最高行政法院行政-TPAA,98,判,291,20090326,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第291號
上 訴 人 臺北縣照相商業同業公會
代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 丙○○
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國95年12月21日臺北高等行政法院95年度訴字第2053號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣被上訴人根據民眾檢舉調查結果，以上訴人所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號，而臺北縣照相業職業工會所屬會員係從事照相業務之個人，包括受僱從事照相業務之勞工，或本身經營照相業務之僱主，該工會經營照相業務之僱主，部分為上訴人所屬會員事業之負責人。

上訴人與臺北縣照相業職業工會所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，由於內政部即將辦理全面換發新式國民身分證，上訴人於民國（下同）94年3月16日與臺北縣照相業職業工會舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照，雙方協商同意約束所屬會員不得削價競爭，嗣後並共同發表聯合聲明略以：「．．．二會有鑑於IC健保卡各會員競相削價破壞市場機制，在此二會特在此共同聲明。

爾後有關身分證換發之拍攝照片二會會員不得有相互削價之行為。

盼二會各會員遵守。」

等語（下稱系爭聯合聲明），上訴人並將書面聯合聲明啟事轉知所屬會員。

被上訴人以上訴人與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身分證證件照，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制市場自由競爭，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，認為上訴人違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以94年10月13日公處字第094112號處分書（下稱原處分）命上訴人及臺北縣照相業職業工會自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處上訴人及臺北縣照相業職業工會罰鍰新臺幣（下同）50萬元及10萬元。

上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人僅發文概括聲明所屬會員不得有相互削價競爭之行為，別無其他約束事業之制裁規範，系爭聯合聲明中並無涉及所屬會員提供商品及服務之統一或具體之參考價格，並無影響其價格之形成，此由95年1月間照相業者店內價目表之定價不一致可知，縱有系爭聯合聲明業者間並無聯合行為存在。

系爭聯合聲明並不足以限制價格，亦無法約束事業活動，不發生限制競爭之效果，非屬公平交易法第7條所稱聯合行為。

縱上訴人系爭行為有不當之處，原處分仍嫌過重等語，求為撤銷關於上訴人部分之訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人於94年3月16日拜訪臺北縣照相業職業工會並舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照雙方協商同意約束所屬會員不得削價競爭，嗣後並共同發表系爭聯合聲明，希冀藉由合作關係及組織影響力，以約束會員之營業活動。

上訴人將書面之系爭聯合聲明啟事轉知所屬會員，要求會員遵守聯合聲明內容，對於拍攝換發國民身分證證件照，不得有相互削價競爭之行為，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項規定，依同法第41條前段規定作成原處分，於法有據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）關於上訴人是否有聯合行為：⒈按公平交易法第2條第3款規定：「本法所稱事業如左：三、同業公會。」

第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。

（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。

（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。

（第4項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」

第14條第1項前段規定：「事業不得為聯合行為。」

第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」

公平交易法施行細則第5條規定：「同業公會代表人得為本法第7條聯合行為之行為人。」

可知公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致共同行為之其他方式之合意。

且事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之。

所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。

⒉上訴人係依商業團體法成立之商業同業公會，所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號等業務。

上訴人與臺北縣照相業職業工會各所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，倘上訴人與臺北縣照相職業工會基於主導地位，約束各會員營業活動之自由，並發生限制競爭之效果，亦為聯合行為，應受公平交易法規範。

⒊按「水平事業間若共同為前述交易條件之約束行為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同對於價格之干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡存在，即屬公平交易法第7條所稱之聯合行為，其嗣後有無依協議執行，與其違法行為之成立不生影響。」

本件上訴人與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身分證證件照舉行座談會，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制市場自由競爭，會後共同發表系爭聯合聲明，上訴人並將書面之系爭聯合聲明轉知所屬會員，雖系爭聯合聲明之內容未訂定統一收費標準，惟其藉由組織影響力，事實上可導致會員不為削價競爭，將破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，已發生限制競爭之效果，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，至於嗣後有無依協議執行，有多少會員配合不相互削價競爭，尚不影響前揭違法行為之成立，是上訴人上開主張，自非可採。

（二）關於罰鍰之裁量是否違法：⒈查本件被上訴人據以處罰上訴人之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣5萬元以上2,500萬元以下」被上訴人處以罰鍰50萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。

被上訴人依公平交易法第25條之規定為中央主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。

依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。

二、違法行為對交易秩序之危害程度。

三、違法行為危害交易秩序之持續期間。

四、因違法行為所得利益。

五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。

六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。

七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。

八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

被上訴人為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。

本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即係依據被上訴人94年5月25日公法字第0940004018號令發布之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被上訴人以上訴人違法等級積分為4.5分，課處50萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。

是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。

上訴人主張：原處分裁罰過重云云，亦非可採。

（三）綜上所述，原處分以上訴人違反公平交易法第14條第1項規定，依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰50萬元，認事用法，並無違誤等由，因將訴願決定及原處分予以維持，並駁回上訴人之訴。

五、本院按：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」

「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」

「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」

「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」

為公平交易法第7條所規定。

由上開規定可知，事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之。

所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。

本件上訴人係依商業團體法成立之商業同業公會，所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號等業務。

上訴人與臺北縣照相業職業工會各所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，倘上訴人與臺北縣照相職業工會基於主導地位，約束各會員營業活動之自由，並發生限制競爭之效果，依上引公平交易法第7條第4項規定，已構成聯合行為，應受公平交易法規範。

至於嗣後有無依協議執行，與其違法行為之成立不生影響。

本件上訴人與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身分證證件照舉行座談會，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制市場自由競爭，會後共同發表系爭聯合聲明，上訴人並將書面之系爭聯合聲明轉知所屬會員，雖系爭聯合聲明之內容未訂定統一收費標準，惟其藉由組織影響力，事實上可導致會員不為削價競爭，將破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，已發生限制競爭之效果，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，至於嗣後有無依協議執行，有多少會員配合不相互削價競爭，尚不影響前揭違法行為之成立等由，業經原判決剖析甚詳，並指駁上訴人主張不可採，核無不合。

上訴意旨猶執原詞謂：聯合聲明內容未訂定統一收費標準，並不致影響相關照相業者價格之形成，原判決泛指上訴人「藉由組織影響力，事實上可導致會員不為削價競爭」，惟其論據為何卻未見其說明；

又系爭聯合聲明係在避免所屬會員削價競爭，增進同業之共同利益，促使會員為「完全之競爭」，原判決一方面認為系爭聯合聲明足以促使上訴人之所屬會員不為「削價競爭」，一方面卻又認為上訴人所為係在限制所屬會員不為競爭，其論據失序，與論理法則明顯相違，其判決顯有適用法規不當違背法令云云。

無非係其一己之歧異見解，並無足取。

次查被上訴人為統一罰鍰裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，依公平交易法施行細則第36條所定各款事項，區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。

此為主管機關為求各類案件裁罰之衡平，依據各種情形所定之裁罰標準，屬於主管機關訂定之行政規則，核與行政裁量原則無違，自得採為裁量之基準。

本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即係依據被上訴人94年5月25日公法字第0940004018號令發布之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被上訴人以上訴人違法等級積分為4.5分，課處50萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。

是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。

至上訴人所引「嘉義市鐘錶眼鏡商業同業公會因聯合行為違反公平交易法」乙案，與本案違章情節不盡相同，所造成之交易秩序之危害程度亦不同，尚難相提並論。

是上訴意旨復以：本件聯合行為本身並無實質獲益，參照「嘉義市鐘錶眼鏡商業同業公會因聯合行為違反公平交易法」乙案違法情節較本案為重，惟處分之罰鍰則未若本案為重，被上訴人裁量顯有濫用之情事。

原判決對此並未審酌亦未曾於判決理由加以說明，自有判決不適用法則及判決不備理由之違法等語，求為判決廢棄原判決，亦無可採。

綜上，原判決駁回上訴人之訴，核無違誤。

上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 曹 瑞 卿
法官 廖 宏 明
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
書記官 彭 秀 玲