997號、84年1月24日臺內營字第8307455號等函之意旨，可證明開發許可與雜項執照具有連續之特性，不宜視為獨立之申請許可行為；
復參酌行政院65年2月25日臺65政規秘字第000006號及內政部84年臺內營字第8307455號等函意旨，申請建造執照，以迄施工完成申請使用執照，亦有連續之特性，不可視為各別獨立之申請許可行為。
再者，被上訴人因受建築技術規則修訂為平均坡度超過30%者不得開發建築之影響，使其計畫興建於山坡地上之雙和醫院無法進行整地建築，遂依前述建築技術規則建築設計施工篇增訂但書規定，訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工篇第262條第3項但書規定認定基準」以便進行，卻認為本案非公益性之公共工程，而不遵照內政部指示及其他縣市已有之前例辦理，實有違行政程序法第6條平等原則之規定。
又內政部88年6月2日臺內營字第8873286號函，雖修正建築技術規則建築設計施工篇第262條，並自89年1月1日施行，然依法律不溯既往之原則，就上訴人業已依法取得之權利，自無溯及之效力。
為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並請求判決命被上訴人應就上訴人坐落臺北縣淡水鎮○○里○○段樹梅坑小段108-2地號等如原判決附表所示之27筆土地申請之「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」作成准予核發「雜項執照」之行政處分等語。
三、被上訴人則以：建築技術規則建築設計施工篇第262條修正公布前之88年12月29日，被上訴人曾邀集上訴人參加山坡地開發申請案專案討論研討會，上訴人已事先知悉本案之法令變更，然竟遲至89年8月5日始申請雜項執照，已於內政部89年1月1日法令修正施行期日之後，故本案並無舊法規之適用。
被上訴人於91年6月25日訂定「臺北縣山坡地開發建築基地條件特殊免適用建築技術規則建築設計施工編第262條第3項規定認定基準」，以轄內都市計畫劃定為公共設施用地，具有獨立山頭特性，且經目的事業主管機關認定為開發公共設施之所需，經被上訴人專案同意者為限，上訴人之案件因非為推動地區發展所需，且非為具公益性之公共工程建設，故被上訴人乃本於權責予以否准。
山坡地開發建築管理辦法第4條第1項規定，依序為申請開發許可、雜項執照及建造執照，分屬3個不同處理程序。
中央法規標準法第18條規定所稱之「處理程序終結前」，於申請建築許可係指「申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件而言」。
建築技術規則建築設計施工編第262條文，業經內政部修正發布，並自89年1月1日施行。
關於應否在上揭法令所訂「89年1月1日施行期限內」完成提送「申請雜項執照」或「申請建造執照」，雖可認係繫於法令所訂施行期限之事實，但關於何時提送申請部分既係由「上訴人決定」，即不容否認。
上訴人既未於法令所訂期限內為之提送申請案，被上訴人認依其申請行為時之法規即89年1月1日修正施行之建築技術規則建築設計施工篇第262條規定予以審核，並無不妥等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）按86年3月26日修正實施之山坡地開發建築管理辦法第4條規定，已明確規範山坡地開發建築申請之流程及順序，其中開發許可、雜項執照、建照執照等申請流程，雖有排序及位階性，但因其申辦之內容、目的、程序及應適用之法規皆有不同，自應分別獨立看待，非當然可視為同一申請許可事件。
另上開3種申請事項，對於完成「山坡地建築」之終極目標固有一定程度之關聯性，但彼等之間卻未必有「充分條件」與「必要條件」之邏輯關係存在，此觀該條第2項於符合一定條件下，無庸申請開發許可即明。
故而在申請程序上，於法律上或實質上亦容許有切割之解釋空間。
內政部於86年9月17日以臺內營字第8606681號函釋，即係本此意旨所作之解釋，自屬可採。
（二）次按，中央法規標準法第18條規定固允許各機關受理人民聲請許可案件時，如舊法規有利於當事人，就新法規未廢除或禁止所聲請之事項可適用舊法規，但應以受理聲請許可之處理程序尚未終結前，據以准許之法規有變更者為限；
若處理程序進行期間，據以准許之法規始終未有變更，即無該條文之適用。
經查，上訴人係於77年4月26日持系爭土地向被上訴人申請「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」案，經被上訴人邀集所屬相關部門審認後，於88年8月12日核發開發許可，雖上訴人於89年8月5日之法定期間內申請雜項執照，惟其間適逢建築技術規則建築設計施工編第262條修正，揆諸前開說明，開發許可、雜項執照、建造執照之申請分屬3個不同處理程序，應分別獨立看待，本件上訴人申請開發許可既已於88年8月12日由被上訴人核發，則其處理程序自應於該核發之日終結，又建築技術規則建築設計施工編第262條係於上開核發日後之89年1月1日修正施行，本件即無上開中央法規標準法第18條所稱「處理程序終結前，據以准許之法規有變更」之情形，至屬明確；
從而該法條但書在本件即無適用之餘地。
至於上訴人所引用內政部87年10月9日臺內營字第8772997號之函釋，係針對「開發計畫」與「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」外部間之關聯性而言，並未直接解釋開發許可、雜項執照及建造執照彼此間的內部關係，本案是否有適用之餘地，即有可疑；
又該函釋僅說明有關區域計畫原擬定機關審議同意之開發計畫，與直轄市、縣（市）主管建築機關同意之開發許可、雜項執照及建造執照等，為整體程序而且具有連續之特性，並未排除其「處理程序」具有個別性或獨立性之解釋；
況內政部亦曾就山坡地開發建築管理辦法第4條第1項所規定之開發許可、雜項執照、建造執照等申請是否分屬不同處理程序事項，作成與本案更有關聯之解釋，因此上訴人逕以上開內政部函釋作為本件應有中央法規標準法第18條適用之依據，論斷尚無可取。
（三）系爭建築技術規則建築設計施工編第262條文於89年1月1日修正施行前，早經內政部於88年6月2日以臺內營字第8873285號令公告發布，其間已預留近7個月之猶豫期間加以緩衝；
雖被上訴人係於88年12月29日另行針對上訴人申請之淡水樹梅坑開發案召開專案研討會，迄89年1月1日前開建築技術規則建築設計施工編修正公布施行為止，僅餘2日，然上開修正規則既早經公告，上訴人自可利用實施前之期間預作準備，不致於措手不及或倉皇行事，則被上訴人隨後依據新修正之同規則辦理上訴人雜項執照之申請，自難認有何違反行政程序法第8條之誠實信用及信賴保護原則之情事。
又關於本件上訴人申請之淡水樹梅坑開發案，已經被上訴人於上開88年12月29日之專案研討會中，明白告知將適用新修正規則，雖會議紀錄所載明者為「建造執照」，而非「雜項執照」，但依照上開山坡地開發建築管理辦法第4條規定，山坡地開發建築有一定時序性，原則上先有申請開發許可，次有申請雜項執照，再有申請建造執照，故上開會議紀錄雖僅記載有關建造執照之申請，然就其內涵應已包括雜項執照之申請階段，否則程序上將無以為繼。
故上訴人對於上開研討會等所為主張，皆難謂已符合「信賴基礎」、「信賴表現」等要件，從而上訴人主張，俱不可採。
（四）依本件開發案之開發建築計畫書第1章第1節「申請開發目的」所載，上訴人進行本件建築開發案，僅是為興建一般住宅，以解決都市地狹人稠住宅不足之問題，其目的顯與興建醫院不同，自難相提並論。
從而，被上訴人主張：上訴人之申請案係都市計畫外私人社區之開發案件，因非推動地區發展所需，且非具公益性之公共工程建設，故被上訴人乃本於權責否准之等語，即無不合，亦無違不得為差別待遇之原則。
五、上訴意旨略以：（一）內政部86年9月17日以臺內營字第8606681號函釋係針對山坡地開發建築管理辦法第4條所為解釋，惟該條文業經刪除，且現行山坡地建築管理辦法並無此條文規定，詎原審法院竟將前揭規定與函釋強行移植於非都市土地使用管制規則，而為不利上訴人之認定，顯有判決不適用法規、適用不當及理由矛盾之違誤。
（二）建築法第28條「雜項執照」，與本件「非都市土地使用管制規則」中「雜項執照」所指範圍並不相同，自難比附援引，且本件處理程序亦尚未終結，自有中央法規標準法第18條之從新從優原則及本院72年判字第1651號判例之適用，然原判決對前揭主張均未予置理，亦有理由不備之違法。
（三）原判決既認開發許可、雜項執照與建造執照等3申請流程屬獨立程序，復認為三者又有其必然之關係，實屬判決理由矛盾之違法。
（四）被上訴人既已於建築技術規則建築設計施工編第262條修訂後之88年8月12日核發本件開發許可，並明示於收受該許可函後1年內申領雜項執照，依法自有誠信與信賴保護原則之適用，惟原判決不予採認，自屬違背法令等語。
六、本院查：（一）「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第三十三條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」
「起造人應於接獲第一次通知改正之日起六個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；
逾期者或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以註銷。」
行為時建築法第35條、第36條分別定有明文。
由此可知主管建築機關於依建築法第35條規定通知建造執照或雜項執照之申請人改正時，並未將其申請予以註銷，應認此項通知尚未發生否准之效力，而係作成處分前之程序行為，僅得於對實體決定聲明不服時，一併聲明之。
（二）本件上訴人於77年4月26日持坐落臺北縣淡水鎮○○里○○段樹梅坑小段108-2地號等如原判決附表所示之27筆山坡地土地，依行為時山坡地開發建築管理辦法之規定，檢附相關書圖等資料，向被上訴人申請「淡水鎮樹梅坑坡地社區開發計畫」，經被上訴人於88年8月12日核發開發許可，上訴人另依據非都市土地使用管制規則第23條規定，於收受許可通知之日起1年內即89年8月5日申請雜項執照，惟因逢建築技術規則建築設計施工編第262條修正施行（89年1月1日修正施行），所修正之新法已將原規定坵塊圖上其平均坡度55%以下許可開發建築，改為30%以下坡度方可建築，被上訴人乃以89年8月21日89北工建字第Ａ1144號函請上訴人確實改正，上訴人除依退件內容改正外，並主張應適用舊法規辦理，被上訴人則以93年9月17日北府工建字第0930642595號函知上訴人略以：上訴人出席88年12月29日山坡地開發申請案研討會中，已提醒法令變更之時點，惟上訴人遲至89年8月5日始提出本雜項執照申請案，故上訴人當依建築技術規則建築設計施工編第262條規定，坵塊圖上其平均坡度超過30%者，不得開發建築之規定辦理等語。
上訴人另於93年10月23日提出陳情書，被上訴人則以93年12月6日北府工建字第0930726511號函覆上訴人，請依建築技術規則建築設計施工編第262條規定辦理，並儘速修正雜照部分提送被上訴人審查，不再延展審查期限等語。
為原審依法認定之事實。
（三）依前開規定及說明，被上訴人對上訴人前開雜項執照之申請，僅為補正之通知，尚未為准駁之決定，核屬行政處分作成前之程序行為，不能單獨聲明不服，乃上訴人竟對之提起訴願，於訴願決定以無理由予以駁回後，復提起行政訴訟，經核於法尚有未合，本應從程序上予以駁回，原審從實體上審理，認原處分及訴願決定均無不合，而駁回上訴人之訴，其理由雖有不同，惟結論則無二致，仍應予以維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 本 仁
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 6 月 13 日
書記官 吳 玫 瑩