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最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第655號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺中縣東勢地政事務所
代 表 人 乙○○
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國95年8月9日臺中高等行政法院94年度訴字第660號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人主張其自75年7月起和平繼續占有臺中縣東勢鎮○○段下新小段112地號土地附近未登記之土地，開墾種植梨及香蕉，占有起始為善意，且已逾10年，得依民法第770條規定申請時效取得所有權登記，乃先向被上訴人申請土地複丈，經被上訴人於93年9月8日收件，並於同年9月27日測量結果經暫編地號為東勢段下新小段1014地號，面積為8,730.55平方公尺。
嗣上訴人於94年1月10日向被上訴人申辦上開土地因時效完成取得所有權之第一次登記案，經被上訴人以94年東地資字第1590號收件。
被上訴人審查結果以94年1月17日東登補字第72號補正通知書（下稱94年1月17日補正通知書）通知上訴人補正申請標的於89年8月21日前位屬於河川區域及行水區域外之證明文件。
上訴人陸續提出多次補正文件，其中94年2月18日之補正說明書敘明「河川安全管制線已劃入堤防預定境界線內」，而該堤防預定線係83年3月8日公告，系爭土地自83年3月8日劃出河川線起算，迄補正時亦已逾10年云云。
被上訴人審核後，於94年3月22日以東登駁字第70號土地登記案件駁回通知書，以上訴人逾15日未依補正事項補正完竣，依土地登記規則第57條第4項規定駁回其申請。
上訴人不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠本件被上訴人駁回上訴人申請之理由為未依補正書於15日內補正應補正事項，然該補正事項與土地登記規則第56條之規定不合，係增加母法所無之限制，又依司法院釋字第291號解釋意旨，因無從提出證明文件，致無法登記，與憲法保障人民財產權之意旨不符。
原處分駁回上訴人申請時效取得系爭土地之所有權，於程序及實體均違法。
又本件被上訴人駁回上訴人之登記申請係逾期未補正，與前案不同，上訴人已提出新事實，無一事不再理之問題。
㈡本件系爭土地鄰近之堤防預定線係於83年3月8日公告，縱河川區域不得私有，惟系爭土地自83年起位於非河川區域，自83年3月8日堤防預定線公告至本件申請登記收件日止，上訴人之占有已逾10年，符合民法第770條規定之要件。
㈢水利法第83條規定尋常洪水位行水區域，須由主管機關報請上級主管機關核定公告之。
是被上訴人指河川區域為尋常洪水可到達地區為不實陳述。
又土地法第14條第1項第3款規定水道之一定限度不得私有，惟並沒有河川區域不得私有之規定，被上訴人所稱「河川區域不得私有之法令為土地法第14條第1項第3款」云云，均為不實。
依經濟部92年3月25日經授水字第09220221430號函意旨可知水道治理計畫線右側土地業經劃出河川區○○○○○道治理計畫線公告日期係83年3月8日，被上訴人稱系爭土地於89年8月21日始劃出河川區域線外，即屬不實。
上訴人所申請之土地已發給「複丈結果通知書（下新段1014地號、0.873055公頃）」，依地籍測量實施規則，即「無不應受理者」之情形；
且被上訴人既發給補正通知書，依土地登記規則，即無不應受理之情形，為此訴請撤銷訴願決定及被上訴人94年3月22日東登駁字第70號土地登記案件駁回通知書（下稱被上訴人94年3月22日駁回通知書）及94年1月17日補正通知書；
被上訴人應依複丈結果依土地法規定進行時效取得所有權之程序。
三、被上訴人則以：㈠上訴人就系爭土地曾於87年間以時效取得所有權原因，向被上訴人申請土地所有權第一次測量及登記，經被上訴人駁回其申請，上訴人提起訴願、再訴願亦迭遭駁回，嗣經本院89年度判字第2752號及90年度判字第388號判決駁回其訴而告確定。
上訴人提起再審，經本院並以91年度判字第1759號及93年度判字第1537號判決駁回其再審之訴在案，依行政訴訟法第213條規定，應為該確定判決效力所及。
被上訴人據此並參照最高法院65年台上字第2558號判例及內政部77年4月21日函意旨，依法免予編號登記之土地，占有人無從因時效之完成而取得所有權，認定上訴人於89年8月20日前占有系爭土地之期間不應計入其取得時效之期間，依法有據。
㈡本件上訴人申請時效取得土地所有權第一次登記，經被上訴人依經濟部水利署第三河川局94年2月3日水三管字第09450009040號及94年3月17日水三管字第09450025040號函復資料，認定系爭土地於89年8月21日河川區域線公告變更前（即89年8月20日前），係屬河川區域內土地，無民法第769條、第770條時效取得之適用。
㈢依行為時臺灣省河川管理規則第4條第1項第1款（91年8月7日廢止前）及水利法施行細則第138條（93年11月17日修正前），河川區域範圍涵蓋堤防用地，既屬水利用地，上訴人主張系爭土地時效取得之占有期間為75年7月1日至94年1月10日，被上訴人認定無從因時效完成取得所有權，符合法令規定。
㈣依臺中縣政府91年9月2日府工水字第09121851500號函示，系爭土地係為規劃設立大甲溪自然保育解說公園，性質上即屬公共設施保留地，被上訴人參照本院89年度判字第1682號判決意旨，認為公共設施保留地既不得主張時效取得地上權，而所有權為完全物權，得就標的物為使用、收益、處分支配，自應不得主張時效取得之，故系爭土地從於89年8月21日劃出河川區域外，亦不得為時效取得所有權之標的等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於被上訴人94年3月22日東登駁字第70號土地登記案件駁回通知書部分：⒈上訴人前雖多次向被上訴人申請時效取得所有權，均經被上訴人駁回，其中有兩次分經本院89年度判字第2752號及90年度判字第388號判決上訴人之訴駁回確定，本件上訴人於言詞辯論中已變更主張其自83年3月8日堤防預定線公告之日起至本件申請時效取得所有權登記收件日止，其占有已逾10年，是其主張之時效起算點與前二判決所審酌者不同；
又本件被上訴人認定系爭土地位於河川區域線外，係得為時效取得所有權之土地，但時效期間尚未期滿，亦與上開二案件認定不同；
又本件系爭土地業經被上訴人測量作成複丈結果圖，而上開二案件未作成測量成果圖，上訴人主張其本件系爭土地之範圍較大，被上訴人並未能證明其土地範圍相同，準此，本件之時效登記請求權尚難認與本院89年度判字第2752號及90年度判字第388號判決相同，本件之訴訟標的尚非上開二確定判決之效力所及。
⒉土地法第14條第1項第3款規定所謂「一定限度內之土地」，依土地法施行細則第5條規定，應由該管縣（市）地政機關會同水利主管機關劃定之。
經依法劃定為河川區域之土地，即屬土地法第14條第1項第3款所定不得私有之土地，人民無從因取得時效而請求登記為所有權人。
系爭土地於89年8月21日以前既位於河川區域內，在89年8月21日以前系爭土地即屬土地法第14條所定不得為私有之土地，依法不得為時效取得所有權之標的。
⒊本件上訴人申請書主張渠占有系爭土地已符合民法第770條之規定，被上訴人審查結果發現上訴人申請書所載事項與其證明文件不符，依土地登記規則第56條第3項命上訴人補正，並非增加法律所無之限制，核其情形與司法院釋字第291號解釋之內容無關。
又依時效取得地上權登記審查要點第1點，上訴人提出本件申請自應符合前述民法第770條時效取得所有權規定之要件，依法不得私有之土地非屬該條所定「他人未登記之不動產」，被上訴人因發覺系爭土地於89年8月21日前位於河川區域線內，不符民法第770條規定，與上訴人申請書之主張不符，乃依上開規定，命上訴人補正系爭土地於89年8月21日前位於河川區及行水區域外之證明文件，以為處分之依據，經核於法並無違背。
⒋上訴人主張應予適用之臺中縣政府91年11月26日函係該府答復人民團體請示之函文，非解釋性之行政規則，無拘束力。
又「臺中縣劃定土地法第14條第1項第1款至第4款一定限度內不得為私有土地作業要點」（下稱臺中縣劃定私有土地作業要點）係臺中縣政府內部業務處理方式之行政規則，僅有拘束其所屬公務員之對內之效力，不生對外之效力，且上開作業要點既未踐行土地法施行法第5條規定之劃定程序，自難資為土地法第14條第1項第3款之補充規定。
反之，前經濟部水利處89年5月18日經(89)水利政字第Ｚ○○○○○○○○○號函所檢送「研商『水道及其沿岸一定限度內土地係含括河川區○○道治理計畫用地範圍等』事宜會議紀錄」，係水利主管機關與縣市地政機關研商之結論，核與土地法施行法第5條之規定無違，自得援用。
被上訴人援引土地法第14條第1項第3款規定及此一解釋資為河川區域線內土地不得私有之依據，經核並無不合。
至上訴人所舉內政部94年10月25日函既與前述土地法第14條第1項第3款及其補充規定不符，本院不受其拘束。
⒌河川區○○○道治理計畫線及堤防預定線，依水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法第6條第1款、水利法施行細則第58條規定，各有不同之定義，係分別劃定公告，不容相混。
土地法第14條第1項第3款既規定河川區域內之土地不得私有，系爭土地原位於河川區域內，自89年8月21日新河川區域線公告後，系爭土地始位於河川區域外，上訴人不能補正證明上開日期前系爭土地位於河川區域線外，被上訴人據以駁回上訴人之申請即無不合。
至上訴人主張系爭土地位於83年3月8日公告之堤防預定線外固屬正確，惟水道治理計畫用地範圍線與河川區域線定義並不相同，系爭土地位於堤防預定線外並不能即推論其位於得為私有之土地範圍內。
又內政部77年4月21日函所謂「堤防預定線內之土地．．．占有人無從因時效之完成而申請取得及登記其所有權。」
亦不能推論「堤防預定線外即得為時效取得之範圍」。
另經濟部92年3月25日經授水字第09220221430號函復意旨略謂其土地範圍係指該部公告之水道治理計畫線或堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）內之土地。
經核該函與本件被上訴人認定河川區域內不得為時效取得之標的，並無關連。
至最高法院65年臺上字第2558號判例，重點在於水利用地依法免於為所有權之編號登記，無從因時效取得所有權之標的，其雖提及堤防用地，然並不能據以推論堤防預定線內之土地始不能私有。
⒍內政部92年5月9日內授中辦地字第0920006790號函業已停止內政部82年3月25日(82)台內地字第8203093號函（下稱內政部82年3月25日函）之適用，是以本件上訴人申請測繪時效取得所有權位置，經被上訴人以93年9月8日93年東土測字第163100號收件，並於同年9月27日測量完畢，發給上訴人複丈成果圖等情，非可據以推論被上訴人已審查本件登記之申請，而認業已符合法令之規定。
⒎被上訴人94年1月17日補正通知書雖敘及系爭土地屬興築粵新堤防所產生之河川浮覆地，經內政部函准由台中縣政府取得所有權，並經規劃為公園預定地，然此部分記載核與補正事項無關，上訴人所述非屬事實，核與判決之結果不生影響。
㈡關於被上訴人94年1月17日補正通知書部分：該函係被上訴人就上訴人申請案件，通知上訴人補正之事項，核其性質為觀念通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質，渠此部分行政訴訟，顯非合法。
是上訴人原審之訴一部無理由，一部不合法等由，因而駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠經濟部水利署第三河川局95年6月8日水三管字第095550057630號函所附之河川圖上加繪河川區域線，其位置與被上訴人所繪系爭土地左側之線同位置，足證系爭土地自83年4月起即位在河川區域線外，原判決未說明不採之理由。
原判決畫定範圍指河川區域不得私有，違反土地法施行法第5條，逾越臺中縣劃定私有土地作業要點第2點第3項規定及水利法第83條不得私有範圍之界定範圍。
最高法院65年度台上字第2558號判例所稱之水利用地，係指排水溝間堤防用地，原判決將之擴大至堤防用地外之範圍，與法不合。
另原判決未經證據調查證明大甲溪於系爭土地附近為可通運之水道，即謂系爭土地位於可通運水道一定限度內，適用法規不當。
㈡縱前經濟部水利處及縣市政府得將一定限度之範圍劃定河川區域不得私有，惟河川區域依法受水利法拘束，故不得私有區域依該法第82條、第83條規定，應指由上級主管機關核定公告之行水區，原判決以河川區域判決上訴人敗訴，顯然違法。
原判決既謂系爭土地位於83年3月8日公告之堤防預定線外一節係屬正確，又認系爭土地無堤防預定線之公告，事實認定前後矛盾，且73年公告大甲溪河川圖籍第1號圖例並無河川區域線，而該圖上之綠線業經被上訴人自承即為安全管制線，是原判決之事實認定與證據不符，系爭土地非屬臺灣省河川管理規則所規定之河川區域。
㈢內政部77年4月21日函既已限定不得時效取得之土地為堤防預定線內，顯然劃在堤防預定線外之土地即無該項限制，原判決指依該函不能推論堤防預定線外即得為時效取得之範圍，認定事實不依內政部函旨。
又原判決謂臺中縣劃定土地作業要點不能拘束被上訴人，然被上訴人隸屬於台中縣政府，自有受該作業要點之拘束，原判決適用法令不當云云。
六、本院按：「左列土地不得為私有：．．．三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。
四、城鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。」
「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；
其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。
」土地法第14條及水利法第83條分別定有明文。
由此可知「可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地」「城鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地」及「尋常洪水位行水區域之土地」，均非屬民法第769條、第770條所稱「未登記之不動產」，即無從因時效而取得其所有權。
次按土地法施行法第5條規定：「土地法第十四條第一款至第四款所謂一定限度，由該管市、縣地政機關，會同水利主管機關劃定之。
」再河川區域依行為時水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法第6條第1款規定：「係指河口區及依下列各目之一劃定公告之土地區域：（一）未公告河川治理計畫線或未依河川治理計畫完成河防建造物者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域之土地。
但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即治理計畫用地範圍線）或河川治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定。
（二）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地。」
，而水道治理計畫線及堤防預定線，依水利法施行細則第58條規定，分別指「水道治理計畫之臨水面堤肩線或計畫水面寬度範圍線。」
、「自堤外之堤址線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地之境界線。」
可見河川區○○○○道治理計畫線及堤防預定線各有不同之定義，係分別劃定公告。
經查，大甲溪相關河段之河川區域線僅在73年3月20日、89年8月21日各公告一次，而其水道治理計畫線及治理計畫用地範圍線則在83年3月8日公告，且無另為堤防預定線之公告，則依土地法上該規定，河川區域內之土地不得私有，系爭土地於73年3月20日至89年8月21日間，原位於河川區域內，自89年8月21日新河川區域線公告後，始位於河川區域外，因此，於73年3月20日至89年8月21日間，並非屬於民法第769條、第770條可因時效取得所有權之不動產等情，業經原審於判決理由內詳為論述，經核於法並無不合。
又系爭土地自83年3月8日水道治理計畫用地範圍線公告後，雖位於該線即堤防預定線之外，然該地段之河川區域線依經濟部水利署第三河川局提出之河川圖籍所示，河川區域線位於大甲溪之更外側，自不因系爭土地位於水道治理計畫用地範圍線（即堤防預定線）外，即認系爭土地自該時起，即得為時效取得之標的，上訴人主張劃在堤防預定線外之土地即得成為時效取得之土地云云，仍不足採。
至於上訴人其餘指摘，係就原判決詳予論述不採之事由再予爭執，仍不足採。
綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，洵無不合。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 仁 脩
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 7 月 1 日
書記官 郭 育 玎
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