最高行政法院行政-TPAA,98,判,242,20090312,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第242號
上 訴 人 歐朋影視傳播股份有限公司
代 表 人 甲○
訴訟代理人 顧立雄 律師
白友桂 律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 乙○
送達代收人 丙○○
上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國95年12月21日臺北高等行政法院95年度訴字第783號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人為衛星廣播電視事業，經營「歐棚衛星電視臺」頻道，因所持行政院新聞局新廣字第2006（變2）號衛星廣播電視事業執照（下稱系爭執照）於民國94年8月2日即行屆滿，向行政院新聞局（下稱新聞局）申請換發執照。

嗣經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（下稱審查委員會）審議結果，認上訴人未依營運計畫內容執行，應不予換照。

新聞局乃依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，以94年8月2日新廣四字第0940601016號處分書（下稱原處分），否准上訴人換發電視執照之申請。

上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人經營廣播電視事業之權利受憲法第11條言論自由之保障，衛星廣播電視頻道並非稀有資源，除有衛星廣播電視法第6條第3項、第11條等法定之事由，始得例外不予核發，行政機關並無裁量餘地。

新聞局據違反法律保留及授權明確性原則之衛星廣播電視法施行細則第4條規定，駁回上訴人系爭換照申請之申請，已逾越裁量權合法行使之範圍。

況新聞局並未於法律規定期限內，就系爭換照之申請為准駁。

另新聞局將無涉於換照與否之營運計畫執行成果納入，亦有違不當連結禁止原則。

又縱認應納入衛星廣播電視法施行細則第4條作為審酌事項，亦有違反明確性原則、比例原則與平等原則之情事等語，訴請撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：原處分係審核上訴人申請書及營運計畫，並審酌其營運計畫執行情形之評鑑結果及上訴人違反衛星廣播電視法之紀錄等為基礎，符合衛星廣播電視法第6條及同法施行細則第4條規定，於法有據。

原執照之有效期間及換照規定，均屬上訴人可得預見並預先規劃，不能以原處分否准換照，即認原處分違反信賴保護等原則。

原處分經審查委員會於法規授權範圍內，本諸公正客觀之立場，綜合考量各申請人之營運計畫及總體經營情形，並經初審、複審及決審等審查程序，決議不予換照。

新聞局依上開審查結果作成不予發照之原處分，程序正當，亦無逾越裁量權、違反平等原則等情形。

上訴人之訴應予駁回等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）以廣播及電視方式表達意見固屬憲法第11條所保障言論自由之範圍，惟縱未擁有廣播電視事業，亦不表示失去以廣播、電視表達其意見之自由。

是上訴人主張言論自由不限於廣播電視節目之製作內容及播放，即經營廣播電視事業之權利亦包含在憲法言論自由之保障範疇，即不可採。

（二）為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，衛星廣播電視法就衛星廣播電視之經營採申請許可方式，並訂定6年之效期限制，於期限屆滿前，應為換照之申請。

換照制度之設計，目的在於就衛星廣播電視事業一段期間之營運情形為全面審核，與初次申請許可經營者之審核並不相同，是上訴人主張有關換照之標準應與申請經營執照採相同之標準云云，尚無可採。

（三）衛星廣播電視法明定以換照方式管理衛星廣播電視事業之營運，依該法授權訂定之同法施行細則第4條，係就主管機關審核換照之內容所為之規定。

核其內容，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，符合立法意旨且未逾越母法之限度，自得予以適用。

上訴人主張上開施行細則規定有違法律保留原則、比例原則、明確性原則及不當聯結原則云云，無非係個人主觀見解，要無可採。

（四）換發處分乃容許主管機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之裁量處分，而非羈束處分甚明。

又主管機關審核本有准予換照或不予換照之可能，若謂主管機關於審酌各項情事後，猶不得為不予換照之處分，將致主管機關失其以換照為管理手段之目的，是上訴人主張換照處分採許可制，即屬羈束處分；

且非有衛星廣播電視法第6條第3項所定情形即不得駁回申請云云，洵無可採。

另換照處分既係裁量處分，本非必定得到准許換照之結果，是上訴人因未妥為規劃因應致生勞資糾紛、費用支出等損失，乃其本身過失，尚難謂係被上訴人延宕審查期限所致。

（五）為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請，新聞局訂有「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」，由學者、專家、政府代表等組成審查委員會，就衛星廣播電視節目設立申請、換照等事項進行審查。

審查委員會並訂有審查作業程序，明訂委員應本公正客觀之立場行使職權，並為利益之迴避，各申請案經受理、初審、複審及決審等程序，新聞局得依審查決議決定是否發給許可。

本件經審查委員會審查，認上訴人未依營運計畫內容經營，且一再發生節目廣告化、妨害公共秩序或善良風俗等違法情事，被上訴人據上開審查結果為系爭否准換照處分，除無裁量逾越法律授權範圍情事，亦無濫用其裁量權之情形。

（六）又衛星廣播電視法第33條以下固有各項罰鍰、停播、撤照等之規定，惟此乃原執照有效期限中，視業者不同違規情形而訂定不同之處罰規定，與本件換照處分之法規依據、適用情形及裁量基礎，均不相同，上訴人指稱被上訴人有違反比例原則或濫用裁量權之情事，即有誤解。

是上訴人之訴應予駁回等語。

資為其判斷之論據。

五、本院按：

（一）「言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第十一條所保障之範圍。

惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。

故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。

其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。」

司法院釋字第364號解釋理由書著有明文。

以廣播及電視方式表達意見，應屬憲法第11條言論自由之保障範圍；

又言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利、形成公意、促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家固應給予最大限度之保障，惟此並非謂言論自由絕對不受任何限制，如有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家仍非不得依法律、或於符合授權明確性原則之情形下，授權主管機關以法規命令予以限制。

（二）次按衛星廣播電視法第5條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」

；

第6條規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。

（第1項）前項執照有效期限為六年，期限屆滿前六個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。

（第2項）申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；

逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。

申請換照時，亦同。

（第3項）主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。

（第4項）前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；

其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。

（第5項）」衛星廣播電視法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第六條第二項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。

二、違反本法之紀錄。

三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。

四、對於訂戶紛爭之處理。」

為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。

是「換照」制度亦為管理衛星廣播電視事業之方式。

而衛星廣播電視法施行細則第4條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，且未逾越母法之限度，與法律保留原則並無相悖之處。

上訴人主張衛星廣播電視法施行細則第4條未有法律授權，以「換照」方式限制上訴人藉經營衛星廣播電視表達意見之言論自由，實屬違法云云，即不足採。

（三）又觀諸衛星廣播電視法第6條第4、5項規定，主管機關應每2年對衛星廣播電視事業營運計畫之執行實施評鑑，如未依營運計畫執行，又未能依主管機關要求改正缺失，主管機關得撤銷許可並註銷執照，此係於原執照「有效期限內」，對衛星廣播電視經營業者所為之「評鑑」。

至同條第3項有關申請換照之規定，乃於原執照「期限屆滿後」，就衛星廣播電視事業之營運情形進行全面審核，評定是否繼續准許業者經營衛星廣播電視，以達促進衛星廣播電視健全發展、保障公眾視聽權益之管理目的。

是此一「換照」制度，與上揭衛星廣播電視法第6條第4、5項之「評鑑」制度，兩者規範意旨、要件均不相同。

是上訴人主張衛星廣播電視法已設有「評鑑」制度，藉以審查業者是否確依營運計畫執行，「換照申請」與「初次申請執照」本質上相同，應採相同標準加以審查云云，即屬對上揭法規之誤解，亦不足採。

（四）另為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案件，新聞局依其組織條例第19條規定，訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」，由學者專家8人至12人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表1人及新聞局代表1人等委員11人至15人所組成審查委員會，就衛星廣播電視節目供應者設立申請及其他新聞局提請審查之事項等進行審查。

而審查委員會受理各類申請案後，須本於客觀公正立場，並經初審、複審及決審等程序始能作成決議，且作成決議須有全體委員過半數之出席，出席委員三分之二以上同意始得為之，新聞局並依此審查委員會決議決定是否發給許可。

本件經查：上訴人經營之系爭頻道營運計畫載明頻道屬性為綜合娛樂臺，節目製作方針為真實展現臺灣本土民情、多元的生活文化暨休閒娛樂效果各種類型節目。

惟因播出節目廣告化、廣告商品涉及療效、播出情色付費電話廣告、以及播出涉嫌違反善良風俗之「清涼秀」節目，而遭新聞局多次裁罰在案。

本件換照申請案經審查委員會審酌上情，並就上訴人之衛星資料、過去6年之經營是否符合營運計畫內容、過去2次之評鑑結果、核處紀錄、股權結構及組織制度、財務狀況、播送之節目及廣告侵害他人之紀錄等事項綜合考量，決議不予換照。

經核上開審查委員會決議，尚無違反專業判斷及經驗法則之情形，新聞局依上開決議，否准本件上訴人換照申請案，亦無裁量逾越法律授權範圍或濫用其裁量權之違法。

原判決據上開審查委員會決議，認上訴人確未依營運計畫執行，且系爭頻道播放之節目顯與營運計畫規劃之節目製作方針不符，應不予換照，並已於判決理由欄內詳為論斷，經核亦無違誤。

是上訴意旨猶執前詞，主張其並無違背營運計畫，且縱有部分廣告違規，其比例亦屬極少數，應准予換照等語，即難謂有理。

（五）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 3 月 13 日
書記官 阮 思 瑩