最高行政法院行政-TPAA,98,判,271,20090319,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第271號
上 訴 人 甲○○
乙○○
丙○○
戊○○
己○○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○
丁○○
巳○○
丑○○
寅○○
卯○○
辰○○
共 同
訴訟代理人 莊秀銘律師
甘義平律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 廖了以
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 午○○
上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年11月24日臺北高等行政法院94年度訴字第3911號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回上訴人寅○○請求撤銷徵收其被繼承人陳日現所有臺北市松山區○○○段87-1地號土地應有部分、上訴人卯○○請求撤銷徵收其被繼承人楊有塗所有同段89-2地號土地之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。

其餘上訴駁回。

駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、參加人臺北市政府為其環境清潔處設置車輛保養廠，報經行政院民國60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市松山區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、88、89-2、91-1地號等11筆土地，交由參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。

上訴人等申經參加人90年8月1日府環六字第9007850200號函復略以，該府工務局養護工程處依徵收土地計畫，於61年6月30日將該府環境清潔處車輛保養廠工程，交由新協發營造廠興建，並依徵收計畫完成環境清潔處車輛保養工廠使用，即已依徵收計畫完成使用，無行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用，請求撤銷上開11筆土地徵收一案，欠難辦理等語。

上訴人及訴外人周光明於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，被上訴人以93年10月7日台內地字第0930073920號函（下稱原處分）復，略以：依被上訴人91年7月5日台內地字第0910008893號函釋，徵收土地如已依原核准計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣後因都市計畫變更，依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題，本件既經參加人查明確已依徵收計畫完成使用，嗣被徵收土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本件業經參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，同意參加人所擬意見，不予撤銷徵收。

至主張優先買回一節，請依土地徵收條例第59條前段規定，逕洽被徵收土地之土地管理機關。

又本件申請撤銷徵收臺北市松山區○○○段78地號等11筆土地，經查申請書所載申請人未包含同段88及91-1地號土地之所有權人或祭祀公業管理人等語。

上訴人、訴外人周光明及周金鍊不服，提起訴願，經行政院94年10月7日院臺訴字第0940083735號訴願決定駁回上訴人及訴外人周光明之訴願，周金鍊部分則為訴願不受理。

上訴人及周金鍊不服，提起本件行政訴訟，嗣周金鍊撤回起訴。

二、上訴人起訴主張：參加人於61年3月20日公告徵收上訴人等所有坐落臺北市松山區○○○段81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、89-2地號等8筆土地（下稱系爭土地），嗣並辦理所有權移轉登記完峻。

唯上開徵收土地於71年6月24日由參加人公告劃為信義計畫市地重劃區，環境清潔處（已改制為環境保護局）於79年2月起，將停車場及保養廠陸續搬遷，被徵收土地因重劃而成為部分信義國中校地，部分成為住宅區，目前為空地。

參加人既已不再使用徵收土地，依土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，被上訴人應為撤銷徵收之處分。

另需用土地人當初所定之徵收計畫如尚未完成使用計畫，即將該徵收土地挪為他用，中央主管機關經原土地所有人請求後，即應為撤銷徵收之處分，同法第50條第3項定有明文。

參加人當年徵收土地之計畫目的，既屬一持續性公用事業，自不得僅以興建保養廠之手段成就，即視為計畫目的實現，而拒絕上訴人之請求等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並判命被上訴人應對上訴人等共有系爭土地，作成准予撤銷徵收之處分。

三、被上訴人則以：參加人依徵收計畫，於61年6月30日將該車輛保養廠工程交由新協發營造廠興建，65年間陸續取得使用執照，包含辦公廳舍、保養廠及工作間等，被徵收土地已經參加人為設置車輛保養廠之目的完成使用。

至因都市計畫，被徵收土地於土地重劃後，車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷，此係參加人使用或處分目的之更換、變化，無礙於被徵收土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，此等情形實與土地徵收條例所定「撤銷徵收事由」無涉，縱嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審以：（一）本件參加人前為其環境清潔處設置車輛保養廠需要，報准徵收臺北市松山區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、88、89-2、91-1等地號土地，參加人於61年6月30日將該車輛保養廠工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建物面積合計8342.79平方公尺，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養廠、三級保養廠、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間等情，為上訴人所不爭，有相關卷證影本附訴願卷可稽。

（二）按就徵收之土地已按原核准計畫使用，縱嗣後對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍；

倘被上訴人機關已就系爭徵收之土地，於核准計畫期限內，依照原核准計畫使用，其法定要件即已具備，縱令嗣後被上訴人機關又依都市計畫程序，由內政部核定，經被上訴人機關公告發布變更為其他用地，均屬土地所有權行使之範圍（參見本院83年度判字第868號、臺中高等行政法院91年度訴字第84號判決意旨）。

準此，本件被徵收之系爭土地，業經參加人為設置車輛保養廠之目的完成使用，已如前述，其與土地徵收條例第49條第1項第5款規定「尚未依徵收計畫完成使用」之情形，自有未合。

又系爭土地嗣因都市計畫，於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後歸信義國中用地，大部分由信義國中使用，車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此因參加人事後使用或處分目的之更換、變化，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，是依前揭規定及說明，系爭土地依法徵收並已完成使用，嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，應屬土地所有權之行使，並不生撤銷徵收之問題。

上訴人主張參加人尚未依徵收計畫完成使用乙節，核係對於法規意旨之誤解，並不足採。

至於臺北高等行政法院91年訴字第4336號判決該案因徵收計畫書及相關資料無可考，事實調查不明而撤銷原處分，與本件情形不同，不足為據。

從而，被上訴人否准上訴人等撤銷徵收之請求，於法並無違誤。

訴願決定遞予維持，亦無不合。

上訴人徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被上訴人應作成准予撤銷徵收之處分，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、關於廢棄原判決部分（即上訴人寅○○請求撤銷徵收其被繼承人陳日現之臺北市松山區○○○段87-1地號土地應有部分、上訴人卯○○請求撤銷徵收其被繼承人楊有塗所有同段89-2地號土地）：按繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有（民法第1151條）。

經查，原徵收處分徵收陳日現所有系爭87-1地號土地應有部分；

原徵收處分徵收楊有塗所有系爭89-2地號土地。

惟於本件93年6月21日及同年7月26日請求撤銷徵收時，陳日現、楊有塗已死亡，係各由其繼承人即上訴人寅○○、卯○○出名請求，有徵收清冊、戶籍謄本及寅○○、卯○○自載為「繼承人」之94年4月19日訴願委任書附訴願卷可稽。

則本件陳日現之系爭87-1地號土地應有部分、楊有塗之系爭89-2地號土地，是否各應由其全體繼承人公同共有，而為渠二人之繼承人因繼承（被繼承人）之權利而享有請求撤銷徵收之公法上請求權？本件為訴訟標的之法律關係，就撤銷徵收系爭87-1地號土地應有部分而言，陳日現之全體繼承人是否必須合一確定？就撤銷徵收系爭89-2地號土地而言，楊有塗之全體繼承人是否必須合一確定？此關係寅○○就系爭87-1地號土地應有部分請求撤銷徵收、卯○○就系爭89-2地號土地請求撤銷徵收，當事人是否適格問題，或應否依行政訴訟法第41條規定命其他繼承人參加訴訟之問題，尚有待調查審認。

原判決關於前開事項未予詳究，即判決駁回上訴人寅○○、卯○○在原審之訴，容有未洽。

上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決此部分廢棄，發回原審法院。

六、關於駁回上訴部分（除寅○○、卯○○外，其餘上訴人請求撤銷依原徵收時渠等就系爭土地應有部分之徵收。

即：上訴人子○、庚○○、己○○○、辛○○、戊○○、壬○○、癸○○、甲○○、乙○○、丙○○、丁○○請求撤銷徵收其所有之臺北市松山區○○○段81、82-1、83-1、84地號土地應有部分，上訴人辰○○請求撤銷徵收其所有之臺北市松山區○○○段82-3地號土地，上訴人巳○○請求撤銷徵收其所有之臺北市松山區○○○段85-2地號土地，上訴人丑○○請求撤銷徵收其所有之臺北市松山區○○○段87-1地號土地應有部分）：

（一）本件於原審起訴之原告固列有周金鍊，惟其於原審言詞辯論期日前由有特別代理權之訴訟代理人具狀撤回起訴，有委任狀及撤回狀附原審卷可稽，經核並無行政訴訟法第114條第2項規定違反公益或其他不合法情形，原審認其撤回已發生訴訟程序終結之效力，而未將其載列於原判決之原告之列，於法並無違誤，合先敘明。

（二）按「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。

在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。

有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。

（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」

「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。

但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。」

土地徵收條例第49條第1項第5款、第2項、第50條第1項定有明文。

撤銷徵收其性質並非針對原徵收行政處分有瑕疵，由人民循正常訴願管道，以撤銷違法行政處分，而是在符合一定構成要件後，行政機關依人民申請或依職權，對合法之徵收處分所為向後效力之廢止。

若徵收完畢後，用地機關按照徵收計畫開始形塑標的物，在該過程進行中而尚未完成以前，因情事變更，使原來徵收計畫之標的物公用目的，變成不必要，此時徵收之必要性消失，則合於土地徵收條例第49條第1項第5款所定內容之構成要件，人民具有撤銷徵收請求（申請）權。

至用地機關已就被徵收土地依徵收計畫完成形塑標的物，並就已形塑完成之標的物實際進行使用以後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃新的用途，此等情形實與土地徵收條例第49條第1項各款所定「撤銷徵收事由」之規範本旨無涉，蓋土地徵收條例第49條第1項各款之規範目的在於處理「被徵收標的物尚未完全按徵收計畫完整形塑其地形地貌，達到可供使用之狀態以前，徵收目標已不存在之情形」。

是以，徵收完畢，並且已按徵收計畫完成徵收標的物的開發建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途者，即屬所有權之一般行使，不涉及「情事變更，使原徵收土地已無使用之必要」。

（三）經查，本件之徵收計畫係參加人為其環境清潔處設置車輛保養場需要之用，於61年6月30日將該車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建物面積合計8,342.79平方公尺，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養場、三級保養場、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間，為原審所確定之事實，並有車輛保養場建物使用照片及建築改良物登記簿等影本附訴願卷可稽，可知參加人已依徵收計畫完成開發建設，則本件被徵收土地已完成與徵收計畫一致之使用目的，並已實際供用地機關使用，故不符土地徵收條例第49條第1項第5款「尚未依徵收計畫完成使用之土地」之構成要件。

系爭土地嗣由參加人依都市計畫程序，於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此乃參加人事後使用或處分目的之更換、變化，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，依前揭規定及說明，並不生撤銷徵收之問題。

原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，核屬有據，並無上訴人所稱判決不備理由、理由矛盾或適用法規不當之違法。

上訴意旨又執用地機關將車輛保養廠搬遷至南港時，再次徵收當地土地，其一再以低價徵收人民土地，嚴重侵害人民財產權，多次徵收手段與設置車輛保養廠之目的顯失平衡，有違比例原則云云，惟撤銷徵收並非針對原徵收處分有瑕疵而設之救濟，已如前述，原徵收處分或上訴人所稱多次徵收是否有違比例原則，尚與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無涉，上開主張，自不足為採。

上訴人另以：車輛保養廠僅使用13年，尚可繼續使用30餘年，應屬尚未依徵收計畫完成使用云云，系爭土地已依徵收計畫完成使用，業如上述，其後歷經期間若干，始變更為無使用必要，亦核與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無關，上訴人此部分主張要非可採。

原判決就上訴人於原審此一主張未予論述，與本件判決結論無影響，而不得指為違法。

又觀之本件按徵收計畫完成徵收標的物的開發建設，實際開始使用已超過13年，使用年限非短，且原先投入之遷移保養場費用及保養場工程費用計高達二千多萬元（參照徵收土地計畫書），顯見原來徵收計畫之真實性及徵收有其必要性，併此敘明。

（四）綜上所述，原判決就此部分（即除上訴人寅○○、楊茂已部分外，其餘上訴人請求撤銷依原徵收時渠等就系爭土地應有部分之徵收）將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 姜 素 娥
法官 張 瓊 文
法官 帥 嘉 寶
法官 胡 方 新
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 3 月 20 日
書記官 郭 育 玎