最高行政法院行政-TPAA,99,判,1023,20101007,1

最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1023號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 乙○○

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國98年1月8日臺
北高等行政法院97年度訴字第1940號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人為被上訴人前身之臺北市政府工務局（原臺北市政府工務局建築管理業務自民國95年8月1日起移撥被上訴人）所核發58使字第0555號使用執照之起造人之一，該使用執照之基地範圍重測前是臺北市○○區○○段751-4、751-5等地號兩筆土地，58年10月30日751-4地號分割為751-4、751-26、751-27等地號，而751-5地號分割為751-5、751-28、751-29等地號；
嗣67年地籍圖重測，上開地號土地改編為通化段3小段、第84、85、86、87、88、89等地號；
而89年間都市計畫使用分區變更，再將上開87、88地號分割為87、87-1、88、88-1等地號。
嗣前○○○區○○段○○段89地號土地所有人李亞青之繼承人李林來春等8人分別於93年12月27日及94年1月24日檢附相關資料向被上訴人申請基地分割調整，並與原有保留地及同段90地號土地合併建築使用，案經被上訴人審認法定空地無重覆使用之情事，乃以94年2月3日北市工建字第09451447900號函復核准，並依案外人大佳國際開發股份有限公司（下稱大佳公司）於94年6月29日之申請，發給94年12月27日94建字第0678號建造執照。
嗣上訴人以上開94建字第0678號建造執照上所○○○區○○段○○段89地號基地，原屬58年4月24日被上訴人核發58使字第0555號使用執照法定空地，被上訴人核發上開94建字第0678號建造執照影響其通行權益等為由，乃分別於95年間多次向臺北市政府及該府各機關請求撤銷系爭94建字第0678號建造執照，案經被上訴人以95年10月19日北市都建字第09570611200號函（下稱原處分）復上訴人否准所請。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：㈠參97年12月10日吳富國建築師事務所建築師吳富國出具之「簽證書」，可知系爭84地號土地係「畸零地」，故依建築法第11條第1項規定，89地號土地與90地號一併合建時，即應與84地號土地合併為一宗建築，其未合併，即非適法，自應予撤銷。
況系爭建照基地內通路實際上並非法定之「現有巷道」，且亦未依建築法規規定連接建築線，實已侵害上訴人及所有住戶之通行權，故其確屬違法建照，自應撤銷。
㈡另大佳公司雖曾出具「通道提供供公眾通行切結書」予臺北市政府工務局保障住戶及上訴人就「基地後側58使用第555號使照既有建築物居民出入通行使用，且24小時不得封閉……」，有「6公尺」之通行權，惟事實上「6公尺」根本非「通道」，而係系爭建照之建築物內「車道」，此並非公眾通道，故該切結書之內容，顯與事實不符，且對上訴人及全體住戶之通行權毫無保障，自不得作為拘束其之依據。
㈢又為釐清系爭建造執照之建照行為確有影響上訴人等出入通行之情事，故請求調閱系爭建照建築師羅富杰申請建照時所提之檢討書圖文件，以證基地內通路是否有依法連接建築線，是否有與系爭84地號畸零地依法合併一宗建築，並請求鑑定羅建築師之簽證是否合法及調查大佳公司所出具「通道提供供公眾通行切結書」之拘束力，以證無拘束力之切結書對上訴人及全體住戶通行權無保障。
㈣另因本件之訴願決定遲誤審議期間，故訴願決定應為無效，原審應為上訴人勝訴之判決等語，請求撤銷訴願決定及原處分，並撤銷94建字第0678號建造執照。
三、被上訴人則以：系爭89地號於合併同地段90地號土地申請建築後，除將原89地號土地上違建物併案拆除；
另按執照圖說標示，基地內北側原有之現有巷道（基隆路2段184巷部分範圍）業依現況予以保留，另基地內地面層留設一條6公尺寬度之通路，全日不封閉提供58使字第0555號使用執照之住戶出入通行使用，即上訴人所有之建築物及其鄰房均可由該6公尺寬度之通路通達30公尺計畫道路（基隆路2段），故並無上訴人所陳，因該建造行為影響其出入通行之情事；
反因94建字第0678號建造執照之建築行為，消除原89地號土地上非法且阻礙通行多年之違建物，而增加鄰近居民通行之便利；
況上訴人所主張之通行爭議自77年間即已存在，被上訴人所屬臺北市建築管理處除已告知上訴人所有建築物可透過法定空地通達基地南側計畫道路外，另已明確告知上訴人與鄰地通行之協調事宜屬私權行為，應循司法途徑解決，上訴人亦有相關協調紀錄可稽。
且按上訴人所有建築物坐落土地，及該建築物之樓梯出入口位置查知，基地內除有一條已編訂巷弄之現有巷道（基隆路2段184巷）可供通行外，另建築物前方之法定空地84地號土地可供通行至計畫道路，惟84地號土地現況存有違建致阻礙其通行，對於上訴人所主張之通行權益，應為84地號土地上違建所致，並非所指89地號土地，故上訴人提起本件訴訟應為無理由，原審應予駁回。
另上訴人就羅富杰建築師簽證資料交付鑑定部分，上訴人並未提出具體鑑定理由，且未指摘該簽證有何違法不當之處，尚難認定有鑑定之必要等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人既非84地號土地之所有權人，89地號土地與90地號一併合建，未與84地號土地一宗合併建築，即便違反建築法或其他相關法規，亦無影響上訴人之權利或法律上之利益，故其自無主張系爭建造執照未與84地號併為一宗建造違法之原告適格。
㈡次查上訴人係住於基隆路2段184巷3號，已有該184巷供其通行，若因系爭建造執照之核發，致影響其對於184巷之通行權，亦屬涉及民法物權編主張通行權之特定人與土地所有權人之私權關係，要非行政訴訟法第2條所規定之公法上爭議，自不得循行政訴訟程序尋求救濟。
另查上訴人77年、78年間即曾多次向被上訴人陳情其所有建築物出入通行權益，為此，被上訴人所屬臺北市建築管理處曾於78年7月18日以北市工建(照)字第41028號函復上訴人，請其自行協調或循司法途徑解決；
而系爭建造執照之核發係94年12月27日，足見上訴人對於其所有建築物之通行權，有所爭執，並非因系爭建造執照核發所引起至明。
再查89地號合併同地段90地號土地申請建築後，除將原89地號土地上違建物併案拆除；
另按執照圖說標示，基地內北側原有之現有巷道（基隆路2段184巷部分範圍）業依現況予以保留，另基地內地面層留設一條6公尺寬度之通路，全日不封閉提供58使字第0555號使用執照之住戶出入通行使用，即上訴人所有之建築物及其鄰房均可由該6公尺寬度之通路通達30公尺計畫道路（基隆路2段），故並無上訴人所指摘，因系爭建造執照之建造行為致影響其出入通行之情事。
從而，上訴人請求調閱系爭建照建築師羅富杰申請建照時所提之檢討書圖文件及請被上訴人函釋「通道提供供公眾通行切結書」之拘束力，即屬無再調查之必要。
㈢又現行法中，並無訴願審議期間超過訴願法第58條所規定之期間，訴願決定即失效之規定，是本件上訴人雖於96年10月17日提起訴願，而訴願決定97年5月26日始作成，但上訴人亦已對訴願決定不服，而提起本件行政訴訟，對上訴人權益並無損害，且亦無據此執為上訴人應為勝訴之依據。
從而，上訴人主張訴願超過期限，應判其勝訴云云，亦不足採等語，因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結果並無不合，論斷如下：
㈠、按行政處分除對相對人外，對第三人亦產生法律效果者，即所謂第三人效力處分，對相對人授益而對第三人造成負擔者，既干涉第三人之權益，自應保障該第三人。
故因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言（本院著有75年判字第362號判例）。
又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。
如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；
如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。
準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；
反之，若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。
本件上訴人主張系爭84地號土地係「畸零地」，依建築法第11條第1項規定，其鄰地89地號與90地號申請建照時建築時，即應與84地號土地合併建築，其未合併84地號土地申請執照，被上訴人卻准其建築即非適法，自應予撤銷系爭建造執照等語。
原審業據上訴人所不爭執之事實及土地登記簿謄本，查明該土地所有人為王偉峰而非上訴人，則不論上訴人與王偉峰有何親屬關係，縱使系爭建造執照之核發違法，上訴人亦無法律上之權利或利益受侵害可言，其提起本件訴訟欠缺訴訟權能，因而駁回上訴人該部分之訴訟，參照上開說明並無違誤。
㈡、又按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
。
查上訴人另主張，系爭建造執照未保障其通行權而請求撤銷該執照，核係主張對第三人之授益處分侵害上訴人之權利，依前述說明及行政訴訟法第4條之規定，應提起撤銷訴訟。
上訴人最早於95年8月29日向臺北市建築管理處提出申請書（被證10），請求撤銷系爭建造執照，應解為不服該執照之表示，被上訴人之前身即臺北市工務局本應依訴願處理，而未為之，迄95年10月19日始由被上訴人以北市都建字第095706111200號函答覆，上訴人遂針對該函提起訴願，其救濟程序雖迂迴而有部分屬多餘，但既經該管訴願機關作成決定，提起撤銷訴訟之要件之一即前置程序業已完備，應認其就此部分而言，起訴並無違法。
上訴人起訴之聲明本應請求撤銷訴願決定及系爭建造執照為已足，但其卻聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；
⒉撤銷94建字第0678號建造執照，其中多餘之聲明並不妨害其請求裁判之主要內容，本院爰以撤銷訴訟裁判之。
㈢、按本件上訴人係對第三人之授益處分提起撤銷訴訟，主張原處分違法，侵害其法律上之權利或利益，自應對對於原處分違法侵害其權利及法律上利益之事實負證明責任。
惟上訴人僅一再重述系爭執照使其58使字第0555號使用執照之房屋造成通行上之妨害，而未具體指出系爭執照究竟違反何一相關建築法規並證明之，已未盡其證明之責。
又原審業已查明，上訴人係住於基隆路2段184巷3號，已有該184巷供其通行，且其自77年、78年間即曾多次向被上訴人陳情其所有建築物出入通行權益，為此，被上訴人所屬臺北市建築管理處曾於78年7月18日以北市工建(照)字第41028號函查復上訴人略以：「有關函詢58建（使）字第0555號使用執照中出入通路乙節，本處前屢次明確函復有案，其係經由該棟建物前方之法定空地通達至卅公尺計畫道路（基隆路），有關先生（指本件上訴人）與鄰地所有權人協調不成乙節，係屬私權糾紛，仍請自行協調或循司法途徑解決」（97年10月21日答辯狀附被證第285頁）；
而系爭建造執照之核發係94年12月27日，足見上訴人對於其所有建築物之通行權，有所爭執，並非因系爭建造執照核發所引起至明。
且卷附系爭執照之基地89地號合併同地段90地號土地申請建築後，除將原89地號土地上違建物併案拆除；
另按執照圖說標示，基地內北側原有之現有巷道應維持現狀，不得擅自廢止改道及妨礙他人對該巷道之公共地役權之行使。
另基地內地面層留設一條6公尺寬度之通路，全日不封閉提供58使字第0555號使用執照之住戶出入通行使用於產權移轉及房屋銷售時列入交代。
上開記載究其性質為系爭執照（授益處分）之負擔，建築一旦完成必須在此一負擔已被履行之前提下，主管機關始得發給使用執照，上訴人所有之建築物及其鄰房均可由該6公尺寬度之通路通達30公尺計畫道路（基隆路2段），故並無上訴人所指摘，因系爭建造執照之建造行為致妨害其出入通行之情事。
原判決駁回上訴人此部分之起訴，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。
㈣、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；
亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。
至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
是以，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
書記官 阮 思 瑩