最高行政法院行政-TPAA,98,判,254,20090319,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第254號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 乙○○

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年12月8日
臺北高等行政法院94年度訴字第4023號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人所有坐落臺北市○○區○○段3小段358地號土地(下稱系爭土地)，經上訴人於民國94年3月28日以府地四字第09412248900號公告徵收作為內湖64號清白公園擴建工程用地，公告期間自94年3月29日起至94年4月27日止，上訴人同時以94年3月28日府地四字第09412248903號函通知被上訴人，訂於94年8月4日辦理發放補償費手續。
被上訴人對系爭土地94年公告現值及加成補償有異議，於公告期間之94年4月15日提出異議，上訴人以94年5月6日府地四字第09413170000號函駁復。
被上訴人不服，提起復議，經上訴人將全案提經該市地價及標準地價評議委員會(下稱地價評議委員會)第23次會議評定仍維持原評議結果，上訴人據以94年7月13日府地四字第09414732400號函復被上訴人略以：「．．四、經查台端所有首揭地號土地，位於本市內湖64號清白公園擴建工程範圍內，其都市計畫係劃屬公園用地，因本府辦理94年公告土地現值時，尚未依法取得，係屬公共設施保留地，經依規定劃屬內湖區第120號地價區段（保留地地價區區地價經依平均地權條例施行細則第63條規定按毗鄰各非公共設施保留地（毗鄰非保留地區段：內湖區第119-3、119-5、119-7號區區地價，均為每平方公尺新臺幣（下同）43,800元，以及區段線長度比例加權平均計算結果為每平方公尺43,800元。
五、又本案地價區段其毗鄰之非保留地土地，查其都市○○○○○道路用地，．．經檢討區段劃分後自93年起依規定劃屬內湖區第119-3、119-5、119-7號地價區段，而其94年區段地價經依地價調查估計規則第21條第1項第2款『無買賣實例及收益實例之區段…得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。』規定查
計，均為每平方公尺43,800元，連同本市區及其
區段地價一併提請地價評議委員會第21次會議依法評定通過，據以計算宗地地價後公告。
而本案土地經依上開法令規定及法定程序辦理之94年1月1日公告土地現值為每平方公尺43,800元，依法並無違誤。
六、另關於台端所稱本案徵收土地加成補償違法不當乙節，按土地徵收條例第30條第2項規定．．，查地價評議委員會第21次會議於評議94年公告土地現值時，加成補償評定為2成。
七、．．爰依土地徵收條例第22條第2項規定提請地價評議委員會第23次會議復議，經決議本案徵收補償費，仍維持原評議結果，另請主辦單位對異議人詳加說明」等語。
被上訴人提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人在原審起訴主張略以：上訴人依平均地權條例施行細則第63條第1項第5款查估本案土地現值，卻將本案相互毗鄰之道路保留地與公園保留地分別區劃為內湖第119-2、119-4、119-6及120號地價區段，違反地價調查估計規則第18條第4、5項及平均地權條例施行細則第63條第1項第5款規定，並與平均地權條例第10條之立法目的相悖，同時影響清白公園保留地地價之估算;系爭道路保留地於徵收前，縱得區劃為內湖第119-3、119-5及119-7號地價區段，惟於上訴人徵收後，非以之為本件區段地價之界線，實違反地價調查估計規則第19條前段規定及法律授權目的，而有裁量濫用之違法;上訴人據內政部87年6月30日台內營字第8772176號違法之函示，以業予徵收取得之119-3、119-5及119-7號道路用地（公共設施用地）公告現值計算被上訴人前揭土地94年公告現值，難謂適法；
上訴人依本件毗鄰之道路用地地價區段之平均公告現值估計系爭土地94年度現值，侵害被上訴人為憲法所保障之財產權;上訴人核定本案徵收補償標準（即被上訴人土地94年公告現值）違法，無以反應被上訴人土地若未被編為「保留地」時之應有價值，且未依法比照被上訴人土地之一般正常交易價格加成補償，故上訴人以被上訴人土地94年公告現值為補償標準加2成發放補償費之處分應予撤銷云云，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人則以：系爭土地位於系爭公園保留地內，都市計畫係劃屬公園用地，上訴人所屬地政處於辦理94年公告土地現值作業時，因上訴人尚未依法取得，係屬公共設施保留地，故依地價調查估計規則第18條第4項規定，劃屬內湖區第120號地價區段（保留地區區地價並依平均地權條例施
行細則第63條規定，按毗鄰各非公共設施保留地區區段○○鄰：內湖區第119-3、119-5及119-7號）之區段地○○區段地價依序均為43,800元）及其區段線長度（區段線長度依序為309公尺、58公尺及87公尺）比例加權平均計算結果為每平方公尺43,800元；
另毗鄰之內湖區第119-2、119-4、119-6號地價區段，因屬保留地地價區段，依土地徵收條例第30條、同條例施行細則第31條第1項、平均地權條例第10條、同條例施行細則第63條規定、內政部94年1月7日台內地字第0940068053號函及同年4月15日台內地字第0940006269號函釋，不納入加權平均計算。併同臺北市區提請地
價評議委員會第21次會議評定通過，並依地價調查估計規則第23條規定計算宗地單位地價為每平方公尺43,800元，為系爭土地之土地公告現值，均係依法令規定及法定作業程序辦理，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以:（一）上訴人就系爭土地之94年公告現值，有無違法之處？被上訴人原所有系爭臺北市○○區○○段3小段358地號土地，位於臺北市內湖區第64號公園範圍內，都市計畫係劃屬「公園用地」，上訴人所屬地政處於辦理94年公告土地現值作業時，因上訴人尚未依法取得，依其性質係屬公共設施保留地，故依地價調查估計規則第18條第4項規定，劃屬內湖區第120號地價區段（保留地區區地價並依平均地權條例施行細則第63條規定
，按毗鄰各非公共設施保留地之區段線長度比例加權平均計算結果為每平方公尺43,800元（毗鄰非保留地區段：內湖區第119-3、119-5及119-7號，區段地價依序均為每平方公尺43,800元），併同其他地價區段，提請地價評議委員會第21次會議評定通過，據以依地價調查估計規則第23條規定，計算宗地單位地價為每平方公尺43,800元，乃於94年1月1日公告被上訴人系爭土地94年之公告現值為每平方公尺43,800元，於法並無不合。
是以，被上訴人系爭土地94年之公告現值，上訴人係依法令規定及法定作業程序辦理，並無違誤。
（二）上訴人就系爭土地之徵收加成補償評定為2成，有無違法之處？被上訴人主張本件系爭土地之徵收加成補償僅評定為2成，實未依非公共設施保留地之「一般正常交易價格」而為加成補償云云；
惟按在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地徵收當期之平均公告土地現值，補償其地價，必要時得加成補償；
其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，為土地徵收條例第30條所明定。
經查，本件系爭土地之徵收補償，上訴人以94年3月28日府地四字第09412248903號函通知被上訴人，被上訴人對補償之加成有異議，經上訴人函駁，被上訴人不服，提起復議，上訴人乃將全案提經地價評議委員會第23次會議評定，該委員會基於其第21次會議於評議94年公告土地現值時，已依土地徵收條例第30條第2項規定，考量公告土地現值與一般正常交易價格之差距，評定加成補償為2成，乃決議維持原評議結果等情，有該等函文及原處分等影本附原處分可稽，於法並無不合；
且土地徵收加成補償之成數如何評定，事屬地價評議委員會之權責，地價評議委員會，係由專家學者及各種團體之代表所組成，為合議制機關，其成員依法具有類似鑑定事實之專業能力，能反映社會之多元理念，並依照法定程序獨立行使職權，若其評議程序並無違法，認定事實亦無違背法令及一般原則，則對於該委員會評議之結果，自應予以尊重。
故上訴人就臺北市94年公告徵收之土地（含本件系爭土地）其徵收補償以94年公告土地現值，並加2成補償，核無違誤。
被上訴人對於加成2成補償，何以未依「一般正常交易價格」，以及如何情形始屬依「一般正常交易價格」加成補償等情，並未舉證以實其說；
其主張上情，並非可採。
（三）土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條所規定以毗鄰「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為徵收補償之標準，意何所指？所謂「非公共設施保留地」者，凡已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，均非屬公共設施保留地，內政部87年6月30日台（87）內營字第8772176號著有函釋；
故已徵收之公共設施用地（如道路用地），即非屬於「公共設施保留地」；
如此，徵收補償標準之「非公共設施保留地」，可能較公共設施保留地之公告土地現值為低，若以低於毗鄰「公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為所徵收公共設施保留地之補償標準，觀之前開論述，實有違於憲法保障人民財產權之規範意旨。
準此，土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條所規定之「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，解釋上應限定為「不低於」「公共設施保留地」之平均公告土地現值，始為允當。
經查，本件有關系爭土地之徵收補償，上訴人係考量94年系爭土地毗鄰而上訴人尚未取得之道路土地即「公共設施保留地」，依地價調查估計規則第18條第4項之規定劃屬內湖區第119-2、119-4、119-6號地價區段，該等地號土地94年公告土地現值，依序為每平方公尺100,000元、81,100元、100,000元；
而系爭土地94年毗鄰之「非公共設施保留地」區段為內湖區第119-3、119-5及119-7號區段，該等地號土地94年公告土地現值均為每平方公尺43,800元；
因擇取毗鄰之「非公共設施保留地」作為計算徵收補償之標準，故僅採取內湖區第119-3、119-5及119-7號區段之平均公告土地現值，而不採內湖區第119-2、119-4、119-6號之平均公告土地現值等情，以此作為原處分核定系爭土地徵收補償費之基礎。
如此，將使系爭土地之徵收補償，低於毗鄰「公共設施保留地」之平均公告土地現值，有違前揭法規有關「不低於」「公共設施保留地」之平均公告土地現值之規範本旨，且不符合憲法保障人民財產權之基本要求，難謂適法。
又被上訴人曾主張前揭法規之「非公共設施保留地」，應採限縮解釋之方法，排除「公共設施用地」云云，其在法律規定之外，自行另作解釋，固非有據。
惟上訴人之原處分，有悖於前揭法規之意旨，自有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。
前項徵收補償地價，必要時得加成補償；
其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
、「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。
但加成最高以不超過百分之四十為限；
其地上建築改良物之補償以重建價格為準。
前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣(市)地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」
、「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」
分別為土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條所明定。
按人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。
徵收私有土地，應給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收補償係採相當補償，而非完全補償，有司法院釋字第409、425、440及516號等解釋可資參照。
至於徵收土地補償費是否相當合理，係委由法律予以規範，於補償地價部分即依土地徵收條例第30條、平均地權條例第10條及都市計畫法第49條第1項規定辦理，分別為計算公共設施保留地補償費之方式及加成規定，此觀之現行土地徵收條例第30條立法理由提及：「為在不損及土地所有權人權益及兼顧取得公共建設原則下，使政府徵收民地給予合理補償，除維持現行平均地權條例第10條、．．．」足見上開法條均係在於徵收補償採相當補償之體現。
原判決略以「系爭土地94年之公告現值，上訴人係依法令規定及法定作業程序辦理，並無違誤；
又上訴人就系爭土地之徵收加成補償評定為2成，亦無違法；
惟由土地徵收條例第30條立法理由及司法院釋字第425號、第440號及第516號解釋意旨可知，公共設施保留地之徵收，固係基於國家公共事業之需要，但應使其所有人得到「合理」、「充分」之補償，始能符合憲法保障人民財產權之本旨。
依土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條之規定，係以毗鄰「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為徵收公共設施保留地之補償標準；
而所謂「非公共設施保留地」者，凡已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，均非屬公共設施保留地，內政部87年6月30日台（87）內營字第8772176號著有函釋；
故已徵收之公共設施用地（如道路用地），即非屬於「公共設施保留地」；
如此，徵收補償標準之「非公共設施保留地」，可能較公共設施保留地之公告土地現值為低，若以低於毗鄰「公共設施保留地」之平均公告土地現值，作為所徵收公共設施保留地之補償標準，觀之前開論述，實有違於憲法保障人民財產權之規範意旨。
準此，土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條所規定之「非公共設施保留地」之平均公告土地現值，解釋上應限定為「不低於」「公共設施保留地」之平均公告土地現值，始為允當」等語，固非無見；
惟查，依法行政為行政機關為行政行為時之基本原則，而土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條既均明確規定「在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」，在該規定經司法院解釋認定為違憲之前，上訴人即應依法行政，法官於審判時，如認該規定有違憲之虞，亦應停止審判，聲請大法官解釋，尚不得於法律規定之外，自為反於法律規定之外之解釋。
本件原判決對於系爭土地位於臺北市內湖區第64號公園範圍內，都市計畫係劃屬「公園用地」，上訴人於辦理94年公告土地現值作業時，因上訴人尚未依法取得，依其性質係屬公共設施保留地，故依地價調查估計規則第18條第4項規定，劃屬內湖區第120號地價區段（保留地區區地價並依平均地權條例施行細則第63條規定
，按毗鄰各非公共設施保留地（內湖區第119-3、119-5及119-7號）之區段線長度比例加權平均計算結果為每平方公尺43,800元，提請地價評議委員會評定通過，據以依地價調查估計規則第23條規定，計算宗地單位地價為每平方公尺43,800元並公告，「於法並無不合」（本院按被上訴人另行請求更正系爭土地公告現值案件，經原審另案駁回其訴後，亦經本院96年度判字第1926號判決，駁回上訴確定在案）；
則原判決又以系爭土地之徵收補償，低於毗鄰公共設施保留地之平均公告土地現值，有違不低於公共設施保留地之平均公告土地現值之規範本旨，且不符合憲法保障人民財產權之基本要求，「難謂適法」等語，其理由前後已有矛盾；
又本件關於計算補償地價基礎之毗鄰土地有⑴內湖區第119-2、119-4、119-6號土地為「公共設施（道路）保留地」；
⑵內湖區第119-3、119-5及119-7號土地為「非公共設施保留地」，均甚具體明確，並不存有於適用法律時，有裁量之空間或有不確定法律概念而有判斷餘地之問題。
則上訴人於計算系爭土地之補償地價時，未將毗鄰之公共設施（道路）保留地(即內湖區第119-2、119-4及119-6號土地)地價列入計算，要無不合。
原判決謂應將該「公共設施保留地」列入計算，其適用法律，自有未合。
再者，土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條既已明定公共設施保留地補償現值計算之方法，又無不得低於毗鄰「公共設施保留地」平均公告土地現值之限制，則原判決所稱「土地徵收條例第30條、都市計畫法第49條及平均地權條例第10條所規定之『非公共設施保留地』之平均公告土地現值，解釋上應限定為『不低於』『公共設施保留地』之平均公告土地現值，始為允當」等語，亦有不當擴張解釋法律規定文義之違誤。
綜上所述，原判決有適用法規錯誤之違背法令，上訴人執以指摘，非無理由，應由本院將原判決廢棄。
又本件係因對於確定之事實，適用法規不當而廢棄原判決，依該事實已可為裁判，本院爰自為判決，一併將被上訴人在第一審之起訴駁回。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第259條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 吳 慧 娟
法官 王 德 麟
法官 黃 清 光
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 3 月 20 日
書記官 王 史 民