臺北高等行政法院行政-TPBA,100,簡,210,20110812,1

臺北高等行政法院判決
100年度簡字第210號
原 告 南山人壽保險股份有限公司
代 表 人 謝仕榮（董事長）
訴訟代理人 李師榮 律師
張炳煌 律師
蔡嘉政 律師
被 告 勞工保險局
代 表 人 陳益民（總經理）
訴訟代理人 朱旭英
邱佳玲
蔡滋芳
上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國100 年3 月4 日勞訴字第0990026000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定，應適用簡易程序，合先敘明。

二、事實概要：原告係適用勞動基準法之事業單位，其業務人員顏名標等人陸續向被告聲明改選勞工退休金新制，並請被告依法要求原告為改選新制之業務人員提繳退休金。

經被告審查，以原告之業務人員（不分職位層級，下稱「業務員」）業經臺北市政府以民國（下同）99年2 月2 日府授勞二字第09930820500 號函及臺北市政府勞工局99年2 月12日北市勞二字第09910535600 號函認定與原告為僱傭關係，被告遂分別以99 年3月1 日保退二字第09910047890 號函及99年3 月12日保退二字第09960027011 號函限期原告於99年4 月1 日前備函並填寫「勞工退休金提繳申報表」申報提繳勞工退休金，惟原告逾限仍未辦理，被告乃分別於99年4 月2 日、99年5 月3 日、99年6 月4 日、99年7 月6 日、99年8 月13日及99年9 月14日按月處分在案。

嗣後上開業務員除另行來函撤回原提出之「勞工自願選擇參加勞工退休金新制聲明書」外，其餘羅泰仁等403 名，原告仍應依法渠等業務員申報提繳勞工退休金，惟其仍未據以改善，茲被告乃以原告違反勞工退休金條例第9條規定，依同條例第49條規定，以99年10月14日保退二字第09960136350 號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）事實：1.按原告現行保險業務員所適用之承攬制度，乃於美商美國國際集團（AIG）入主原告時便已創設及採用。

此一承攬制度之設計，在於保險業務員對於業務招攬擁有相當廣泛之自主權，原告對於業務員日常業務之進行，並無如一般公司對其員工之指揮監督權；

又業務員並無底薪，係於成功銷售保單後依其業績領取佣金報酬，而非按時領取底薪作為報酬。

此一承攬制度業已成功施行超過三十年，並適用於原告所有之業務員。

因此，被告早在74年1月22日即以勞（承）字第008278號函明確告知原告，原告所屬招攬業務員，「如無底薪，僅係依業績多寡支領報酬，依民法規定僅係承攬關係，並非僱傭關係，核與勞工保險條例規定之投保要件不合」。

又上述函釋雖係針對勞工保險條例之適用所為之法規解釋，但勞工退休金條例所適用之對象為適用勞動基準法之本國籍勞工（第7條），與勞工保險條例適用之對象相同，均為適用勞動基準法之勞工，故上述函釋所稱不適用勞工保險條例之無底薪保險業務員，亦不適用勞工退休金條例，自不待言。

嗣後於94年勞退新制實施之際，雖然部分業務員就其等與原告間之法律關係為承攬乙節又有爭議，但被告以行政指導予以解決，並達成原告無需為渠等提撥勞工退休金之共識。

2.於被告74年1月22日勞（承）字第008278號函釋後迄99年止25年間，原告均按照上開函釋意旨辦理，詎被告竟突然於99年3月起，陸續以99年3月1日保退二字第09910047890號函、99年3月12日保退二字第09960027011號函，及於99年4月8日以保退二字第09960039870號函、於99年4月19日以保退二字第09960048840號函、及於99年4月23日以保退二字第09960052670號函，推翻其25年來之法律見解，認定原告與其業務員間為僱傭關係，要求原告依勞工退休金條例為為數千名之業務員申報提繳退休金。

被告並於原告未申報提繳退休金之際，針對99年3月1日保退二字第09910047890號函、99年3月12日保退二字第09960027011號函部分，被告於99年4月起每月以裁處書，分別裁罰原告10萬元罰鍰。

3.查原告與其保險業務員間之關係，依被告先前針對原告個案所作成之函釋見解及法院判決見解，均認定原告與其保險業務員間之關係為承攬關係，而非僱傭關係。

準此，原告依法本無需為保險業務員提撥勞工退休金。

故原處分顯屬違法之行政處分自不待言。

4.且查，被告迄今已對原告為三十次裁罰處分，其中99年5月3日保退二字第09960057260號之裁罰處分，本院99年度簡字第759號判決業於100年3月10日為該處分及其訴願決定均撤銷之判決。

本院99年度簡字第759號判決審理之前提事實（即原告與其保險業務員及保險業務主管間之契約關係，究屬委任、承攬關係，抑或僱傭關係；

原告是否需依勞工退休金條例規定，為保險業務員及其保險業務主管提撥退休金），及主要爭點（被告依據勞工退休金條例裁罰原告是否合法），與本件之前提事實及爭點完全相同。

而前開案件經開庭審理並傳喚證人調查證據後，已於100年3月10日，判決撤銷被告之上開處分及訴願機關之訴願決定。

本院99年度簡字第759號判決已就被告99年5月3日保退二字第09960057260號裁罰處分之違法不當論述綦詳，足作為本件之參考依據。

（二）被告未依行政程序法及勞工退休金條例認定事實及適用法律，其所為之原處分顯有重大明顯瑕疵：1.被告僅以臺北市政府勞工局回函作為事實認定之基礎而未調查其他相關證據，顯有應調查而未調查證據之瑕疵：按行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」

本件保險業務員是否有勞工退休金條例之適用，及原告有無必要依前開條例為保險業務員提撥勞工退休金，端視原告與保險業務員間是否存在僱傭關係，而為釐清兩者間是否具有此僱傭關係，被告本即有自為調查之義務。

由於原告與業務員間是否存在僱傭關係乙節，業經臺灣高等法院及臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）作成諸多判決明確指出，原告與業務員間之私法法律關係為委任、承攬關係而非僱傭關係。

按私法法律關係之認定應以民事法院之判決為依歸，被告捨此業已存在之證據不為調查，竟僅以臺北市政府勞工局之回函為認定事實之基礎，其調查證據、認定事實之程序，顯然有違首揭行政程序法第43條規定。

不寧惟是，按私法法律關係係由當事人以自主意思形成，被告從未依行政程序法規定，向原告要求提供任何相關文書資料，亦未通知原告就系爭私法法律關係陳述意見，俾以調查當事人就系爭私法法律關係之真意為何。

尤有甚者，臺北市政府勞工局之於原告及業務員係處於第三人之地位，臺北市政府勞工局回函對於系爭私法法律關係之認定悖於原告之真意及認知時，被告竟未給予原告對其相反認定有所陳述意見之機會。

臺北市政府勞工局並非系爭私法法律關係之當事人，如何知悉當事人之真意，此其一；

臺北市政府勞工局之回函並非民事法院之判決，如何能作為私法法律關係終局且有拘束力之認定，此其二。

換言之，臺北市政府勞工局之回函於本案根本屬無關聯且無必要之證據調查方法，被告捨民事法院判決及當事人真意於不顧，被告逕以臺北市政府勞工局回函作為事實認定之基礎而未調查前揭相關證據，顯有應調查而未調查證據之瑕疵。

準此，由於臺北市政府勞工局回函根本不得作為認定事實之基礎，被告實質上與未依職權調查證據即作成原處分無異，非但有未依法認定事實之程序瑕疵，更有在具體事實未臻明確前即做成裁量之「濫用裁量」瑕疵。

2.退萬步言，臺北市政府勞工局亦為行政機關，即令其對系爭私法法律關係欲表示意見，亦須遵守行政程序法第43條規定，否則其所為之表示即有認定事實之瑕疵。

然查，前開臺北市政府勞工局之回函，僅有原告與保險業務員間存在僱傭關係之結論，對於雙方間何以具有僱傭關係之事實及理由，均付諸闕如。

蓋臺北市政府勞工局亦疏未注意臺灣高等法院及臺北地院業已就原告與業務員間之私法法律關係作成諸多判決，肯認雙方係屬委任、承攬關係，臺北市政府勞工局對於民事法院判決之存在不得諉為不知。

此外，臺北市政府勞工局就系爭私法法律關係亦毫不尊重當事人之真意，其與被告均未向原告要求提供任何相關文書資料，亦未通知原告就系爭私法法律關係陳述意見，逕以毫不相關且無事證基礎之理由，認定原告與業務員間之私法法律關係為僱傭關係。

由此可見，臺北市政府勞工局就「已存在且應調查」之證據未予調查，已違反行政程序法第43條前，被告身為法律明定之專責主管機關，其未具體指摘臺北市政府勞工局認定事實過程之採證瑕疵，竟毫無保留地接受臺北市政府勞工局之調查結果，則被告以此薄弱之「證據」即遽對原告為此處分，益徵原處分之作成確屬違反上開行政程序法之規定甚明。

3.被告於調查程序中，未注意有利原告之事項：按行政程序法第36條規定，行政機關負有「職權調查義務」及「客觀調查義務」。

蓋行政機關對於所掌行政事務本即可發動公權力，對於相關事證進行調查，俾得作成合法妥適之決定。

本件被告自74年間做成74年1月22日勞（承）字第008278號函釋時即明知且認定原告與其保險業務員間法律為委任、承攬關係，且目前已有諸多法院實務判決亦確認原告與其保險業務員間係委任、承攬關係，而非僱傭關係，並於相關判決理由中論述綦詳。

甚者，在原告與其業務員間相關爭議個案中，臺北地院及臺灣高等法院歷來民事判決均持一貫之見解，認定二者間契約性質係委任、承攬關係，而非僱傭關係。

既然原告與其業務員間之法律關係性質業經被告先前74年函釋，及由民事法院依嚴謹之證據調查及言詞辯論程序作成判決，被告理應依禁反言原則受其函釋及前開民事法院判決所認定私法關係之拘束。

再者，我國係採公私法二元審判體系，因此雇主與受僱人間之私法關係若有所爭執時，自當以民事法院依民法等私法法律規定所為之裁判為終局認定之，其他機關（包含行政機關及行政法院在內）均應尊重民事法院之審判權並受民事法院就私法關係所為裁判之拘束。

且歷次法院在有關判決中亦明示：「臺北市政府……認定兩造間為僱傭關係，本院不受拘束……（司法院釋字第216號解釋參照）」（臺北地院94年度勞訴字第7號民事判決、99年度勞訴字第26 號民事判決、99年度勞訴字第52號民事判決及99年度勞訴字第202號民事判決意旨參照）。

詎被告竟恣意變更其先前函釋見解及捨棄法院確定判決結果不採，而採納臺北市政府勞工局違反行政程序法第43條規定之不具事實及理由且逾越權限之覆函，實令人費解。

尤有甚者，前開臺灣高等法院及臺北地院諸多有利於原告之判決結果及判決理由，雖經原告於訴願程序中一再指明，被告仍置若罔聞，其違反行政程序法第36條規定，堪可認定。

4.被告違背憲法上「轉委任授權禁止原則」，原處分確有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條規定應為無效：復按，勞工退休金條例第5條明文規定：「勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵、罰鍰處分及其強制執行等業務，由中央主管機關委任勞工保險局辦理之。」

行政院勞工委員會既已將勞工退休金之罰鍰處分委由被告辦理，被告本應就原告與其保險業務員間是否具備僱傭關係之原處分之前提事實進行認定。

因此，除非法律另有規定外，否則被告並不得捨其依法調查證據之義務，而由臺北市政府勞工局越俎代庖。

而綜觀退休金條例之規定，並未有被告得將裁罰基礎之前提事實委由他機關進行事實認定之規定。

被告依退休金條例之規定，本應依其職權，就原告及其保險業務員間，是否屬勞動基準法定義之雇主與勞工之身分之原處分前提事實，依法調查證據並認定之。

顯見，勞工退休金條例中已明文規定被告為唯一有權基於該條例做成相關行政處分之機關，是基於有權即有責之法理，被告對於是否做成相關行政處分，自需基於其調查證據之結果以為決定。

然則，被告原處分既「自認」係直接採取臺北市政府勞工局前述回函之違法見解所做成，依據司法院釋字第524號解釋所揭櫫之「轉委任授權禁止原則」（或稱「受委任者不得再委任原則」），被告為唯一有權機關，於欠缺勞工退休金條例明文授權下，被告自不得將其專有權限，轉委任由臺北市政府勞工局代勞，否則即應受違憲之非難。

準此，參照行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」

臺北市政府勞工局所為之回函因違背憲法之「轉委任禁止原則」及勞工退休金條例所定之專屬權限規定，其回函應認為無效。

5.又被告曾於訴願答辯程序中，將同屬其權責之「調查」及「處分」兩者截然劃分，顯已違反退休金條例第5條勞工退休金之罰鍰處分及強制執行業務，由中央主管機關委任被告辦理之立法意旨。

蓋依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」

委任機關依法規將其權限委由所屬下級機關執行後，受任機關就該等委任事項即為該管行政機關，其於該等委任事項範圍內，有權亦有義務自行調查、決定及執行之責。

另一方面，委任機關就委任事項僅對受任機關為合法性及妥當性監督，除依法規規定將該等委任權限收回外，自無再行介入就委任事項自為調查、決定及執行之理。

否則將產生疊床架屋、權責不明之現象。

準此，行政院勞工委員會既已依退休金條例第5條將勞工退休金之罰鍰處分委由被告辦理，被告就此罰鍰處分即為權責主管機關，自應就罰鍰處分之基礎事實及構成要件是否具備，依行政程序法第36條規定自行依職權調查，斷無將其法定職權推諉予臺北市政府勞工局之理。

準此，被告對於本件原告應否為業務員提繳退休金之爭議，本應盡其職權調查義務，就相關事實關係及規範基礎為適當妥善之釐清，方得以此調查所得為基礎而為適法之處分。

惟查，本件被告竟自廢調查權限，不願對原告與保險業務員間究竟屬於何種法律關係進行事證之調查，僅僅單純發函予臺北市政府勞工局，由另一行政機關越俎代庖就系爭爭議法律關係進行調查。

此種透過另一行政機關代勞之「間接調查」不僅於行政實務上極其罕見，實際上亦意謂著被告之行政怠惰，併此指明。

6.末查，被告應明瞭，原告與其保險業務員間契約性質之定性若有爭議，包括其本身等其他勞工主管機關均無認定之權限，最終仍均須回歸司法解決。

被告捨法院確定判決不採，所為之原處分之合法性即有疑義。

為此，原告業已向臺北市政府勞工局陳情，祈請其能尊重司法判決，俾民事法院已有通說見解之爭議莫因此治絲益棼，併予敘明。

7.被告違反行政程序法第39條及第102條，未給予當事人陳述意見之機會，侵害原告受憲法保障之法律聽審權：行政程序法第39條、第102條之規定為行政程序法中最重要之「陳述意見」權利。

陳述意見不僅是正當法律程序中極為重要之一環，其意義更在於陳述意見所連結者，乃當事人受憲法保障之法律聽審權。

從而，行政機關作成此類不利於人民之行政處分前，若未給予當事人陳述意見之機會，不僅違反正當法律程序原則，亦已侵害人民受憲法保障之法律聽審權。

被告於作成系爭裁罰處分前，完全未給予原告任何陳述意見之機會，致使原告之權利因此受有損害，被告不僅違反前揭條文所體現之正當法律程序原則，並同時侵犯原告受憲法保障之權利。

系爭行政處分除應評價為違法外，更應受到違憲之非難。

8.被告違反禁反言原則：⑴如上述，被告就原告與其保險業務員間究屬委任、承攬關係抑或僱傭關係，早於74年1月22日即以勞（承）字第008278號函釋，明確告知原告，原告所屬招攬業務員，「如無底薪，僅係依業績多寡支領報酬，依民法規定僅係承攬關係，並非僱傭關係」，且上述函釋所稱不適用勞工保險條例之無底薪保險業務員，亦不適用勞工退休金條例。

查被告命原告須為其保險業務員提撥勞工退休金之名單所列之保險業務員，均屬無底薪且係以業績多寡支領報酬，依被告上述函釋意旨，應屬承攬契約關係而非僱傭關係，原告依法自無須為渠等提撥勞工退休金。

勞工保險條例第6條自74年迄今幾未曾修正，詎被告於二十餘年後，在法規與事實基礎均無變更情況下，突然恣意變更其明文函釋之見解並進而裁罰原告，固然嚴重影響原告權益而違反「禁反言」此一般法律原則，至為灼然。

⑵其次，於94年勞工退休金條例公佈之際，雖有部分業務員對應否提撥勞工退休金乙事有所爭議，當時被告曾積極介入協調並為行政指導，故被告明知各方最終之共識為原告與其絕大多數業務員間之法律關係為委任、承攬關係。

蓋原告與當時之原告所屬產業工會於94年12月28日簽署共同聲明，原告所屬產業工會認同原告現行承攬、委任制度，且工會停止一切抗爭行動，並於95年1月15 日前撤回被告新制聲明書，且不再以書面向被告聲明適用勞退新制。

⑶嗣後，原告承被告之指示，向其呈報相關業務員之分類及相關處理情形，被告本於原告之處理方式，遂於95年2月15日以保退一字第09510011020號函覆原告表示：「鑒於原告與所屬業務員於勞工退休金議題已達成共識，且原告已表明願為聲明適用勞退新制者提繳勞工退休金，該項問題既已改善，被告不再核處罰鍰。」

由前開簡短回顧得悉，被告對於系爭僱傭關係存否之爭議知之甚詳，且當初其亦無法解決原告與其保險業務員間契約關係之爭議，始以行政指導之方式居中協調。

被告對於原告及其業務代表所達成之共識，即原告並無為其提繳退休金之義務早有認知，事實上若謂該等共識係由被告所主導產生者，亦不為過。

⑷況於94年及95年有關原告是否須為其保險業務員提撥勞工退休金發生爭議期間，實肇因於部分保險業務員就雙方間契約性質認知有誤，故由被告以行政指導方式介入處理，使雙方就契約性質歸屬問題，以當事人確認其締約真意方式決定之。

再者，適用法律前所應認定之事實，應以當事人間契約約定之具體內容為判斷基礎，不得捨棄當事人之特別約定，而比附援引適用他法律，此有最高法院92年度臺上字第2374號判決要旨可資參照。

揆諸前開最高法院之判決要旨，實為當事人間之私法自治、契約自由原則法院應予以尊重之最佳體現。

因此，被告既已知悉原告與其保險業務員間契約關係性質，雙方業以合意之方式確認或約定係屬委任、承攬關係，並達成原告無須為渠等提撥勞工退休金之共識，足見被告對於原告與業務員間之法律關係為委任、承攬關係此一契約約定之具體內容知之甚詳。

被告對於此一基礎法律關係既明確知悉，被告本即應予以尊重，不得捨此當事人意思自主不採，而另為其他之判斷。

蓋此時原告與其業務員間之私法法律關係已臻明確，被告於認定事實適用法律之際，當以此為前提，而無所謂「判斷餘地」或「裁量」存在。

即令原本有之，由於當事人真意業經確認，且對於私法法律關係握有最終認定權限之民事法院亦一再肯認原告與業務員之私法法律關係為委任、承攬關係，此時被告即便有裁量權亦因此而「縮減至零」不得另為相反之認定；

被告故意忽略原告與業務員間之基礎法律關係，僅憑片面之詞，即對原告做成包括原處分在內之數次裁罰處分，被告顯然有做成處分不依證據所認定之事實之適用法規不當，及有做成處分不備理由之瑕疵。

⑸按理，被告當年既然參與並指導上述共識之形成，其自身亦應受到該共識之拘束。

蓋行政機關應受到自身先前所為行政行為之拘束，如無正當理由恣意為相互矛盾之行為時，便有違「禁反言原則」。

⑹被告幡然改變其維持二十餘年之原告與其保險業務員間之關係為承攬關係而非僱傭關係之見解，非僅違反禁反言原則，甚且更侵害原告之信賴利益。

又本件被告於94年間介入行政指導後，理應遵循當初之三方共識，即區分保險業務員之類別，作為其行政行為之指導方針。

詎被告卻又捨此不為，僅以單方行政處分之方式命原告應為所有保險業務員提撥勞工退休金。

本件被告先係不備理由地恣意變更其既有見解，嗣後又一舉推翻其於95年間所主導形成之三方共識，顯有違法之虞。

（關於「禁反言原則」在我國司法實務上之援用，參見最高法院94年度臺上字第1956號及92年度臺上字第2533號判決理由）。

準此，被告於事實關係及規範基礎均未改變之情況下，強令原告應限期為業務員提繳退休金，遑論其未說明其有何正當理由可背棄其先前參與形成之三方共識，其行為顯然已違反禁反言原則。

9.被告違反信賴保護原則：⑴按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

復按，司法院釋字第525號理由書：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。

人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。」

先予敘明。

⑵被告於74年間曾明確函釋，原告與其保險業務員間之關係，為承攬關係而非僱傭關係，並因此要求原告需立即為業已投保勞工保險之保險業務員申請退保，俾符合法制。

如前述，原告與其保險業務員間之關係既為承攬關係而非僱傭關係，則原告依勞工退休金條例亦不須為保險業務員提撥勞工退休金，自不待言。

原告二十餘年來均遵循被告前開函釋辦理相關事務，並據此編列營業費用預算與決算，計算營業成本與費用、營業損益與股東權益，亦即原告對於被告前開函示業已產生合理之信賴。

詎被告竟在無正當理由及悖於目前司法實務見解之情形下，恣意變更其對原告之指示及一舉推翻原告、被告及保險業務員間業已存續超過二十年之法秩序，核被告之前開不當行止，已使原告對於存續二十餘年之法律秩序信賴落空，且使原告在無預期之情況下，負擔新的不利益。

本件被告業已違反信賴保護原則，洵堪認定。

⑶又本件被告參與形成三方共識在前，卻於缺乏正當理由之情形下，恣意違背該等共識，逕自以臺北市政府勞工局之片面認定，主張原告與部分業務員間之法律關係為僱傭關係。

被告違背自身之認知，背棄三方當事人原本協調一致之共識立場，並進而迫使原告為法律上無義務之事，其行為顯非以誠實信用之方法為之，違反行政程序法第8條之規定堪以認定。

⑷再者，自三方共識形成以來，原告及大多數之業務員均遵守此一共識，該共識之核心（即委任、承攬制度）業已和諧運作多年，原告及大多數業務員均已對其產生正當合理之信賴。

蓋此一共識係在被告積極運作下始達成合致，因有公權力機關之參與，原告及大多數業務員均樂於遵守，並正當合理信賴該共識業已成為彼此關係之圭臬。

無奈如今被告竟帶頭違反此一共識，其恣意變更立場並對原告違法開罰之行為，不但已侵害原告正當合理之信賴利益，事實上對於絕大多數遵守同一共識之業務員而言，渠等之信賴利益亦同受侵害。

⑸最重要者，乃當年原告與其業務員間契約屬性爭議曾引起社會及保戶之廣泛關切，在被告介入為行政指導形成上述共識後，認為原告在公司資產負債表上已不存在為業務員提撥勞退金之義務（負債），迺被告竟屈從違背共識業務員之壓力，其行政行為實已侵害善意信賴上述共識而願意繼續投保或新投保保戶之信賴利益，原告業已誠摰善意地提醒被告，其或有因此面臨保戶提出國家賠償請求之風險。

惟被告卻仍甘冒侵害大多數人（尤其是保戶）信賴利益之風險，維護少部分業務員之不當利益，業已違反行政程序法第8條所揭櫫之信賴保護原則。

⑹此外，依前揭三方共識，被告明知原告對於絕大多數之業務員並無提繳退休金之義務或於雙方關係未臻明確前，原告無為業務員提繳退休金之義務，卻仍執意限期要求原告行此無義務之事，甚至不惜濫用公權力對原告開出10萬之罰鍰，若原告不遵守此一違法處分，將遭受被告連續開罰。

然則，原告確實無法律上之義務提繳此筆鉅額退休金，倘若被告仍固執於其違法行為，強迫原告提繳者，原告將無故蒙受鉅額損失，又被告違法對原告開罰乙節，經媒體報導後，已對原告數十年來苦心經營之商譽造成難以回復之損害。

被告該違法之行政處分，不僅對原告，甚至，將對整個保險業界，產生重大之衝擊及損害。

10.被告違反比例原則：行政程序法第7條之規定為比例原則於行政程序上之體現。

而比例原則又可分為三個派生原則，即適合性原則、最小侵害性原則及損益平衡原則。

有關比例原則早經司法院多號解釋認定屬於我國憲法位階之原則，因此行政行為違反比例原則時，不僅應評價為違法，更應評價為違憲。

而本件被告所為之行政處分，恐無法通過比例原則之檢驗，理由如後：⑴適合性原則：按行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。

被告裁罰原告10萬元，其目的無非係促使原告為其業務員提撥退休金。

惟查，此一目的本身是否適法已有爭議，蓋如前所述，原告與業務員間係屬委任、承攬關係並非僱傭關係，依法並無提撥退休金之義務。

再者，被告對於人民間之權利義務關係無如法院般有權為終局之認定，而目前法院判解均肯認原告與其業務員間之關係為委任、承攬關係，而非僱傭關係。

法院言之諄諄，然被告竟視之藐藐，其對於人民間權利義務關係之認定，業已到達恣意妄為之地步。

本件被告不僅不尊重法院裁判之認定，對其自身曾參與形成之三方共識，亦棄之如敝屣，逕自採信臺北市政府勞工局之片面主張，對原告違法開罰。

姑不論其行政目的之適法性已有爭議，原處分不僅無助於法律關係之釐清，反而治絲益棼，使法律關係益加複雜化，業已違反「適合性原則」。

⑵最小侵害性原則：行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者：本件被告曾於94年及95年間多次召開會議，就僱傭關係之爭議，居間協調原告與當時之原告所屬產業工會，並多次以行政指導手段，促成三方共識之產生。

因此，於事實關係及規範基礎均未發生變化之情況下，有部分業務員片面背棄此一共識，要求原告為其提繳退休金，被告本於其對契約屬性爭議及解決之來龍去脈之認知，理應有能力再次透過行政指導之方式，使此爭議事件儘快圓滿落幕。

此次，針對片面毀約之業務員，被告非僅未先予瞭解，反而是不惜違法動用公權力，迫使原告就範於業務員毀諾要求。

本件被告原得以較小侵害之行政指導手段，竟捨此不為，恣意選用侵害較大之罰鍰手段，足證原處分亦不符合最小侵害原則。

⑶損益平衡原則：原處分所增進者乃少數業務員之不當利益，惟卻損害多數人（尤其是保戶）之利益，其所造成之損害與所欲增進之利益顯不相當，即本件被告原處分，亦無法通過損益平衡原則之檢驗。

11.被告違反正當法律程序原則：⑴按正當法律程序原則不僅係行政程序法之根本精神，實際上亦是憲法位階之法律原則。

行政機關違反正當法律程序原則時，不僅違法亦屬違憲。

如前所述，被告認定事實程序有重大瑕疵業已說明如上，其未給予原告陳述意見之機會，不僅侵害原告受憲法保障之程序權，亦同時違反行政程序法第9條規定所揭櫫之正當法律程序原則。

⑵本件原告業已就有利於己之情形詳述如上，包含截至目前為止，所有法院判解均肯認原告與其業務員間之法律關係為委任、承攬關係並非僱傭關係；

再者，被告亦曾積極行使行政指導促成三方共識之形成，其明知大多數之業務員均選擇委任、承攬關係且原告對於渠等並無提繳退休金之義務。

被告對於諸多有利於原告之事證均置若罔聞，其若非故意視而不見，便屬出於重大過失而疏漏。

蓋法院裁判係屬公眾可輕易透過網路取得之公共資訊，被告身為國家公務體系之一環，對於原告與其保險業務員間係屬委任、承攬關係，而非僱傭關係，為法院確定之見解乙節，不可能諉為不知。

至於三方共識乙節，被告更屬當事人之一方，自當注意及此。

被告忽視有利於原告之情形，輕率地對原告做成違法違憲之處分，不僅違反行政程序法第9條規定，亦已違反正當法律程序原則。

12.被告對於其他保險公司類似之案例未為相同之處理，似有違平等原則：⑴按「等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。

是如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。

法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度的關聯性，以及該關聯性應及於何種程度而定。」

有司法院釋字第593號解釋理由書可參。

復按，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法亦定有明文。

是平等原則既為憲法上之重要法律原則，國家各部門（包括行政、立法、司法部門）行使職權時即應遵守此原則。

行政程序法第6條所為之上開規定，即係呼應此憲法上重要法律原則。

故行政機關為行政行為時，對於其所認屬同類之事項，應為相同之處理，且其所處理之事項若屬法律上有作為義務時，即不應不附理由對不同人間，為不同處理，否則即與憲法上之平等原則及行政程序法之規定有違，合先敘明。

⑵被告雖在歷次裁罰書及訴願補充理由狀中一再援引臺北市政府勞工局於2010年2月2日、2月12日分別以府授勞二字第09930820500號、北市勞二字第09910535600號函文件，認定原告與其業務員間之法律關係，不分業務員層級，均屬僱傭關係云云，而作為歷次裁處原告之理由。

如果此項見解可採（假設語氣），何以在已發生之其他外商保險公司將其業務或股權出售予其他國內保險公司之際，均未見被告或臺北市政府勞工局對於其他保險公司為相同之要求及處理？亦即，若保險公司無法透過「私法自治」及「契約自由」原則之方式，以契約約定與業務員間之法律關係，而任憑被告忽略「私法自治」及「契約自由」原則，藐視民事法院判決，恣意違法認定保險公司與業務員間之法律關係，並進而違法要求保險公司提撥退休金，並且企圖藉由一而再、再而三連續裁罰逼迫原告就範。

然則，在歷次國內保險公司購併案中，似未見臺北市政府勞工局及被告為「相同之處理」？若臺北市政府與被告此項法律見解為可採（假設語氣），其等是否具有法律上之作為義務，對於此類相同之事項均應為相同之處理？對於已經過保險主管機關「接管」之保險公司，臺北市政府與被告是否更應以此為表率，要求此類公司之買家或保險安定基金為此類公司之業務員提撥勞工退休金？⑶若臺北市政府與被告未在上開案件中為此類要求，唯一可能之解釋即為，保險公司仍可透過「私法自治」及「契約自由」原則之方式，以契約約定與業務員間之法律關係。

若是如此，保險公司與保險業務員間之法律關係，並非如臺北市政府與被告在歷次裁罰原告之案件中所採取之見解。

13.原告與其保險業務員間是否為僱傭關係，經臺北地院以99年度勞訴字第202 號民事判決認定原告之保險業務員非勞動基準法定義之勞工，原告與其保險業務員間之契約關係為委任、承攬關係非僱傭關係，而為保險業務員敗訴之判決。

上開法院審理之主要爭點，即原告與其保險業務員及保險業務員主管間之契約關係，究屬委任、承攬關係，抑或僱傭關係，與本件爭點相同。

而前開案件臺北地院歷經1 年又3 月餘之漫長審理程序後，始於99年11月26日以保險業務員之訴無理由而判決該保險業務員敗訴。

14.原告與其保險業務員間之關係為委任、承攬關係為法院業已確定之見解，行政機關應予尊重且不得為相反認定。

私人間之權利義務關係有所爭執時，應由當事人向民事法院提起訴訟，由民事法院就有爭執之權利義務關係為終局之判斷，被告或其他行政機關（例如臺北市政府勞工局）並應以之為其行政行為之基礎，不得越俎代庖代為認定或另為不同認定。

惟有關原告與保險業務員間法律關係為委任、承攬，並非僱傭關係已有判決予以明確揭示。

（原證8至10、15至17臺北地院94年度勞訴字第7 號民事判決、臺灣高等法院94年度勞上字第45號民事判決、臺北地院99年度勞訴字第26號民事判決、臺灣高等法院99年度勞上字第58號民事判決、臺北地院99年度勞訴字第52號民事判決、臺灣高雄地方法院99年度勞訴字第21號民事判決） 15.其他有關保險業及保險業務員間為委任、承攬關係，非屬僱傭關係之判決不勝枚舉，如最高法院95年度臺上字第1175號民事判決、臺灣高等法院93年度勞上易字第88號民事判決、臺灣高等法院94年度重勞上字第17號民事判決（參原證18至20）。

因此，臺北市政府勞工局所援引之本院90年度訴字第48 35號判決，應無法作為原告及其業務員間存在僱傭關係之依據。

暫不論，上開判決，係針對行政院勞工委員會曾以原告對保險業務員勞保投保薪資以多報少為由，處以罰緩原告不服而起（即前開判決係因勞工保險條例適用問題而生），與原告與其業務員間是否存在人格、經濟上從屬性無涉，且該判決係於90年間作成，屬早期判決，其參考價值遠不及前述95年度最高法院判決（上級法院判決）及99年度臺北地院之最新判決。

因此，臺北市政府勞工局若需參考法院實務判解，俾釐清原告與其保險業務員間是否有僱傭關係存在，理應參卓臺北地院針對原告個案之所有判決及最高法院判決，而非與本件無涉之本院90年度訴字第4835號判決。

16.本件影響所及非僅攸關保險業界之營運發展，且在此保險業日益艱鉅之經營環境下，其亦將影響整體保險業之就業環境及其退場機制：⑴本件爭議並非僅限於原告與其保險業務員間勞工退休金提撥之爭議，其影響所及將涵蓋整個保險業之營運、存續、保險業務員就業及退場等問題，先予敘明。

⑵倘本件被告主張有理由，即原告與採行招攬佣金制之業務員間之契約關係屬僱傭關係（假設語），則其後果將係業務員日後不再以工作成果計酬，加上渠等無固定之工作時間及地點，渠等作業方式亦不受公司之監督，如此將造成業務員不須招攬業務每天在家，即可按月向保險公司請求行政院勞工委員會所定之最低工資17,880元，不勞而獲；

而對於業與保險公司終止承攬關係之業務員，可以想見在不久之將來，渠等亦將向保險公司請求資遣費（參照臺北地院99年度勞訴字第52號案件），如此對整體產業之實務運作，勢必將造成重大衝擊，亦將造成司法資源之浪費。

⑶復以，倘採行招攬佣金制之業務員，亦要求須與採底薪制業務員同視，即迫使保險業需負擔渠等之底薪、勞保、健保、勞工退休金及資遣費等額外負擔，則保險業因此原所無需負擔之額外龐大經營成本，加上主管機關朝令夕改及其顯與法院判決背道而馳之見解等讓業界無所適從之經營風險等因素，保險業勢必將縮減其業務不再增員，或因此決定退場，進而影響整體保險業之就業機會及環境。

近年來外國保險業者每每因國內市場經營困難而出售或退出臺灣之經營，上開行政院勞工委員會或勞動主管機關之看法，更會雪上加霜。

再者，該退場機制得否順利，又將受限於前開保險業與其業務員間之基礎法律關係。

蓋於保險業選擇退場之際，可以想見採招攬佣金制之業務員又將再度主張渠等與保險業間之契約關係為僱傭關係，並進而提出保險業於退場前，須與渠等結清年資等於法無據之要求。

故在此保險業日益艱鉅之經營環境下，本件爭議非僅係原告依法有無為業務員提撥退休金之問題，其影響所及將擴及整個保險業之就業環境、永續經營及其日後退場得否順利等問題。

17.保險業與其保險業務員間之關係為何？依行政院勞工委員會見解屬當事人間契約自由原則之範疇，得由當事人自行約定：⑴行政院勞工委員會90年3月9日以（90）臺勞資二字第0009867號函釋，針對保險公司與保險業務員間法律關係之判斷提供重要之判斷標準，其中包括⑴保險業雖屬公告適用勞動基準法行業，但不代表其業務員當然有該法之適用，有無該法之適用仍應就實務上認定其勞務給付型態是否為僱傭關係而定；

⑵基於契約自由原則，保險業與從業人員之勞務給付型態，以雙方自由訂定為原則。

足見行政院勞工委員會對於保險業與其從業人員應適用何種民事上之法律關係予以規範，應依照勞務給付型態及契約自由原則，由當事人即保險業與業務員自行約定乙節，在上開函釋中亦明確表明此一意旨。

原告多年來均依據被告74年1月22日勞（承）字第008278號函釋及行政院勞工委員會90年3月9日（90）臺勞資二字第0009867號函釋意旨辦理相關事務，何以昨是而今非？⑵又本件原告與其保險業務員間所簽署之契約關係屬招攬佣金制而非底薪制，除經諸多法院判決予以肯認外，復有原告與原告所屬產業工會94年12月28日所共同出具之聲明書可證（參原證4）。

準此，原告與其保險業務員間之關係為委任、承攬關係，除有法院判決外，雙方業復過聲明書之方式予以肯認，依行政院勞工委員會見解，此乃雙方契約自由原則之範疇，依法本無不可。

18.被告所援引之最高行政法院95年度判字第1472號判決，乃涉及全民健康保險法適用之問題，其案件事實及爭點與本件關聯性相去甚遠，無法做為本件之參考依據，被告於答辯狀援引上述判決，顯有故意誤導之嫌。

19.被告所援引最高行政法院95年度判字第313號、94年度判字第1957號及94年度判字第1274號等判決，乃涉及稅法爭議之問題，其案件事實爭點與本件不同，無法做為本件之參考依據。

被告援引上開判決，作為其認定原告與其保險業務員間存在僱傭關係之依據。

惟查，前開判決之當事人均非原告，且其案件之爭點亦非針對原告與其保險業務員間之關係究為委任、承攬抑或僱傭關係，並進而就原告與其保險業務員間有無相關勞工法令之適用所為之判斷。

被告所援引之判決，均無法做為原告與其保險業務員間存在僱傭關係之說理，茲說明如后：⑴查上開最高行政法院判決，均係肇因於原告之保險業務員與稅務機關間因綜合所得稅課徵之爭議而起，其主要爭點均為保險業務員之報酬是否為薪資所得而得以全額課徵所得稅？抑或屬執行業務所得可扣除成本後再以淨額課徵所得稅？所為之判斷，其並非以原告與保險業務員間之民事契約關係為何暨有無勞工退休金條例之適用為其訴訟爭點，其訴訟標的顯與本件不同，先予敘明。

⑵再者，有關薪資所得及執行業務所得係屬主管機關基於稅賦目的考量所為之分類，並無法作為私法上雙方是否存在僱傭關係之判斷依據，此由臺灣高等法院94年度勞上字第45號判決之意旨（參原證15），即可得證。

⑶復次，依最高法院95年度臺上字第1175號之判決（參原證18）可知，最高法院業已明確指出，倘保險業係以保險業務員招攬保險成果之有無決定其報酬之有無（原告及其保險業務員間之關係即是），則該報酬非屬保險業務員之工資，雙方存在者為委任關係而非僱傭關係，被告不能從保險業務員之報酬在稅法上之分類而反推認定原告與其保險業務員間之私法契約性質。

故被告所援引前開最高行政法院判決，其爭議之標的與本件爭點無實質關聯，無法導出原告與其保險業務員間存在僱傭關係之論述。

20.行政院勞工委員會顯然曲解保險業務員管理規則之規範意旨，依主管機關及法院實務見解，保險業務員管理規則之規定，乃主管機關基於保障保戶權益之行政管理之目的而設，其本身並無法作為原告與其保險業務員間是否具備僱傭關係之依據。

依行政院勞工委員會100年3月4日勞訴第0990026000號訴願決定內容略以：「本件原告及其保險業務員所適用之前揭保險業務員管理規則，旨在要求保險業者對其保險業務員克盡管理之責，依該管理規則第3條、第12條、第13條、第14條、第15條、第18條及第19條規定，保險業務員應專為其所屬保險公司從事保險之招攬；

保險業務員依該管理規則應參加該公司之教育訓練，如不參加或補訓成績不合格，該公司應撤銷其登錄，即不得從事保險業務之招攬；

保險公司更應對保險業務員之招攬行為訂定獎懲辦法，嚴加管理，並應按其違規行為情節輕重予以停止招攬行為，甚可撤銷其業務員間登錄，具有甚大監督、考核、管理與懲罰處分之權，足見原告之保險業務員在人格上實乃從屬於原告。」

云云，即行政院勞工委員會似以保險業務員管理規則相關規定之存在，而認定原告與保險業務員間存在者為僱傭關係。

惟行政院勞工委員會前開見解除顯已悖於包括最高法院等諸多法院實務見解外，其前開論述亦與其先後所公告大眾週知之函釋內容邏輯上前後矛盾。

茲說明如后：⑴行政院勞工委員會係以保險業務員管理規則之存在，而認定原告與保險業務員間具有人格上之從屬性，故雙方間存在者為僱傭關係。

然保險業務員管理規則係財政部依保險法第177條之授權，於81年1月15日以財政部（81）年臺財保第811764639號命令發布施行。

倘依行政院勞工委員會前開論述之邏輯，則於保險業務員管理規則自81年開始施行後，保險業與保險業務員間之契約關係定性，因有該管理規則之存在，雙方間之契約關係應僅有存在僱傭關係之可能，雙方並無可能約定適用招攬佣金制。

惟查，行政院勞工委員會於前開管理規則施行後，卻仍於90年3月9日以（90）臺勞資二字第0009867號函釋明確表示，保險業雖屬公告適用勞動基準法行業，但不代表其業務員當然有該法之適用，有無該法之適用仍應就實務上認定其勞務給付型態是否為僱傭關係而定；

及95年5月8日以勞動4字第0950024088號函釋明白指出，有關保險業務員與保險公司間之勞務給付關係，依契約自由及誠實信用原則，應由雇主與勞工雙方當事人基於合意自行決定簽訂勞動契約、承攬契約或委任契約。

本件倘保險業務員管理規則之公布施行得以作為原告與其保險業務員間是否存在僱傭關係之判斷依據，試問保險業如何能依照行政院勞工委員會前開函釋意旨，依契約自由原則與其保險業務員約定採用底薪制以外之招攬佣金制。

足證行政院勞工委員會前開論述與其既有見解前後矛盾，並無足取。

⑵次按，87年3月27日財政部保險司臺財保第870093500號函示內容略以：「關於建議修訂『保險業務員管理規則』第15條第1項條文乙案，查管理規則係為保障保戶權益而對保險業務員之招攬行為所作之規範；

至於保險業與保險業務員間之關係，得視各公司之實際狀況逕依民法等相關規定辦理。」

亦即財政部前開函示亦明確表示，保險業務員管理規則之相關規定僅係為保戶權益而對保險業務員招攬保險行為所作之規範，並無法依此推論，原告與保險業務員間之關係為僱傭關係。

⑶再按，最高法院95年度臺上字第1175號判決即指：「財政部依據保險法第177條所制定之『保險業務員管理規則』，係基於行政管理目的，自不能僅憑依上開保險業務員管理規則登錄，即遽以認定保險業務員與保險公司間之關係即屬勞動契約。

……其內容無非係就保險業務員不作為義務，及被上訴人得註銷、撤銷業務員登錄資格等情而規範，兼具有保護一般客戶及維持兩造契約關係之目的，此規範之內容，尚非具體指導上訴人從事業務之方法，即不能據此逕認兩造間有僱傭關係學理之特徵即人格上知從屬性。」

綜上所述，足徵行政院勞工委員會以保險業務員管理規則之存在，而逕自認定原告與其保險業務員間即存在僱傭關係之論述，非僅與其所揭露予大眾所公告週知之函釋見解前後矛盾外，亦明顯悖於當時保險業主管機關財政部及最高法院之見解，洵堪認定。

⑷又按，保險業因涉及保戶權益至鉅，故原告屬主管機關高度管制之特許行業，此由原告近期因某保險業務員，為不當保險招攬行為違反保險業務員管理規則之規定，致原告遭受行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）糾正乙事即可得知。

再者，前開案件係由金管會直接要求原告需對該違規之保險業務員依保險業務員管理規則之規定為3個月以上、1年以下停止招攬或撤銷登錄，由此更足徵保險業務員管理規則乃主管機關基於維護保戶權益所設之規定，本身並無法作為判定原告與保險業務員間存在僱傭關係之依據。

⑸末按，若謂因原告需受保險業務員管理規則之制約，即一體認定原告業務員間均屬「僱傭關係」，無異係行政機關透過保險業務員管理規則此一法規命令，侵害或限制人民依據憲法第22條所得享有之「契約自由」之人民基本權。

而行政機關此一作為，顯與由憲法第23條所揭櫫之人民基本權之限制需以「法律」為之之「法律保留原則」明顯違背。

故此即為財政部或行政院勞工委員會在前述歷次之函釋中一再表明：保險業與業務員間之法律關係得視各公司之狀況逕依民法等相關規定辦理之立場，而未以因保險業需受保險業務員管理規則之適用，即遽論保險業與業務員間之關係均屬僱傭關係之所由。

由此益見，被告所辯：因原告與登錄之業務員需適用保險業務員管理規則，即推導出業務員與原告間具有人格從屬性，而屬僱傭契約云云並不可採信。

否則若被告所辯可採，無異承認與其他制訂或管理保險業務員管理規則之行政機關均屬違反上述法律保留原則，而侵害原告「契約自由」之人民基本權。

21.行政院勞工委員會所謂基於保護勞工之立場，一般就勞動關係之成立，均從寬認定，只要有部分從屬性，即應成立僱傭關係，顯悖於最高法院所揭櫫之保險業與保險業務員間並不具僱傭關係之判斷原則，茲說明如后：⑴行政院勞工委員會100年3月4日勞訴第0990026000號訴願決定內容略以︰「又縱保險業務員與原告間有承攬關係之性質，惟實務上，基於保護勞工之立場，一般就勞動契約關係之成立，均從寬認定，只要有部分從屬性，即應成立」等云云。

行政院勞工委員會並援引最高法院81年度臺上字第347號判決及最高法院89年度臺上字第1301號判決為據。

惟查，行政院勞工委員會所援引上開最高法院判決乃最高法院分別於81年及89年所做成，屬早期且非針對保險業所作成之判決，當無可能考量保險業之特殊特性而為適切之判斷；

上開判決所針對之行業別既非保險業，其判決所判斷之基礎事實既與本件相距甚遠，如何具有參考價值？再者，依最高法院較新且針對保險業所做成之93年度臺上字第2567號判決及95年度臺上字第1175號判決，均已明確揭櫫保險業務員與保險公司間為委任或承攬關係，並非僱傭關係。

故行政院勞工委員會所援引之上開最高法院判決，均無足作為保險業務員與原告間契約關係為僱傭關係之判斷依據。

⑵再者，縱使非針對保險業，依最高法院較新之判決見解亦係以從屬性程度之強弱而決定僱傭關係之有無，而非僅係有部分從屬關係，即可以偏概全地認定兩造間存在僱傭關係。

此有最高法院90年度臺上字第1795號判決理由可稽（參原證22）。

若依行政院勞工委員會主張，具有「部分從屬性」即可以偏概全認定係屬僱傭關係，則試問民法債編各論所制定承攬、委任、居間、行紀等節之有名契約規定，均有報告義務之規定，行政院勞工委員會得否因此報告義務之部分從屬性存在，而認定雙方存在者為僱傭關係，而非其他法律所明定之契約關係？前開行政院勞工委員會所持論點，相信應非民法債編各論在立法體制上制訂諸多有名契約之章節並為區分之意旨。

由此可見，行政院勞工委員會前開具有部分從屬性即推論原告與保險業務員間具有僱傭法律關係之立論，並無足取。

22.被告於個案法律適用錯誤，明顯違反依法行政原則，顯以行政權侵害人民私法自治及締約自由：按法律保留原則、依法行政原則為憲法位階之基本原則。

其核心精神即係以權力分立之方式，限制行政權過度侵害人民權利，故要求行政主體須於法律有明文且具體授權之情況下，始得限制、干涉人民之基本權利。

又契約當事人約定何種法律關係，屬私法自治及契約自由之範疇，自屬受憲法保障之人民基本權利。

本件契約當事人之法律關係既非僱傭關係，被告何以得依據勞工退休金條例對原告處以裁罰，此不僅有個案法律適用之錯誤，亦有違依法行政原則，違憲侵害人民基本權利。

23.最高法院95年度台上字第1175號民事判決、93年度台上字第2567號民事裁定及93年度台上字第1426號民事裁定（參原證18、25、23）等見解，均認定保險業務員與保險公司間係委任或承攬關係。

24.被告援引臺北市政府勞工局之相關函釋作為處罰原告之依據，業已違反最高行政法院所揭櫫之權力分立原則：⑴依行政訴訟法第12條、第177條第1項規定。

又依最高行政法院32年判字第18號判例，智慧財產法院97年度行專訴字第48號行政判決意旨可知（參原證28、29），基於司法二元化制度及權力分立原則，同一基礎事實所衍生之民、刑事及行政訴訟，應分由普通法院及行政法院審理。

換言之，若行政訴訟案件審理之基礎事實繫於普通法院基礎事實之認定者，則行政法院應停止審理程序。

反之，若行政處分有效與否成為普通法院審理案件之前提事實者，則普通法院應停止訴訟程序，俾避免不同法院裁判結果相互牴觸之情形發生。

因此，行政法院與普通法院，就涉及其審理案件之前提事實究屬公法上抑或私法上之事實，乃處於各司其職並彼此尊重之狀態，亦即若屬私法前提事實則由普通法院判斷，行政法院並以停止訴訟程序之方式，預防裁判矛盾或歧異之結果產生（反之亦然），避免人民無所適從而有損司法威信。

行政法院與普通法院就涉公法及私法前提事實之認定，尚且需彼此尊重，並以停止訴訟之機制，以防歧異判決產生，則行政官署，更依前開最高行政法院之判例，就應屬民庭法院認定之前提事實不得自為或反於民庭法院之認定，自不待言。

⑵準此，本件原告業已提出諸多民事法院判決（含確定判決），敘明原告與其保險業務員間並不具僱傭關係。

詎被告竟捨前開法院確定判決，執意採納臺北市政府勞工局未經言詞辯論及證據調查程序之結論而裁罰原告，其對原告所為之原處分業已違反最高行政法院判例所揭櫫之權力分立之原則，屬違法行政處分，洵堪認定。

25.依法院實務判決之見解，原告為其業務員於稅法上扣繳所得稅之類別，並不足以認定保險業務員即屬原告公司勞動基準法上規定之勞工（參原證30、31臺灣高等法院96年度上字第759號民事判決、最高行政法院97年度判字第847號民事判決） 26.原告與保險業務員間之關係為委任或承攬關係為法院業已確定之見解，行政機關應予尊重且不得為相反認定。

緣原告之保險業務員曾因不服臺北地院99年度勞訴字第52號判決向臺灣高等法院提起上訴，該上訴經臺灣高等法院於100 年7 月6 日以99年度勞上易字第112 號民事判決予以駁回在案（參原證32）。

有關原告與保險業務員間不具僱傭關係之歷年來民事法院之判決見解，臺灣高等法院判決已再次予以肯認。

27.被告提出之證據資料，函查日期在原處分作成之日（即99年10月14日）後者，皆非被告作成原處分時認定事實基礎，與判斷原處分有無瑕疵無涉：查原告於起訴狀業已表明，被告未依行政程序法及勞工退休金條例認定事實及適用法律，其所為原處分有重大明顯瑕疵。

被告於其行政訴訟陳報狀列舉原告所屬產業工會及財政部臺北市國稅局分別於100年4月27日（下稱「原告所屬產業工會100年4月27日函」）及100年5月25日函文被告之相關事證等等新證據資料，作為原處分合法之辯解，惟前開新證據資料皆係被告於原處分作成後函查之結果，並非被告作成原處分當時認定事實之基礎，本與判斷原處分有無瑕疵無涉。

其次，由被告前開函查之結果，更足證被告於作成原處分當時，並未斟酌其所提出之新證據資料，調查事實及證據並未達於「確實」程度即為裁罰，原處分有重大明顯之瑕疵，至為灼然。

28.原告所屬產業工會100年4月27日函提及相關證據資料，皆經民事法院予以審認，並認定原告與其業務員間法律關係屬於委任或承攬契約：⑴查原告所屬產業工會100年4月27日函提及之證據資料皆非被告作成原處分時認定事實之基礎，並不能作為判斷原處分有無瑕疵之依據，已如前述；

況查，原告所屬產業工會係處於與原告相對立之立場，其所提出之文件及證據能否逕以為不利於原告之證據認列，更屬疑義。

⑵退步言之，縱認為有審閱原告所屬產業工會100年4月27日函提及相關證據資料之必要，惟查原告與原告所屬產業工會於94年12月28日業已簽署共同聲明，原告所屬產業工會認同原告現行承攬及委任制度，且停止一切抗爭行動，並於95 年1月15日前撤回勞保局新制聲明書，且不再以書面向被告聲明適用勞退新制。

原告所屬產業工會100 年4月27日函之內容，違反禁反言原則，其單方面提出之證據資料並無可信度。

⑶復查原告所屬產業工會前開函文提及之相關證據資料，皆經民事法院予以審認，並肯認原告與保險業務員間法律關係屬於委任或承攬契約。

⑷原告所屬產業工會前開函文提及原告所制定就保險業務員訓練、輔導、考核、升遷、工作規則等等相關作業辦法，似影射原告針對保險業務員招攬保險之保單及招攬投資型保險商品業務所制定相關作業規範，而認定原告與其保險業務員間具有人格上從屬性云云。

惟查，原告前開相關作業辦法，乃主管機關為保護保戶權益，要求原告制定，與被告所稱之僱傭關係從屬性完全無涉。

茲說明如後：①依保險法第148條之3第2項、保險業招攬及核保理賠辦法第6條第1項第3款、保險業務員管理規則第15條第3條及保險業招攬及核保理賠辦法第5條規定可知，本件原告針對保單及送金單等業務員招攬保險之行為制定相關作業辦法，乃係依主管機關基於保障保戶之行政目的而制定，與原告及保險業務員間之私法關係定性判斷無涉。

②又依保險法第146條第6項、投資型保險投資管理辦法第2條規定，主管機關即依投資型保險投資管理辦法之規定，另行頒布投資型保險商品銷售應注意事項，依該注意事項第6點規定，保險業對於投資型保險商品之銷售，應建立適當之內部控制制度及風險管理制度，並落實執行。

其內容至少應包括，本商品招攬人員之管理辦法、充分暸解客戶之作業準則及保險招攬之作業準則等。

換言之，本件原告對於保險業務員招攬投資型保險商品，訂定相關之作業規範，乃依主管機關所頒布之相關規定所不得不為。

綜上，原告有關保單、送金單及投資型保險商品之相關作業處理程序，均係依主管機關前開相關規定制定辦理，而前開行政規範乃主管機關基於保障保戶之目的，依法要求原告應遵循之事項，依歷年來之司法實務判決見解，均無法作為認定雙方間私法關係定性之標準。

29.原告提供通訊處相關設備供保險業務員使用，業經臺北地院99年度勞訴字第202號判決（參原證11）予以認定主要目的為供保險業務員交付保單與保險費，並非渠等之工作地點。

從而被告以原告之通訊處施行辦法及通訊處配備規格表，認定原告與保險業務員間成立從屬性云云，不足採信。

（三）綜上所述，聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）事實：原告係適用勞動基準法之事業單位，其業務員陸續向被告遞送「勞工自願選擇參加勞工退休金新制聲明書」，聲明改選勞工退休金新制，並請被告依法要求原告為改選新制之業務員提繳退休金。

案經被告審查，以原告之業務員（不分職位層級）業經臺北市政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號函及臺北市政府勞工局99年2月12日北市勞二字第09910535600號函認定與原告為僱傭關係。

原告未依規定為其業務員申報提繳勞工退休金，被告乃以原告違反勞工退休金條例第9條規定，依同條例第49條規定，以原處分處原告罰鍰10萬元。

原告不服提起訴願，亦經行政院勞工委員會以100年3月4日勞訴字第0990026000號訴願決定書駁回原告訴願在案，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。

（二）關於被告請臺北市政府就該等業務員與原告間是否具僱傭關係及適用勞動基準法等疑義依權責認定，並無違法：1.法律關係認定之程序部分：⑴查原告係從事保險業之事業單位，自87年4月1日起適用勞動基準法。

另依勞動基準法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

另依勞工退休金條例第5條規定，被告僅係受行政院勞工委員會委任辦理「勞工退休金收支、保管、滯納金加徵、罰鍰處分及其強制執行」之機關，而勞工退休金條例所規範之「勞工」、「勞動契約」及「適用對象」依該條例第3條及第7條業已明定係依勞動基準法規定為之。

據此，原告既適用勞動基準法，有關該法之「勞工」、「勞動契約」等認定，臺北市政府依法即有職權為上開法律關係爭議之認定。

則被告就此法律關係移請勞動基準法主管機關，即臺北市政府認定本件業務員與原告間之契約是否屬勞動基準法所規定之勞動契約，並俟臺北市政府確認當事人間之勞務給付型態關係後，被告始得依勞工退休金條例決定裁處與否，此程序上方屬適法，參照前開行政院勞工委員會83年3月1日（83）臺勞動三字第14826號及95年5月8日勞動4字第0950024088號函釋意旨自明。

又勞工於99年6月30日以前得選擇勞工退休金新制舊制工作年資保留或繼續適用勞動基準法退休金舊制，故同一事業單位所屬員工可能有併存新、舊制情形，而臺北市政府為勞動基準法及勞工退休金條例之主管機關，有關勞動契約之屬性應由該府為上開法律關係爭議之認定，於法亦無違誤。

⑵據上，被告分別於99年1月19日及99年2月5日發函並檢附原告99年1月5日函、相關說明及其與各層級業務員所簽合約書、聘約書、業務津貼表等樣本影本，請臺北市政府就訴外人顏名標等與原告間是否具僱傭關係及適用勞動基準法等疑義依權責認定，嗣臺北市政府以99年2月2日府授勞二字第09930820500號函及99年2月12日北市勞二字第09910535600號函復被告，係臺北市政府本於勞工行政主管機關職權並依勞動法令所為之解釋、判斷及認定，並無程序上瑕疵且於法有據。

（參酌高雄市政府勞工局99年2月12日高市勞局二字第0990006671號函，就訴外人林淑華與原告間是否為僱傭關係疑義之認定）。

2.法律關係認定之實體部分：⑴勞動基準法主管機關認定原告與其保險業務員間有僱傭關係在案：①查被告以99年1月19日保退二字第09960004590號函請臺北市政府認定上開法律關係，臺北市政府以99年2月2日府授勞二字第09930820500號函略以：「依臺北市政府94年12月2日北市勞二字第09437299000號函，認定原告與業務主管間為僱傭關係，應依勞動基準法相關規定辦理。」

嗣被告以訴外人顏名標等人及原告之6種職位層級人員（包括通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業務專員及業務代表）是否均為僱傭關係仍有疑義，再以99年2月5日保退二字第09910035580號函請臺北市政府再予釐清，行政院勞工委員會亦以99年2月9日勞資2字第0990125170號書函請臺北市政府本於權責就案內相關保險從業人員與原告間之法律關係進行認定。

臺北市政府勞工局以99年2月12日北市勞二字第09910535600號函復被告：「（說明）……六、原告受僱之業務代表，自受僱之始，確有可能因強調實際保險招攬之業績效率，經考核結果達成晉陞為業務主任、業務襄理、業務專員、區經理職級。

反之，受僱之業務主管，亦可能因為考核結果未達成實際保險招攬之業績效率，降為業務代表。

即關於業務主任之簽約、晉陞及考核相關事宜，原告已生考核之效力。

如僅據依業務主任聘約書約定及業務主任管理規章，業務主任始享有公司為其投保勞、健保之福利，自有違上開強制規定，非但該約定無效，且係違反保護他人法律行為。

七、本案係為適用勞動基準法行業之事業單位，旨揭人員（不分職位層級）具有該法上規定所稱之勞工者，係指凡受雇主僱用從事工作獲致工資者，且受僱者有繼續提供勞務從事工作之事實。

被告應基於確保經濟上弱勢之受僱者法定權益，依勞工退休金條例辦理，以正視聽，並昭公信。」

②復查，行政院勞工委員會訴願審議委員會亦認同原告及業務員在人格上與經濟上具有從屬性，有僱傭關係。

訴願決定書稱，原告及其保險業務員所適用之保險業務員管理規則，旨在要求保險業者對其保險業務員克盡管理之責，依該管理規則第3條、第12條、第13條、第14條、第15條、第18條及第19條規定，保險業務員應專為其所屬保險公司從事保險之招攬；

保險業務員依該管理規則應參加該公司之教育訓練，如不參加或補訓成績不合格，該公司應撤銷其登錄，即不得從事保險業務之招攬；

保險公司更應對保險業務員之招攬行為訂定獎懲辦法，嚴加管理，並應按其違規行為情節輕重予以停止招攬行為，甚可撤銷其業務員登錄，具有甚大監督、考核、管理與懲罰處分之權，足見原告之保險業務員在人格上實乃從屬於原告。

且該等保險業務員亦非為自己之營業勞動而係為原告經濟上之目的而勞動，並納入其營業組織體系，與同僚間居於分工合作狀態，故在經濟上亦從屬於原告。

③另參酌高雄市政府勞工局99年2月12日高市勞局二字第0990006671號函說明三亦認為：「本案原告與林淑華間所簽立之『業務主任聘約書』、『業務襄理合約書』、『區經理合約書』，林淑華必須接受原告及其直屬主管的指導及管理，亦須遵守原告的管理規章並受其考核，具有受他人指示的拘束性。

且林淑華不論對其本人或直屬業務代表之招攬保險行為，原告對其職任及績效，具有相當的拘束性，林淑華須服從其權威。

再者，林淑華與原告簽定合約並為其招攬保險、指導業務代表等行為，已經納入原告的勞動組織中，並與其他同僚處於分工合作狀態。

雖然林淑華對於招攬保險的時間、地點與方式可以自由決定，但林淑華仍須受原告之組織上各種拘束，就人格從屬性及組織從屬而言，雙方應具有指揮監督管理之僱傭關係。」

⑵原告與其保險業務員間在人格上與經濟上確實具有從屬性，有勞雇關係：①易言之，保險業務員或業務主任與保險公司間是否存在勞雇關係，仍應以其間是否具備：A.人格從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。

B.親自履行，不得使用代理人。

C.經濟上從屬性，即受僱人並不是為自己之營業勞動而是從屬於他人，為該他人之目的而勞動。

D.納入雇主生產組織體系，並與同僚居於分工合作狀態。

此有本院98年度簡字第106號判決、高雄高等行政法院96年度簡字第269 號判決、最高行政法院95年度判字第1472號判決等可資參照。

原告雖區分六種業務員名稱（按分別為通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業務專員及業務代表等六種），然此僅為渠等保險業務員晉陞職稱，或因職級不同而致佣金給付高低有異，然其提供勞務、招攬業績、領取佣金等本質並無差異，本院99年度簡字第759號判決100年1月17日準備程序筆錄中，證人證稱保單業績達一定程度得簽署主管合約，差別在於多增加組織津貼爾，而即使稱謂為業務經理或襄理也無人事任免權限，故實非高階之委任經理人；

且事實上，渠等業務員確實均受原告業績考核之實、甚至業績是唯一晉陞依據，顯然存在人格從屬性，且招攬保險也必須業務員親自履行而不可能類似水電工程之承攬後得商請所屬勞工或他人代為完成也。

在經濟從屬性方面言，業務員係為了替「原告」招攬保單而勞動，不是為了自己的「經紀事業」而勞動。

除賺取業績外，該收入來源也從屬於原告而非獨立營運，一旦完成業績招攬，相關核保文件等也必須仰賴原告續為辦理，此組織上從屬性存在自不待言也。

茲謹以以下四點分析說明其從屬性：A.人格從屬性：法院判決指出之內涵與判斷依據為受 僱人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受 懲戒或制裁之義務。

而本件情形，業務員必須遵守 競業規範、必須遵守管理規章、接受公司考核。

任 職期間之競業禁止義務甚至更及於配偶，較一般勞 工更為嚴酷。

B.是否專屬、親自履行：法院判決指出之內涵與判斷 依據為不得使用代理人。

而本件情形，保險業務員 需親自招攬業務，且登錄後專為所屬保險公司招攬 保險。

C.經濟上從屬性：法院判決指出之內涵與判斷依據為 受僱人並不是為自己之營業勞動，而是從屬於他人 ，為該他人之目的而勞動。

而本件情形，招攬得保 單之利益全歸由保險公司享有，而非業務員自己享 有。

業務員係為保險公司之利益而勞動。

D.組織上從屬性：法院判決指出之內涵與判斷依據為 員工與同僚間居於分工合作狀態。

而本件情形，業 績招攬後需保險公司後續為核保等處理，此即必須 透過同僚分工；

且保險公司甚至設置辦公室；

又業 務主管得領取組織津貼，甚有組織發展之義務。

②至原告與其業務員之間係依前揭保險業務員管理規則辦理，該管理規則第3條、第12條、第13條、第14條、第15條、第18條及第19條規定，保險業務員應專為其所屬保險公司從事保險之招攬；

保險業務員依該管理規則應參加該公司之教育訓練，如不參加或補訓成績不合格，該公司應撤銷其登錄，即不得從事保險業務之招攬；

保險公司更應對保險業務員之招攬行為訂定獎懲辦法，嚴加管理，並應按其違規行為情節輕重予以停止招攬行為，甚可撤銷其業務員登錄，具有甚大監督、考核、管理與懲罰處分之權，足見原告之保險業務員在人格上實乃從屬於原告。

且該等保險業務員亦非為自己之營業勞動而係為原告經濟上之目的而勞動，並納入其營業組織體系，與同僚間居於分工合作狀態，故在經濟上亦從屬於原告。

事實上，就是因為保險業務影響保戶權益重大，主管機關絕無可能讓保險公司與業務員完全脫鉤、毫無從屬關係，為此才有必要制定保險業務員管理規則強制其必須有從屬關係、必須要控管業務員（此等同主管機關協助制訂所謂工作規則範本也），此得觀諸保險業務員管理規則甚至規範必須要每年接受教育訓練、登錄後專為該保險公司招攬保險、業務員有不法或違規行為時必須要撤銷登錄而禁止招攬保險。

為此，保險業務員管理規則並非僅係行政管理之法規，更是直接強制保險業務員與保險公司間之私法契約的權利義務關係也。

此外，該業務員與保險公司間之合約附件亦附有管理規定，顯然已透過契約、工作規則方式將保險業務員管理規則內容轉為私法契約之權利義務關係。

尤有甚者，前揭原告與各業務員間合約書第1條明訂「不能出勤超過一日以上時，須以書面向主管報備」，其雖未使用請假用語，但確仍保有雇主指揮、監督出勤之實質；

契約復再規範「公司每月發給之業務發展費，必須用在與通訊處業務發展有關之事務上」，此原告雖稱車資不能向公司報領費用，卻有實質給付從事招攬勞務必要支出等之情；

另其餘契約內容規範辦公室整潔注意、應有效節約辦公室水電開支等，及原告之「通訊處施行辦法」及「通訊處配備規格表」均足證明原告（即雇主）提供辦公處所讓業務員從事招攬業務工作，例如辦公室內電話連繫、文書作業等等，而實際招攬業務必須與客戶接觸，自然須經常外勤，但不能以此業務員工作特性即謂其上下班自由不受拘束。

再者，原告與各業務員間合約書內容，其除明訂業務員、通訊處經理或業務主任等個人之競業禁止義務外，另尚要求配偶不得競業，此競業禁止之義務強度遠遠高於一般勞工，如此豈得謂業務員與原告間無人格從屬性。

③原告雖主張其與保險業務員間為承攬關係，惟依照最高行政法院95年度判字第1472號判決意旨：「……原審參酌上訴人所訂定之公司業務制度（III）及契約範本所載，系爭上訴人業務員係專屬於上訴人，按其規定之保險種類及內容而招攬客戶，上訴人對系爭各該業務員之工作之內容、行使方法有指揮監督權，對工作成果有考核權，各業務員須服從上訴人考核之結果等情，認上訴人與系爭各業務員間成立之法律關係為僱傭關係而非承攬關係，經核尚無不合。」

最高行政法院95年度判字第313號判決意旨：「……本件上訴人係原告之業務主管，本身並非雇主、事業主，其與原告之間具有業務從屬之僱傭關係。」

最高行政法院94年度判字第1957號判決意旨：「……保險業務員應由所屬公司負責其資格之登錄、訓練、管理與監督，且業務員經登錄後應專為其所屬公司從事保險之招攬，如因招攬行為所生之損害並由所屬公司依法負連帶責任，故保險業務員與其所屬保險公司之關係，與民法之僱傭關係較為相似。」

最高行政法院94年度判字第1274號判決意旨：「……綜合上開契約內容及該公司代理人規章，堪認上訴人與原告間為有主從關係之僱傭關係……。」

相似見解尚有最高行政法院94年度判字第1007號、94年度判字第850號、94年度判字第707號、93年度判字第1178號判決。

又縱保險業務員與原告間存有承攬關係之性質，惟實務上，基於保護勞工之立場，一般就勞動契約關係之成立，均從寬認定，只要有部分從屬性，即應成立；

若係勞務給付之契約，且同時具有從屬性勞動者，即便同時兼有承攬、委任等性質，亦屬勞動契約之一種，仍應有勞動基準法之適用。

以上有最高法院81年度臺上字第347號判決、最高法院89年度臺上字第1301號判決、本院98年度簡字第106 號判決等均採此見解，亦為臺北市政府勞工局99年2 月12日函揭示此一從屬性判斷之重要原則，而為本件法律關係之認定。

原告就此所為之主張，顯對勞動基準法之勞動契約有所誤解。

⑶被告以原告違反勞工退休金條例處以罰鍰，於法並無違誤：倘勞動契約實質上為勞雇關係者，即不可能任由勞雇雙方約定為委任或承攬法律關係用以脫免雇主責任。

否則以勞工之經濟弱勢地位，雇主硬要將勞動契約明文「約定」為承攬契約或委任契約，勞工焉有說不之能力？是以勞工行政主管機關須依其職權認定勞動契約。

我國司法實務上向來均採「實質認定」原則，只要有部分從屬性，即應成立「勞雇關係」，即使契約文件約明為「委任、承攬」者，仍屬勞動契約關係而受各勞動法規之規範。

本件原告與業務員間皆未否認渠等有「契約」關係存在，僅對於契約關係之定性有所爭執，故需由勞工行政主管機關之臺北市政府予以實質認定。

臺北市政府既已認定原告與其業務員間有勞雇關係，被告據其認定之事實為基礎，以原告違反勞工退休金條例第9條規定，依同條例第49條規定，處以罰鍰10萬元，並無違誤。

（三）原告主張被告違反行政程序法第39條及第102條，未給予當事人陳述意見之機會，侵害原告受憲法保障之法律聽審權乙節，按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款定有明文。

查被告於99年1月19日保退二字第09960004590號函（同附件8）轉原告99年1月5日（99）南壽業字第005號函及其與各層級業務員所簽合（聘）約書、業務津貼表等相關資料，請臺北市政府就訴外人顏名標等與原告間是否具僱傭關係及適用勞動基準法等疑義為認定，該函並副知原告在案，被告其後復依臺北市政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號函及臺北市政府勞工局99年2 月12日北市勞二字第09910535600號函為認定基準，確認原告與業務員間為僱傭關係，被告就主管機關實質審查後所做之解釋及認定，自受其拘束。

暨參照最高行政法院93 年度判字第1178號判決、最高行政法院94年度判字第1007 號判決、本院90年度訴字第4835號判決、臺灣高等法院96 年度上字第260號判決、臺灣高等法院97年度上更（一）字第49號判決意旨所示，保險業務員與其所屬保險公司之關係，與民法之僱傭關係較為相似。

既原告須為具有僱傭關係之勞工提繳退休金理由及事實已臻明確，被告遂據以作成裁處，並無違法。

若謂本件未予原告有機會提出說明，顯非事實，況臺北市政府勞工局於該函認定前，所有原告函指對其有利之說明，被告均已函轉該局審酌，整體事件之查證、裁處亦皆依法而審慎。

是以被告並未違反行政程序法第39條及第102條。

（四）有關原告指稱被告違反禁反言原則乙節，原告主張被告於74年1月22日以勞（承）字第008278號函原告：「原告所屬招攬業務員，如無底薪，僅係依業績多寡支領報酬，依民法規定僅係承攬關係，並非僱傭關係，核與勞工保險條例規定之投保要件不合，請即為其退保，以符規定，免滋爭議，請查照。」

惟其後行政院勞工委員會作出83年8月5日（83）臺勞保二字第50919號函釋：「有關保險業務員招攬保險，其與保險業、保險代理人公司、保險經紀人公司等，是否有僱傭關係問題，應依雙方勞動關係之具體內容認定之。

即僱傭關係存在與否應視勞動關係之內容及實質情形予以認定，報酬給付方式（有底薪制或佣金制）非為唯一考量之因素。

故佣金制之保險業務員，如與受有底薪之業務員，同樣接受公司之管理、監督，並從事一定種類之勞務給付，似應視為有僱傭關係之存在。」

被告亦已於94年6月9日（勞退新制實施前）以保退字第09410022970號函知原告在案，故被告並無違反「禁反言」原則。

（五）有關原告主張被告違反信賴保護原則乙節，原告指稱被告明知原告與其保險業務員間究為委任、承攬關係或僱傭關係之爭議由來已久，並曾就此為行政指導，達成三方共識，惟查，原告與訴外人原告所屬產業工會於94年12月28日雙方達成協議，共同發表聲明：原告所屬產業工會認同原告現行承攬及委任制度，並於95年1月15日前向被告撤回新制聲明書。

因當時原聲明改選勞退新制之業務員陸續向被告撤回聲明書，且原告亦同意為聲明適用勞退新制者提繳勞工退休金，被告見該爭議原告既已改善，乃以95年2月15日保退一字第09510011020號函中止對原告按月之罰鍰處分，並請原告嗣後仍應依規定為「新到職勞工」、「於5年內改選勞退新制者」向被告申報提繳勞工退休金，以維勞工權益。

被告該函並非同意原告95年1月25日（95）南壽業字第068號函，亦非認定原告與其保險業務員間屬委任、承攬關係。

是以，原告所稱之「三方共識」，顯係對該事實有所誤解，被告並未違反行政程序法第8條之規定。

（六）有關原告指稱被告違反比例原則乙節，被告以原告違反勞工退休金條例第9條規定，依同條例第49條規定裁處其罰鍰10萬元，係以敦促原告為其受僱人即業務員申報提繳勞工退休金為目的，尚無牴觸適合性原則；

又依行政罰法第18條第1項規定，本件原告未替本件2,198名業務員申報提繳勞工退休金，其違法而應受責難程度難謂輕微，裁罰數額自屬允當，尚難稱違反最小侵害原則及損益平衡原則。

（七）原告指稱被告違反正當法律程序原則，有關「被告未給予原告陳述意見之機會」、「被告違反行政程序法第9條規定」、「原告主張法院見解均肯認原告與業務員間之關係為委任、承攬關係」、「被告違反三方共識」各項議題，被告均已答辯如前。

又原告主張被告對於其他保險公司類似之案例未為相同之處理，似有違平等原則云云，惟原告未依規定為業務員提繳勞工退休金之行為，本非屬法律所保障之範圍，自不得憑此主張平等原則之適用，是原告之主張容有誤會。

（八）至於原告其他起訴主張各節，論駁如下：1.原告援引地方法院之個案民事判決，作為本件法律關係之事實基礎部分：按司法權及行政權，屬分立之國家權力，原無從屬關係，各自獨立行使，彼此不受影響，故民事法院判決原則上不能拘束行政機關，民事法院之判決對於行政法院則無羈束力可言（本院96年度訴字第19號判決意旨參照）。

爰臺北市政府為勞動基準法及勞工退休金條例之主管機關，其就此所為之認定亦為法定職權，被告採之作為法律關係之基礎，並無不當，原告所訴不足採。

2.原告主張依行政訴訟法第8條第1項及第2項之規定，併向被告請求損害賠償及返還不當得利乙節，按行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。

惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。

且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任（最高法院92年度臺上字第556號判決參照）。

綜上所述，被告核處原告罰鍰10萬元，係依照勞工退休金條例相關規定辦理，屬依據法令執行職務，並無故意或過失不法侵害被告權利之情事，自不構成國家賠償責任，不生損害賠償之問題。

又公法上不當得利返還請求權固得為行政訴訟法第8條第1項規定之一般給付訴訟之請求權基礎，提起一般給付訴訟，亦即公法上不當得利之效力得類推適用民法第179條之規定，及公法上不當得利返還標的物得類推適用民法第181條之規定，惟按在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，因此必須法律有加計利息之明文規定者（例如稅捐稽徵法第28條、第38條《對於罰鍰不在準用之列》、工程受益費徵收條例第16條、所得稅法第125條之1、遺產及贈與稅法第51條、證券交易稅條例第13條、規費法第18條、第19條、關稅法第47條第1項等），始得加計利息，質言之，公法上之返還義務，如法律未有加計利息之明文規定者，並不當然加計利息，故民法第182條第2項：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，『附加利息』，一併償還；

如有損害，並應賠償。」

有關不當得利受領人返還範圍中「附加利息」之規定，於公法上不當得利則無類推適用之餘地（本院98年度訴第2081號判決參照）。

（九）原告為大型企業，所屬員工人數眾多；其又為適用勞動基準法之行業，隨之適用勞動基準法而來的勞動權益，舉凡勞動契約、工資給付、資遣費、退休金及職業災害補償等事項，均關係每位勞工之生活及工作安定保障，此揭諸勞動基準法及勞工退休金條例之立法意旨，至為灼然。

又原告為保險業，其勞動條件是否確實遵守，亦與大眾之保險利益相關，故更應善盡社會責任。

原告違反上開法定義務，經被告通知限期辦理，屆期仍未辦理，經依法裁處後，仍未依法提繳勞工退休金，被告據此對原告處以罰鍰，並無違法。

又原告所為之其餘主張，於本件判決結果不生影響，爰不逐一答辯。

至有關本院99年度簡字第759號判決，被告目前已提起上訴，併此說明。

（十）財政部臺北市國稅局回復被告配合本院99年度簡字第807號等案件（本院之其他相同爭議案件）調查證據之100年5月25日財北國稅審一字第1000232120號函，該函略以：「二、……保險業務員取自其所屬公司按業績給付之報酬，原依財政部88年4月1日台財稅第881905663號函規定屬薪資所得。

惟財政部另以97年7月18日台財稅字第09704531410號令規定及98年4月27日台財稅字第09800058810號函補充，自97年7月1日起，保險業務員與保險公司不具僱傭關係，由業務員獨自招攬業務並自負盈虧，公司亦未提供勞工保險、全民健康保險及退休金等員工權益保障者，其依招攬業績計算而自保險公司所領報酬屬佣金收入，得依所得稅法第14條第1項第2類執行業務所得規定課稅。

而保險業務員獨自招攬業務並自負盈虧其要件，包括自行負擔資金風險，且需自備工作所需工具及設備等，倘保險公司無償提供通訊處處所等設備或劃定公共區域供保險業務員使用，已與要件不符。

三、依該公司說明……其93年至99年間給付業務員報酬，係以薪資所得類別代為扣繳稅款並辦理扣繳憑單申報，經勾稽其申報資料尚符。

四、該公司於93年至97年間辦理營利事業所得稅申報時，係將給付業務員之報酬列報於營業成本項下之『業務員津貼』。」

茲說明如下：1.租稅法令與勞工退休金條例雖規範之客體未必相同，然兩者對於僱傭關係皆採實質認定，且皆屬國家對人民公法上債之關係，為免企業濫用契約自由形式，逃避公法上義務，自有採用相同認定基準之必要。

況此函釋之標準實與勞工行政法令認定僱傭關係基準之從屬性（尤其組織上從屬性）有相合之處。

2.另依原告之「通訊處施行辦法」及「通訊處配備規格表」足證明原告提供辦公處所讓業務員從事招攬業務工作。

亦即，本件原告之保險業務員均非獨自招攬業務並自負盈虧，不符前揭函釋標準甚明。

其設置辦公處所，將業務員納入生產組織；

而一旦完成業績招攬，相關核保文件等也必須仰賴保險公司續為辦理，即必須透過同僚分工，此組織上從屬性存在自不待言也。

質言之，保險業務員除在外招攬業務，其餘行政作業程序，例如新契約申報、保戶契約變更服務、理賠文書遞件申請、首年度與續年度保費收取繳交等，皆必須在所屬辦公室內辦理，不得跨區、跨通訊處、跨辦公室遞交。

另外依據南山人壽送金單注意事項規範，業務人員在收取首期或續年度保費後，應立即繳交回原通訊處完成報帳，若已超過報帳時間，則需於次一工作日完成，此亦有原告所屬產業工會100年4月27日函可稽。

就此，足徵原告與其保險業務員確實具備勞雇關係之從屬性。

（）綜上，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有（原處分卷）原處分、臺北市政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號函、臺北市政府勞工局99年2月12日北市勞二字第09910535600號函、行政院勞工委員會83年3月1日（83）臺勞動三字第14826號函釋、行政院勞工委員會83年8月5日（83）臺勞保二字第50919號函釋、行政院勞工委員會95年5月8日勞動4字第0950024088號函釋、被告99年1月19日保退二字第09960004590號函、被告99年2月5日保退二字第09910035580號函、原告99年1月5日（99）南壽業字第005號函、原告與各層級業務員所簽合約書、約聘書及業務津貼表等、高雄市政府勞工局99年2月12日高市勞局二字第0990006671號函、行政院勞工委員會99年2月9日勞資2字第0990125170號函、原告通訊處施行辦法、被告74年1月22日勞（承）字第008278號函、被告94年6月9日保退字第09410022970號函、原告與原告所屬產業工會94年12月28日共同聲明、被告95年2月15日保退一字第09510011020號函、原告95年1月25日（95）南壽業字第068號函；

（本院卷）被告99年3月1日保退二字第09910047890號函、被告99年3月12日保退二字第09960027011號函、被告99年4月8日保退二字第09960039870號函、被告99年4月19日保退二字第09960048840號函、被告99年4月23日保退二字第09960052670號函、原告99年4月15日（99）南壽法字第26號函、行政院勞工委員會90年3月9日（90）臺勞資二字第0009867號函、最高法院90年度臺上字第1795號判決、財政部保險司87年3月27日臺財保第870093500號函、工商時報報載新聞及最高法院93年度臺上字第2567號判決、財政部臺北市國稅局100年5月25日財北國稅審一字第1000232120號函、原告所屬產業工會100年4月27日函、最高法院100年度台上字第761號民事裁定、最高法院93年度台上字第1426號民事裁定、臺灣高等法院99年度勞上易字第112 號民事判決等件附於原處分卷及本院卷可稽，堪予認定。

六、本件兩造之爭點為：原告與其保險業務員間之契約性質是否屬於勞動契約？原處分之作成是否違反行政程序法及勞工退休金條例之規定？原處分是否違反禁反言原則、信賴保護原則及比例原則？原處分有無違誤？本院判斷如下：

（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約、工資及平均工資之定義，依勞動基準法第2條規定。」

、「勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵、罰鍰處分及其強制執行等業務，由中央主管機關委任勞工保險局（以下稱勞保局）辦理之。」

、「雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。」

、「本條例之適用對象為適用勞動基準法之本國籍勞工。

但依私立學校法之規定提撥退休準備金者，不適用之。」

、「本條例施行前已適用勞動基準法之勞工，於本條例施行後仍服務於同一事業單位者，得選擇繼續適用勞動基準法之退休金規定。

但於離職後再受僱時，應適用本條例之退休金制度。」

、「（第1項）雇主應自本條例公布後至施行前1 日之期間內，就本條例之勞工退休金制度及勞動基準法之退休金規定，以書面徵詢勞工之選擇；

勞工屆期未選擇者，自本條例施行之日起繼續適用勞動基準法之退休金規定。

（第2項）勞工選擇繼續自本條例施行之日起適用勞動基準法之退休金規定者，於5 年內仍得選擇適用本條例之退休金制度。

（第3項）雇主應為適用本條例之退休金制度之勞工，依下列規定向勞保局辦理提繳手續：一、依第1項規定選擇適用者，應於本條例施行後15日內申報。

二、依第2項規定選擇適用者，應於選擇適用之日起15日內申報。

三、本條例施行後新成立之事業單位，應於成立之日起15日內申報。」

、「雇主違反第9條、第18條、……規定，未辦理申報提繳、停繳手續或置備名冊，經限期改善，屆期未改善者，處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月連續處罰至改正為止。」

勞工退休金條例第2條、第3條、第5條、第6條、第7條第1項、第8條第1項、第9條、第49條分別定有明文。

又勞動基準法第2條規定：「本法用辭定義如左：一、勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。

二、雇主：謂僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。

三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義經常性給與均屬之。

……六、勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」

（二）依上開規定可知，勞工退休金條例之適用對象為適用勞動基準法之本國籍勞工，而所謂勞工，依勞動基準法第2條規定，係指受雇主僱用從事工作獲致工資者，所謂雇主，指僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人，約定勞雇關係之契約則為勞動契約；

雇主負有為適用或選擇適用勞工退休金條例退休金制度（下稱勞退新制）之勞工，向被告申報並辦理提繳手續，按月提繳退休金，儲存於被告設立之勞工退休金個人專戶之義務，如有違反，經通知改善而未改善者，依勞工退休金條例第49條規定即應受罰，且該項罰鍰處分之業務，同條例第2條已明定由中央主管機關勞委會委任被告辦理。

至於是否屬適用勞動基準法之勞工，除應依勞動基準法第2條定義認定外，一般認勞動契約當事人之勞工具有「從屬性」，通常具有下列特徵：(1) 人格從屬性，即受雇人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。

(2) 親自履行，不得使用代理人。

(3) 經濟從屬性，即受雇人非為自己之營業勞動，而係從屬於他人，為該他人勞動。

(4)組織從屬性，即納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態（最高行政法院97年度判字第171 號；

最高法院96年度台上字第2630號、92年度台上字第2361號、89年度台上字第1301號判決意旨參照）。

（三）再勞委會83年8 月5 日（83）台勞保二字第50919 號函釋：「有關保險業務員招攬保險，其與保險業、保險代理人公司、保險經紀人公司等，是否有僱傭關係問題，應依雙方勞動關係之具體內容認定之。

即僱傭關係存在與否應視勞動關係之內容及實質情形予以認定，報酬給付方式（有底薪制或佣金制）非為唯一考量之因素。

故佣金制之保險業務員，如與受有底薪之業務員，同樣接受公司之管理、監督，並從事一定種類之勞務給付，似應視為有僱傭關係之存在。

惟如雖實際從事保險業務招攬工作，按業績多寡支領報酬，但毋需接受公司之管理監督（公司亦無要求任何出勤打卡）則應視為承攬關係。」

、95年5 月8 日勞動4 字第0950024088號函釋略以：「……二、有關保險業務員與保險公司間之勞務給付關係，依契約自由及誠實信用原則，應由雇主與勞工雙方當事人基於合意自行決定簽訂勞動契約、承攬契約或委任契約。

如原屬僱傭關係，雇主自不得強迫勞工改簽訂承攬契約。

三、雇主與勞工如係屬僱傭關係，雇主即應依勞動基準法、勞工保險條例、勞工退休金條例等勞工法令規定辦理。

雇主如違反相關法律規定，導致勞工權益受損，地方勞工行政主管機關暨勞工保險局自可依法處罰。

四、查事業單位及其工作者是否適用勞動基準法，應以事業單位之行業及有無僱傭關係作為判斷依據，依本會86年10月30日台86勞動1 字第047494號公告，保險業自87年4 月1 日起適用勞動基準法。

故保險業務員與保險公司間，如係僱傭關係，自有勞動基準法之適用；

又勞工退休金條例施行後，適用勞動基準法之勞工，有關勞工退休金事項，優先適用勞工退休金條例之規定。

五、有關工資之認定，依勞動基準法第2條規定，工資係勞工因工作而獲得之報酬；

有關保險公司與保險業務員間所約定之給付是否屬工資，屬事實認定，宜由當地勞工行政主管機關依個案事實協助判明……」，核係勞委會基於勞動基準法及勞工退休金條例主管機關之地位，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，依行政程序法第159條規定所頒行政規則，與相關法律規定尚屬無違，應可適用。

（四）次按財政部依保險法第177條規定授權訂定發布之「保險業務員管理規則」規定（按該管理規則於81年10月15 日即經財政部以81年10月15日財政部（81）台財保字第811764639 號令訂定發布，歷經9 次修正，現行規則係99年9月14日行政院金融監督管理委員會金管保理字第09902650661 號令修正發布，下列所引各項規定於各次修正之條次及條文用語雖略有不同，主要內容則屬相同，以下所引為現行規則條次）：業務員非依該規則辦理登錄，不得為其所屬公司招攬保險（第3條第1項）；

業務員得招攬之保險種類，由其所屬公司定之（第4條前段）；

業務員經登錄後，應專為所屬公司從事保險之招攬（第14條第1項）；

業務員應自登錄後每年參加所屬公司辦理之教育訓練（第12條第1項）；

業務員不參加教育訓練者，所屬公司應撤銷其業務員登錄，參加教育訓練不合格，於1 年內再行補訓成績仍不合格者，亦同（第13條）；

業務員經授權從事保險招攬之行為，視為該所屬公司授權範圍之行為，所屬公司對其登錄之業務員應嚴加管理並就其業務員招攬行為所生之損害依法負連帶責任（第15條第1項前段）；

業務員所屬公司對業務員之招攬行為應訂定獎懲辦法，並報各所屬商業同業公會備查（第18條第1項）；

業務員有下列情事之一者，除有犯罪嫌疑，應依法移送偵辦外，其行為時之所屬公司並應按其情節輕重，予以3 個月以上1 年以下停止招攬行為或撤銷其業務員登錄之處分……（第19條第1項）。

準此，在現行規範制度下，原告公司登錄之保險業務人員僅能按原告所定保險種類及內容，專為原告公司從事保險之招攬，並應每年參加原告辦理之教育訓練，如不參加或補訓成績不合格，經原告撤銷其登錄，即不得從事保險之招攬，原告並應對其保險業務員之招攬行為嚴加管理，訂定獎懲辦法，按違反情節輕重而為停止招攬或撤銷業務員登錄之處分，且就其登錄之業務員因招攬行為所生損害依法負連帶責任。

足見原告對其保險業務員工作之內容及行使之方法有指揮、監督及管理權限，保險業務員則有服從並接受懲戒或制裁之義務，且原告之保險業務員係為原告經濟上之目的而勞動，而非為自己之營業勞動，依前揭說明，堪認已具勞動基準法所稱勞工應具備之人格從屬性及經濟從屬性之特徵。

（五）復依原處分卷附原告與前揭6 層級保險業務員簽訂之合（聘）約書所載，通訊處經理負責該通訊處之業務發展與行政處理工作，不得兼任公司以外之工作，每日應出勤主持會議或處理一般事務，不能出勤超過1 日以上時，須以書面向主管報備，並應重視與公司訂立業務代表合約之業務代表素質及保單品質，謹慎選擇訂約對象，遵照原告公司業務制度，公平、公正建議簽訂業務主管合約人選及考核業務主管，輔導業務代表正當作業；

通訊處經理合約書之考核期間為12個月，若連續2 年考核期間考核結果未達條件或連續3 年首年度壽險保費負成長，自動改簽為區經理，且除上開固定考核外，原告得依實際情況暨合約書之約定隨時考核（見原處分卷附件11通訊處經理合約書第1 點、第3 點約定）。

區經理、業務襄理、業務主任則係在原告及其直屬業務主管之指導及管理下，為原告公司在臺灣地區督導其所屬之業務襄理、業務主任（按區經理督導者為業務襄理及業務主任，業務襄理督導者為業務主任，業務主任督導者為業務代表），並招募、訓練與管理所屬之業務代表，須遵守原告管理規章之要求，接受原告之考核，除對於其本人或直屬業務襄理、業務主任、業務代表所招攬而簽發之原告公司保單持有人提供服務外，原告公司並得指派渠等為其他保單持有人作同樣的服務（見原處分卷附件11區經理聘約書、業務襄理聘約書及業務主任聘約書第1 點、第2 點約定）；

另依原告壽險部區經理、業務襄理、業務主任管理規章規定，區經理、業務襄理及業務主任之考核期間均為6 個月，考核結果未達條件者，自動調整為次1 級主管，所享有之待遇與福利亦隨之變動至相等之級數，降為次1 級主管後經1 次考核期通過條件者，得晉陞高1 級主管，其待遇與福利亦自動調整，且除上述固定考核外，原告並得依實際情況暨聘約書之約定隨時考核之（原處分卷第56頁、第109 頁、第123 頁）。

至於業務專員及業務代表係經原告授權在原告公司獲准營業地區範圍內經辦人身保險及年金業務，並負責將要保書及經收之保險費提交原告，業務專員除依原業務代表合約書享受權利、履行業務外，並得享有業務專員之利益，但每6 個月須接受考核1 次，未達標準即終止業務專員合約，其業務代表合約如經終止，業務專員合約亦同時終止（見原處分卷附件11業務代表聘約書、業務專員合約書約定）。

另參以原告97年1 月18日修訂之「通訊處施行辦法」（見相關卷宗第211 頁）第2條規定：「本辦法所稱之通訊處係公司為求發展業務而在當地開設之對外分支機構……」、第3條規定：「( 一) 通訊處之開辦：……3.通訊處設置之地點與名稱由公司統一訂定，擴充與遷移時亦同。

……」、第17條規定：「通訊處之業務發展費：……一切費用支出均需壽險業務行政單位審核後轉財務會計部報銷……」；

暨原告97年1 月18日（97）南壽業字第049 號函頒「通訊處配備規格表」所示（見原處分卷第216 頁），通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任各有3.5 坪至0.8坪不等之辦公使用坪數，業務代表則4 人共用業務員桌。

據上可知，原告公司將其登錄之保險業務員按層級之高低，依序劃分為通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業務專員及業務代表等6 種職位層級，低層級者必須接受原告公司及高層級者的指導與管理，高層級者對其本人或所屬低層級者招攬簽發之原告公司保單持有人有提供服務之義務，且原告在各地設置通訊處做為原告公司對外分支機構，提供辦公處所及設備供上開各階級職位人員使用，通訊處之一切費用支出則需經由原告相關行政單位審核並轉財務會計部報銷，由此足徵上開保險業務員確係納入原告公司組織體系，並與其他同僚處於分工合作狀態，已具組織上之從屬性。

此外，再由前揭業務人員尚應遵守原告公司管理規章之要求，接受原告之考核，並按考核結果晉陞或調降職級，其待遇與福利亦隨職級之晉陞或調降而為調整，且須接受原告指派為非其本人或所屬招攬之其他保單持有人提供服務等約定事項觀之，益徵原告對該等人員具有指揮、監督、管理、考核之實質權限，上開保險業務員在人格上實乃從屬於原告。

（六）又參據本院另案（99年度簡字第807 號）向南山人壽產業工會、行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）、財政部臺北市國稅局（下稱北市國稅局）查詢原告與其保險業務員間投保及報稅情形，南山人壽產業工會100 年4 月20日（100 ）工字第100042002 號函復略以：「……四、南山人壽於94年12月以前均依勞工保險條例、就業保險法與全民健康保險法為業務專員、業務主管加勞健保。

惟於94年勞退新制實施……開始將業務員與業務主管之勞健保以補貼『孝養津貼』之名目轉至職業工會投保。

五、南山人壽業務員與南山人壽訂約時必須於業務員訂約申請書上選擇按全月給付總額扣取6%或依所申報受扶養親屬個人數計算每月應扣繳稅額，由南山人壽每月核發業務員薪資時，代為扣繳個人綜合所得稅。

……六、南山人壽業務員均以薪資申報個人綜合所得稅……」，並檢附孝養津貼申請表、業務員薪資表、南山人壽業務員歷年各類所得扣繳暨免扣繳憑單為證；

健保局以100 年4 月14日健保北字第1001001636號函復：「……二、依全民健康保險法第8條、第14條及第16條規定略以，公、民營事業、機構或有一定雇主之受雇者，為全民健康保險之第1 類被保險人，應以其服務機關、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。

投保單位應於保險對象合於投保條件（或退保原因發生）之日起3 日內，向保險人辦理投（退）保。

三、南山人壽公司依前開規定為其所屬保險對象辦理加退保事宜，惟該公司以其中一部分人員係屬承攬契約，沒有僱傭關係，自99年間陸續將該部分人員轉出。

……」；

北市國稅局則以100 年5 月6 日財北國稅審一字第1000232115號函復以：「……二、……保險業務員取自其所屬公司按業績給付之報酬，原依財政部88年4 月1 日台財稅字第881905663 號函規定屬薪資所得，惟財政部另以97年7 月18日台財稅字第09704531410 號令規定及98年4 月27日台財稅字第09800058810 號函補充，自97年7 月1 日起，保險業務員與保險公司不具僱傭關係，由業務員獨自招攬業務並自負盈虧，公司亦未提供勞工保險、全民健康保險及退休金等員工權益保障者，其招攬業績計算而自保險公司所領報酬屬佣金收入，得依所得稅法第14條第1項第2 類執行業務所得規定課稅，而保險業務員獨自招攬業務並自負盈虧其要件，包括自行負擔資金風險，且需具備工作所需工具及設備等，倘保險公司無償提供通訊處處所等設備或劃定公共區域供保險業務員使用，已與要件不符。

三、依該公司說明及申報資料，其93年至99年間給付業務員報酬，係以薪資所得類別代為扣繳稅款並辦理扣繳憑單申報。

經查，該公司訂有『通訊處施行辦法』及『通訊處配備規格表』，已屬無償提供通訊處處所等設備供保險業務員使用，依前揭函釋規定，該公司將給付業務員之報酬以薪資所得辦理扣繳憑單申報，尚無違誤……」，上情已據本院調取該案卷核閱其內函復資料無訛。

可知原告原係將其保險業務員以全民健康保險第1 類被保險人即公、民營事業、機構之受雇人身分，為渠等辦理全民健康保險之加退保事宜，迨99年間雖以無僱傭關係為由將部分人員轉出，惟對於向保險職業工會申請加保勞、健保之業務員則另以「孝親教養津貼」名目補貼之，且迄至99年度仍就其給付業務員之報酬以「薪資」所得類別代為扣繳稅款並辦理扣繳憑單申報，故由原告在本件爭議發生前均以雇主身分為其保險業務員辦理保險、發給薪資並辦理扣繳憑單申報之實質作為觀之，益徵原告係將其業務員視為受僱人納入原告企業組織體系運作並給與報酬無訛。

（七）綜上，原告業務人員羅泰仁等403 人分任通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業務專員及業務代表，為原告從事保險招攬工作，受原告指揮、監督、考核及管理，與原告間具有從屬性，渠等報酬給付方式雖採佣金制，亦即按每月業績責任額發給津貼及獎金而無一定底薪，惟此並無礙渠等有因從事保險招攬而獲致報酬事實之認定。

此外，被告為期慎重，將原告所提文件、說明及相關合約書與管理規章等件，函請勞動基準法主管機關臺北市政府本於權責就是否適用勞動基準法，業據臺北市政府及其所屬勞工局分別以99年2 月2 日府授勞工字第09930820500 號、99年2 月12日北市勞二字第09910535600 號函揭示勞動基準法所稱勞工之認定基準，並依被告檢附之資料審認顏名標等人為勞動基準法所稱之勞工（見原處分卷附件1 至附件2 ）。

是被告依原告所提6 種職位層級之合（聘）約書及相關事證，並參據臺北市政府及其所屬勞工局前開函揭示意見加以綜合判斷，認上開業務員除另行來函撤回原提出之「勞工自願選擇參加勞工退休金新制明書」外，其餘羅泰仁等403 名，為勞動基準法所稱之勞工，有勞工退休金條例之適用，渠等已聲明選擇適用勞退新制，經限期通知原告為渠等申報提繳勞工退休金，原告逾限未辦理，違反勞工退休金條例第9條，並審酌本件所涉勞工人數眾多，情節重大，依同條例第49條規定，在法定罰鍰數額範圍內以原處分裁處原告罰鍰10萬元，於法並無違誤，其裁量亦無逾越或濫用情事，應予尊重。

（八）原告雖主張：其與保險業務員間之關係為委任/ 承攬關係，羅泰仁等人非勞動基準法所稱之勞工，且原處分有其所指違法情事云云，惟查：1.雇主為適用或選擇適用勞退新制之勞工，向被告申報並辦理提繳手續，乃勞工退休金條例課予雇主之公法上義務，其目的係為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展（勞工退休金條例第1條參看），因此適用勞動基準法之本國籍勞工，其選擇適用勞退新制時，雇主即應履行上開義務，如有違反，應予受罰。

本件所涉乃係原告保險業務員是否屬勞動基準法所稱之勞工而有勞工退休金條例之適用，以及原告應否為選擇適用勞退新制之業務員向被告申報並辦理提繳手續之公法上爭議，被告受委任辦理勞工退休金條例罰鍰處分業務，自有依勞工退休金條例立法目的，審諸原告所提合（聘）約書、管理規章及相關規令，並參據勞動基準法主管機關所揭關於勞動基準法所稱勞工之認定基準，認定本件原告保險業務員屬勞動基準法所稱之勞工，應有勞工退休金條例之適用，並對原告違反勞工退休金保險條例第9條規定之違章行為依法裁處之權限，此與原告及其業務員間契約或法律關係之定性，即究屬僱傭契約（關係）抑或委任/ 承攬契約（關係）之認定無涉，亦與普通法院民事庭就原告與個別業務員間給付工資、給付退休金、給付資遣費、確認僱傭關係存在等事件所為確定判決之訴訟標的有異，乃該等民事確定判決既判力所不及，被告及本院自不受上開民事確定判決之拘束。

原告以其與保險業務員間之關係為委任/ 承攬關係，已為眾多民事法院判決所確認，行政機關應予尊重且不得為相反認定為由，指摘被告認定其保險業務員屬勞動基準法所稱之勞工違反權力分立原則，且未就該等有利原告之民事判決一併注意之，違反行政程序法第36條規定云云，並無可採。

另原告以原處分係以其與業務人員間之民事法律關係為基礎，其就該等民事法律關係性質之爭執，業已提起確認僱傭關係不存在之訴，刻正繫屬民事法院，請求依行政訴訟法第177條第1項規定停止本件訴訟程序，並無必要。

2.又原告為從事保險業之事業單位，自87年4 月1 日起適用勞動基準法，其業務員是否為勞動基準法所稱之勞工，事涉勞動基準法之適用，被告為求慎重，檢具南山人壽產業工會提送改選勞退新制會員名冊、原告說明函及所提6 層級合（聘）約書與顏名標98年11月份業務津貼表等相關文件，函請勞動基準法主管機關臺北市政府認定有無勞動基準法之適用（原處分卷附件1 ），並無不當，況被告係參據臺北市政府及其所屬勞工局函復所揭認定基準及向原告調取之資料而為本件事實之認定，並無原告所指應調查而未調查證據，僅以臺北市政府勞工局回函作為認定事實基礎之情，已據被告辯明在卷，原告指摘被告作成原處分違反行政程序法第43條規定，非屬可採。

第查，原處分係被告所作成，臺北市政府勞工局並非處分機關，此觀卷附原處分書之記載即明，原告主張被告未就其與保險業務員間是否具備僱傭關係之原處分前提事實進行認定，而由臺北市政府勞工局越俎代庖，被告將其專有權限轉委任由臺北市政府勞工局代勞，違反轉委任禁止原則，依行政程序法第111條第6款規定原處分為無效之行政處分云云，顯不足採。

再按，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給處分相對人陳述意見之機會，固為行政程序法第102條所明定，惟同法第103條第5款亦規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。

經查，本件被告係依據原告說明函及所提6 層級合（聘）約書、顏名標98年11月份業務津貼表、勞動基準法主管機關臺北市政府函釋等相關事證，認定事實並作成原處分，已如前述，則原告在原處分作成前就被告關於本件函詢事項提出99年1 月5 日（99）南壽業字第005 號函表明其意見（原處分卷附件10），已難謂被告未給予原告陳述意見之機會，且本件事實依上開事證在客觀上明白足以確認，復據被告陳明在卷，是被告依行政程序法第103條第5款規定亦得不給予原告陳述意見之機會，原告指摘被告違反行政程序法第39條、第102條規定乙節，核無可採。

（九）原告又主張：原處分違反「禁反言」原則及信賴保護原則云云。

惟查：1.按勞工保險條例第4條規定：「勞工保險之主管機關：在中央為行政院勞工委員會；

在直轄市為直轄市政府。

」第5條第1項前段：「中央主管機關統籌全國勞工保險業務，設勞工保險局為保險人，辦理勞工保險業務。

」次按勞動基準法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

依上開規定以及前揭勞工退休金條例第2條、第5條規定可知，被告僅係勞工保險之保險人，以及勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵、罰鍰處分及其強制執行等業務之受託執行人，而非勞工保險條例、勞動基準法及勞工退休金條例之主管機關，自無解釋勞動基準法及勞工保險條例所規定「勞工」定義之權限。

故被告74年1 月22日函文，既非本於主管機關地位所為之有權解釋，其意旨復與上揭法律規範意旨有悖，自無拘束本機關及關係機關之效力，亦無從作為人民信賴之基礎，更不屬合法之行政先例。

2.尤有甚者，嗣後有權之中央主管機關勞委會於83年8 月5 日作成（83）臺勞保二字第50919 號函釋略以：「有關保險業務員招攬保險，其與保險業、保險代理人公司、保險經紀人公司等，是否有僱傭關係問題，應依雙方勞動關係之具體內容認定之。

即僱傭關係存在與否應視勞動關係之內容及實質情形予以認定，報酬給付方式（有底薪制或佣金制）非為唯一考量之因素。

故佣金制之保險業務員，如與受有底薪之業務員，同樣接受公司之管理、監督，並從事一定種類之勞務給付，似應視為有僱傭關係之存在。

惟如雖實際從事保險業務招攬工作，按業績多寡支領報酬，但毋需接受公司之管理監督（公司亦無要求任何出勤打卡）則應視為承攬關係。」

業已明確推翻被告前揭74年1 月22日函文意旨，被告亦已於94年6 月9 日（勞退新制實施前）以保退字第09410022970 函知原告在案（見原處分卷附件30）。

又於95年5月8 日以勞動4 字第0950024088號函釋（見原處分卷附件7）略以：「……二、有關保險業務員與保險公司間之勞務給付關係，依契約自由及誠實信用原則，應由雇主與勞工雙方當事人基於合意自行決定簽訂勞動契約、承攬契約或委任契約。

如原屬僱傭關係，雇主自不得強迫勞工改簽訂承攬契約。

三、雇主與勞工如係屬僱傭關係，雇主即應依勞動基準法、勞工保險條例、勞工退休金條例等勞工法令規定辦理。

雇主如違反相關法律規定，導致勞工權益受損，地方勞工行政主管機關暨勞工保險局自可依法處罰。

四、查事業單位及其工作者是否適用勞動基準法，應以事業單位之行業及有無僱傭關係作為判斷依據，依本會86年10月30日台86勞動1 字第047494號公告，保險業自87年4 月1 日起適用勞動基準法。

故保險業務員與保險公司間，如係僱傭關係，自有勞動基準法之適用；

又勞工退休金條例施行後，適用勞動基準法之勞工，有關勞工退休金事項，優先適用勞工退休金條例之規定。

五、有關工資之認定，依勞動基準法第2條規定，工資係勞工因工作而獲得之報酬；

有關保險公司與保險業務員間所約定之給付是否屬工資，屬事實認定，宜由當地勞工行政主管機關依個案事實協助判明……。」

則原告豈有置有權解釋機關之函釋於不顧，反執意僅選擇性地信賴對其有利之被告74年1 月22日函文，遭被告裁罰後再回頭指摘被告違反「禁反言」原則之理？3.況有關保險業等10行業、法律及會計服務業（律師、會計師除外）之工作者，係於86年10月30日始由中央主管機關勞委會公告納入勞動基準法之適用範圍，並自87年4 月1日起生效，而本件所適用之勞工退休金條例更係於93年6月30日始由總統公布自1 年後施行，被告74年1 月22日函示內容，自非當然適用於時空環境、法制背景完全不同之保險業，是原告主張被告恣意變更其於74年1 月22日函文意旨，而作成原處分，違反「禁反言」及行政程序法第8條所定之誠信原則及信賴保護原則云云，自難憑採。

4.至於原告主張94年間經由被告行政指導，原告、南山人壽產業工會與被告間達成3 方共識，同意原告與業務人員間之法律關係為委任/ 承攬乙節，已為被告否認，且原告所稱之共識，實係原告與南山人壽產業工會代表於94年12月28日簽署之共同聲明，依其內容，工會表示認同現行承攬及委任制度，停止一切相關抗爭，並於95年1 月15日前撤回勞保局新制聲明書，原告則同意對於尚未簽回公司意願徵詢表但認同此一共識之工會會員，關於渠等合約之履行回復到94年6 月30日前之合約書約定，渠等公積金提撥及考核評量標準等均比照已簽回公司意願徵詢表者辦理（原處分卷附件31），被告既未共同簽署，已難認有所謂之三方共識。

再原告與南山人壽產業工會代表達成上開協議後，因原聲明改選勞退新制之業務人員陸續向被告撤回聲明書，被告乃以95年2 月15日保退一字第09510011020 號函復原告略以：「……二、鑑於貴公司與所屬業務人員於勞工退休金議題已達成共識，且貴公司已表明願為聲明適用勞退新制者提繳勞工退休金，該項問題既已改善，本局不再核處罰鍰。

三、嗣後仍請依規定為『新到職勞工』、『於5 年內改選勞退新制者』，向本局申報提繳勞工退休金，以維員工權益。」

（原處分卷附件32），由上開被告函文所載，尚難認被告有認同原告與其產業工會會員代表達成之上開協議結論，或認定原告與其業務人員間屬委任/ 承攬關係之意，自難認有上開原告所稱之三方共識存在，原告亦無基此共識而產生信賴利益之可言。

從而，原告以被告參與並指導形成三方共識，應受該共識拘束，進而主張被告作成原處分背棄三方共識，違反禁反言及信賴保護原則云云，並無足取。

（十）原告另主張：原處分違反比例原則云云。惟查：原告為大型保險業，所屬業務員人數眾多，其又為適用勞動基準法之行業，因適用勞動基準法所生之勞動權益，舉凡勞動契約、勞工保險、就業保險、工資給付、資遣費、退休金、職業災害補償、全民健康保險等事項，均與每位勞工之生活及工作安全保障息息相關，此觀諸勞動基準法及勞工退休金條例之立法意旨，至為灼然。

原告違反勞工退休金條例第9條第3項之法定義務，經被告通知限期改善，屆期仍未改善，又經被告依法按月連續裁處後，猶未依規定為羅泰仁等403 人提繳勞工退休金，被告審酌原告違法情節應受責難之程度、對業務員所生之損害及其因此所獲致之利益，並考量原告之資力，而依同條例第49條規定對原告裁處法定最高額之罰鍰10萬元，核屬依法行政之行為，並無原告所指違反比例原則中適合性原則（未助於原告與業務員間法律關係之釐清，反使法律關係更加複雜化）、最小侵害原則（捨行政指導而不為，選用侵害較大之罰鍰手段）、損益平衡原則（原處分所增進者乃少數業務人員之不當利益，損害多數人，尤其是保戶之利益）之情事，其裁量權之行使亦無逾越或濫用之情事。

足見原告此部分之主張，亦非可採。

七、綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。從而，被告以原告拒絕為依法改選勞退新制之所屬勞工羅泰仁等403 名提繳退休金，即堪認定。

是被告以原告違反勞工退休金條例第9條第3項規定，而依同條例第49條規定，裁處原告罰鍰10萬元，認事用法，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，又本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 8 月 12 日
書記官 林淑盈