最高行政法院行政-TPAA,97,判,654,20080630,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第654號
上 訴 人 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
辛○○
戊○○
己○○
庚○○
共 同
訴訟代理人 魏翠亭 律師
陳恩民 律師
魏早炳 律師
被 上訴 人 苗栗縣政府
代 表 人 壬○○

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年7月27日
臺中高等行政法院94年度訴更一字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，其中關於駁回上訴人請求被上訴人作成徵收補償處分部分，發回臺中高等行政法院。
訴願決定及原處分均撤銷。
廢棄改判部分，第一審及上訴審（含發回前）訴訟費用由被上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人為辦理苑裡溪截彎取直工程，需用上訴人等8人原有坐落苗栗縣苑裡鎮○○段37-2、37-3地號土地內部分土地，報經台灣省政府於84年9月4日以八四府地二字第160320號函核准徵收，並於84年10月13日公告徵收，因當時上開2筆土地尚未辦理分割，仍以其原公告現值每平方公尺新台幣（下同）9,625元辦理地價補償，嗣苗栗縣通霄地政事務所（下稱通霄地政事務所）將37-2地號土地分割增同段37-14，37-3地號土地分割增同段37-16、37-17，而該新分割出之上該3筆土地（下稱系爭土地）即本案徵收土地之範圍，嗣被上訴人更正以每平方公尺2,500元為標準補償，上訴人請求按原公告徵收時每平方公尺9,625元辦理補償，經被上訴人函復否准，上訴人不服，提起訴願、再訴願，經再訴願決定將原公告徵收關於同段37-2、37-3地號土地部分撤銷。
被上訴人旋於86年4月3日另為公告徵收系爭土地，並以徵收當期85年之公告土地現值每平方公尺2,500元辦理補償，上訴人仍不服，循序提出行政訴訟，經本院87年度判字第2312號判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人不服，提起再審，亦經本院以89年度判字第1114號判決駁回其再審之訴。
被上訴人乃再以89年11月21日府地用字第8900098400號公告（下稱89年徵收補償處分）徵收系爭三筆土地，並以89年公告土地現值每平方公尺3,000元補償第37之14、3 7之16地號土地，以每平方公尺2,500元補償第37之17地號土地。
公告期間，上訴人對於地價補償部分提出異議，復提出訴願，請求按系爭土地分割前之公告土地現值每平方公尺9,625元辦理徵收補償。
嗣上訴人於90年10月29日以被上訴人未對其上開異議有任何作為為由，向訴願機關提起訴願，經內政部91年1月29日台內訴字第0900008092號訴願決定：「原處分機關應於二個月內作為處分。」
被上訴人於91年3月29日召開研議地價補償研商會議，研議結果為系爭土地徵收當期公告土地現值無誤，不符內政部部頒「辦理更正公告地價、公告土地現值注意事項」之規定，無須辦理更正。
被上訴人將此會議研商結果以91年4月2日府地用字第9100028098號函復上訴人等代表人乙○○，並稱仍以維持原地價分割後每平方公尺2,500元及3,000元補償為宜。
上訴人於91年6月17日以被上訴人對其上開異議未作出任何處分及說明，亦未依土地徵收條例第22條之規定提請地價評議委員會復議，僅由轄下通霄地政事務所函復上訴人無須提請地價評議委員會復議為由，向訴願機關內政部提起訴願。
訴願期間，被上訴人於91年7月4日召集上訴人等人開會，研商及檢討結果，依土地徵收條例第22條之規定，簽請上級核准後，提請地價評議委員會復議。
苗栗縣地價及標準地價評議委員會於91年9月12日第二次會議就系爭土地補償地價，依土地徵收條例第22條之規定復議結果，仍按苗栗縣苑裡鎮○○段37-17地號公告土地現值每平方公尺2,500元，同段37-14及37-16地號公告土地現值每平方公尺3,000元補償，不予調整。
被上訴人並於91年10月23日府地價字第9100100395號函送該會議紀錄予苗栗縣通霄地政事務所，該所再於91年10月28日（91）通地字第0910006133號函復上訴人上開會議決議。
嗣訴願機關內政部於91年12月3日以台內訴字第0910008210號訴願決定，認被上訴人已依土地徵收條例第22條之規定提請地價評議委員會復議，並由被上訴人轉請通霄地政事務所函復上訴人，上訴人以被上訴人於法定期間內應作為而不作為之理由所提起之訴願，其訴願理由已不存在，而駁回其訴願，上訴人不服該訴願決定，提起行政訴訟，經原審法院以於93年5月18日以92年度訴字第844號裁定駁回在案。
又訴願機關對於被上訴人上開「89年徵收公告」關於徵收上訴人等所有系爭土地之地價補償金額部分之訴願，於92年11月19日以台內訴字第0920071709號訴願決定，駁回上訴人此部分之訴願，上訴人不服，提起行政訴訟。
經原審法院92年度訴字第844號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院94年度判字第1761號判決，廢棄原審判決，並發回原審法院，原審以94年度訴更一字第39號判決，仍駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審主張：㈠系爭土地徵收程序係經台灣省政府84年9月4日府地二字第160320號函核准徵收，並經被上訴人於84年為徵收公告，並通知上訴人領取補償費，嗣雖經上訴人不服提出行政爭訟，並經被上訴人於89年徵收公告重為補償之處分，惟其依據仍為前開台灣省政府84年函。
故本件徵收補償之程序及法律依據，應仍以前開84年間公告徵收補償時之法律規定為準。
㈡原地號苗栗縣苑裡鎮○○段第37-2、37-3地號，於65年3月17日實施都市計畫時起，始終編為都市計畫文教區，被上訴人於公告徵收處分後，短短1個月時間，以所轄通霄地政事務所漏未辦理分割予以更正為由，逕為分割，並將公告現值由每平方公尺9,625元更改降為2,500元，被上訴人更以此一標準作為徵收土地補償之計算依據，使上訴人等可領得之土地徵收補償款大幅減少，被上訴人之作為明顯違法，且違反誠信原則及信賴保護原則。
㈢平均地權條例第13條、第15條規定暨同條例施行細則第22條、第23條第1項規定，已明白揭示規定地價係以每宗土地為單位，同一宗地號之單位地價不能再細分為二個以上之單位地價，且土地分割後之地價總和應與分割前之地價總和相等。
被上訴人雖主張應依地價調查估計規則（下稱地價查估規則）第23條第3款規定，跨越兩個以上地價區段之土地，分別按該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。
惟地價查估規則為行政命令，其規定與平均地權條例相牴觸時，應以平均地權條例之規定為準。
㈣被上訴人及受理訴願之機關就本件系爭土地之徵收處分及補償費價額，無視司法院釋字第368號解釋及行政法院87年度判字第2312號判決與89年度判字第1114號判決所表示之法律意見，多次駁回上訴人要求「應按公告徵收當時之公告土地現值發給地價補償（即每平方公尺9,625元計算之）」之申請。
為求訴訟經濟及紛爭一次解決，依行政訴訟法第5條第2項之規定，提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於徵收上訴人等所有系爭徵收土地之補償金額部分，並請求判命被上訴人對上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○等四人各應補償812,543元，對上訴人戊○○應補償3,250,170元，對上訴人己○○、庚○○等二人各應補償4,875,255元，對上訴人辛○○應補償40,263,300元之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠平均地權條例第13條、第15條規定、同條例施行細則第22條規定、第23條第1項規定，已明白揭示地價係以每宗土地為單位，同一宗地號之單位地價不能再細分為二個以上之單位地價，且土地分割後之地價總和應與分割前之地價總和相等。
查苗栗縣苑裡鎮○○段37-2及37-3號土地，分別跨越第80及第83地價區段，經宗地地價計算後，37-3地號土地實際土地公告現值應為每平方公尺3,676元，37-2地號土地公告現值為8,274元。
另分割增之系爭3筆土地經分算後，因屬第83地價區段，故土地公告現值為每平方公尺2,500元。
因此經分算後上開土地有無分割，實際上並不影響其土地公告現值。
按平均地權條例第10條、都市計畫法第49條第1項及平均地權條例施行細則第63條規定，本案徵收之土地因位於都市計畫外及都市計畫區域內之行水區，非公共設施保留地，故無需按照上述之規定辦理，本件土地宗地地價計算錯誤，依內政部頒定「辦理更正公告地價、公告土地現值注意事項」（下稱更正作業注意事項）第2點第4款規定，由縣市政府查明屬實核定，即可公告更正並不需重行提經地價評議委員會評議，作業程序並無不當。
另從同段地號分割出來之新地號，其地價必與原來地號相同，惟依地價查估規則第23條第3款規定，跨越兩個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位單價，準此，上訴人對本案件分割計算方式之主張顯有誤解。
㈡本件復議後之地價仍與89年徵收公告之瓦段37-17地號公告現值每平方公尺2,500元及瓦段37-14、37-16地號公告現值每平方公尺3,000元相同，並加發五成補償費，上開更正增加補償費前經被上訴人通知上訴人等領取補償費在案，無逾期不作為及應作為而不作為之事實。
復查系爭徵收土地土地公告現值迄至87年提交本縣地價及標準地價評議委員會審議通過，將37-14、37-16地號土地，調整為每平方公尺3,000元，37-17地號仍為2,500元，88年至92年該三筆土地公告現值均未再調整，故上訴人堅稱以每平方公尺9,625元發放補償，顯無理由。
㈢行政機關對於違法之行政處分得依職權為全部或一部之撤銷，另為適法之行政處分，又其撤銷對公益無重大之危害者或無信賴保護之情事始得為之。
本案上訴人等雖信賴被上訴人原徵收公告之現值(每平方公尺9,625元)，惟上訴人等未信賴行為，況且被徵收土地經公告土地所有權人依法不得為有關土地處分行為，上訴人等因無信賴原徵收公告之現值而遭受任何損失，自不得主張信賴保護等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地乃自瓦段37-2及37-14號地號分割出，該分割前兩筆地號土地係跨越第80、83地價區段，通霄地政事務所單以第80地價區段每平方公尺9,625元辦理公告，顯為錯誤，該所發現後，即依「更正作業注意事項」規定辦理更正，並經被上訴人更正83年、84年公告土地現值，該所隨即依據更正後之公告土地現值辦理地價分算。
又上開土地宗地係因地價計算錯誤，依「更正作業注意事項」第2點第4款規定，由縣市政府查明屬實核定即可公告更正，並不需重行提經地價評議委員會評議，其作業程序並無不合。
另依地價查估規則第23條第3款規定，跨越兩個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位單價，並非從同段地號分割出來之新地號，其地價必與原來地號相同。
㈡系爭土地位於都市計畫外及都市計畫區域內之行水區，非公共設施保留地，並無平均地權條例第10條後段、都市計畫法第49條第1項及平均地權條例施行細則第63條規定之適用。
又上訴人針對89年徵收公告地價補償之異議，被上訴人業已依土地徵收條例第22條規定將本案提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會91年第二次會議復議，經會議決議不予調整在案，是以本案復議後之地價仍與被上訴人89年徵收公告之瓦段37-17地號公告現值每平方公尺2,500元及瓦段37-14、37-16地號公告現值每平方公尺3,000元相同，並加發五成補償費，上開更正增加補償費前經被上訴人89年12月30日通知上訴人等領取補償費在案。
復查上開三筆系爭徵收土地公告現值迄至87年提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會審議通過，將37-14、37-16地號土地，調整為每平方公尺3,000元，37-17地號仍為2,500元，88年至92年該三筆土地公告現值均未再調整，上訴人主張以每平方公尺9,625元發放補償，自無可採。
㈢本件被上訴人撤銷系爭土地之原徵收公告現值對公益並無重大危害，且無上訴人所稱之信賴保護原則情事，蓋上訴人等雖信賴被上訴人原徵收公告之現值（每平方公尺9,625元），但上訴人等未有發生運用系爭徵收土地及其他處理行為之信賴行為，況且被徵收土地經公告土地所有權人依法不得為有關土地處分行為，上訴人等因無信賴原徵收公告之現值而遭受任何損失，且稅捐機關亦未曾對上訴人課徵分割前每平方公尺9,625元地價的稅額，故上訴人尚不得主張信賴保護等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：本件行政爭訟既經本院87年判字第2312號及89年度判字第1114號判決闡釋相關法律見解，被上訴人自應受其拘束，不得再為反於前開各該判決意旨之處分。
又平地地權條屬於法律位階之規範，至於地價查估規則係屬命令位階之規範，地價查估規則第23條第3款之規定，與平均地權條例或其施行細則有所抵觸，應以平均地權條例之規定為準。
而原審認上訴人無信賴保護原則之適用，卻未說明上訴人等是否具有行政程序法第119條所列各款不值得保護之情形，原審法院就上揭重要之攻防恝置不採，亦未敘明不可採之理由，自有判決不備理由之違誤云云。
六、本院按：㈠查，被上訴人為辦理苑裡溪截彎取直工程，需用上訴人等8人原有坐落苗栗縣苑裡鎮○○段37-2、37-3地號土地內部分土地，報經台灣省政府於84年9月4日以八四府地二字第160320號函核准徵收，並經被上訴人於84年10月13日以八四府地用字第118956號公告徵收作為苑裡溪截彎取直工程用地，及以原公告現值每平方公尺9,625元辦理地價補償，而於同年11月22日以八四府地用字第130858號補償費通知書通知領取補償費，嗣苗栗縣通霄地政事務所將37-2地號土地分割增同段37-14，37-3地號土地分割增同段37-16、37-17，並以上該3筆土地即系爭土地以位於第83地價區段，公告現值為每平方公尺2,500元，報由被上訴人更正以每平方公尺2,500元為標準補償，上訴人請求按原公告徵收時每平方公尺9,625元辦理補償，為被上訴人否准，上訴人不服，提起訴願、再訴願，經再訴願決定以被上訴人84年10月13日原應公告徵收上訴人瓦瑤段37－2、37－3地號內位於83年地價區段內之土地（即分割後新增之系爭土地），卻錯誤公告徵收瓦瑤段37－2、37－3地號位於第80地價區段內之土地，其徵收標的顯有錯誤為由，將原公告徵收關於同段37-2、37-3地號土地部分撤銷。
被上訴人旋於86年4月3日另為公告徵收系爭土地，並以徵收當期85年之公告土地現值每平方公尺2,500元辦理補償，上訴人仍不服，循序提出行政訴訟，經本院87年度判字第2312號判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人不服，提起再審之訴，亦經本院89年度判字第1114號判決駁回其再審之訴。
被上訴人乃再以「89年徵收補償處分」徵收系爭三筆土地，並以89年公告土地現值每平方公尺3,000元補償第37之14、37之16地號土地，以每平方公尺2,500元補償第37之17地號土地等情，此為原審所確定之事實。
㈡平均地權條例第10條規定：「本條實施區域內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區域內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」
又依都市計畫法第49條第1項規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。
但加成最高以不超過百分之四十為限．．．」，均規定政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值（或毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值），補償其地價，雖被上訴人主張系爭土地位於都市計畫外及都市計畫區域內之行水區非公共設施保留地乙事，縱然屬實，系爭土地於徵收時既已規定地價，被上訴人仍應以徵收當期之公告現值補償其地價，查系爭土地係依台灣省政府八四府地二字第160320號核准徵收處分辦理徵收，此為被上訴人所是認，詎被上訴人竟依「89年徵收補償處分」以89年公告土地現值每平方公尺3,000元補償第37之14、37之16地號土地，以每平方公尺2,500元補償第37之17地號土地，於法即有未合。
訴願決定未予糾正，亦有違誤，原審法院遽予駁回上訴人在原審之訴，適用法令不無違誤，上訴人據以指摘，求為廢棄、撤銷，為有理由，爰將原判決廢棄，並將訴願決定、原處分一併撤銷。
㈢又按行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束力，此即所謂行政處分之實質存續力。
查系爭3筆土地既係依台灣省政府八四府地二字第160320號核准徵收處分辦理徵收，被上訴人並於84年10月13日以八四府地用字第118956號公告徵收，及以原公告現值每平方公尺9,625元辦理地價補償，而於同年11月22日以八四府地用字第130858號補償費通知書通知上訴人等領取補償費，上開公告徵收於公告期滿即告確定，依行政處分之實質存續力，於該處分經撤銷前，被上訴人即應受該處分之拘束。
本件「89年徵收補償處分」既經本院撤銷，被上訴人即無法以該處分撤銷已確定之上揭被上訴人八四府地用字第118956號徵收補償處分，被上訴人八四府地用字第118956號徵收補償處分既已確定，被上訴人又拒絕給付，上訴人原得依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起一般給付訴訟，詎竟依同法第5條第2項規定，提起課以義務訴訟（原判決聲明第2項部分），原審法院未注意及此，致未依同法第125條行使闡明權，詢問上訴人是否改依同法第8條第1項之規定，提起一般給付訴訟，使上訴人為完足之聲明，雖上訴人於原審有委任律師為訴訟代理人，仍難辭未完盡闡明義務之責，訴訟程序顯有重大瑕疵，自應發回原審法院就此部分更行審理。
又依卷內相關事証，上訴人似已依「89年徵收補償處分」領取補償費﹖如已領取，金額究為若干﹖此涉及被上訴人應再給付上訴人之補償費之數額，本案此部分既經發回，應併予注意，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法255條第1項、第256條第1項、第259條第1項第1款、第260條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 仁 脩
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 7 月 2 日
書記官 郭 育 玎