臺北高等行政法院行政-TPBA,100,簡更一,3,20110808,1

臺北高等行政法院判決
100年度簡更一字第3號
原 告 梁玉珍
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上
訴訟代理人 鄭伊淑
魏堂賢
上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年11月12日農訴字第0970149669號訴願決定，本院98年度訴字第102 號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第227 號判決發回更審，本院更為判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件因屬其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）34萬211 元，係在40萬元以下，依民國99年1月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序。

本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。

二、事實概要：原告以其所有坐落新竹縣寶山鄉○○○段○○○○段506 地號土地（下稱「系爭土地」），前於93年向新竹縣寶山鄉公所（下稱「寶山鄉公所」）申准參加全民造林計畫，造林面積2 公頃，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知原告，並詢問原告是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，原告選擇放棄造林並填具終止造林申請書，該申請經由寶山鄉公所以97年6 月19日寶農字第0973001043號函轉被告，經被告以97年6月30日府農森字第0970084618號函復原告（下稱「原處分」），略謂：依據「獎勵造林實施要點」第7 點規定須繳回造林獎勵金及利息計34萬211 元（下稱「系爭獎勵金」）。

原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱「農委會」）以農訴字第0970149669號訴願決定駁回，本院於98年7 月16日以98年度訴字第102 號判決將訴願決定及原處分均撤銷。

被告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年3 月3 日以100 年度判字第227 號判決廢棄發回本院更為審理。

三、本件原告主張：寶山鄉公所要求伊簽署終止造林申請書，已超出獎勵造林實施要點第7 點授權之範圍，被告卻以伊申請終止參與「全民造林運動實施計畫」為由，以原處分要求伊返還已領取之系爭獎勵金，實有違法。

且伊已將前3 年檢驗合格領取之獎勵金全數用於造林工作上，第4 年因檢測不合格故未領取獎勵金，並無不當得利之情事，然被告卻要求伊返還，實違反誠實信用原則及信賴保護原則。

縱被告享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，故被告雖得要求伊放棄往後之造林獎勵金，惟不應追索已用於造林之費用，否則即與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則等語。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：原告於93年向寶山鄉公所申請參與全民造林計畫，並於97年6 月3 日向寶山鄉公所申請終止造林，簽署終止造林申請書，同意放棄繼續領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。

伊遂依據獎勵造林實施要點第7 點規定暨農委會林務局96年8 月27日林造字第0961741145號函會議紀錄（下稱「96年8 月27日會議紀錄」），案由五之決議事項二之內容，認為農委會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金，故伊以原處分請原告繳回獎勵金加計利息34萬0,211元，並無不當等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有寶山鄉公所95年6 月22日寶農字第0950004292號函影本、寶山鄉公所97年5 月16日寶農字第0973000846號函影本、原告97年6月3 日終止造林申請書影本、寶山鄉公所97年6 月19日寶農字第0973001043號函影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（原審卷第14至20頁、原審答辯卷第1 至3 頁），堪認為真正。

六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。

本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院99年度判字第816 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。

本件原告主張寶山鄉公所要求伊簽署終止造林申請書，已超出「獎勵造林實施要點」第7 點授權之範圍，被告卻以伊申請終止參與「全民造林運動實施計畫」為由，以原處分要求伊返還系爭獎勵金，實有違法，且伊已將領取之獎勵金全數用於造林工作上，被告要求伊返還，實違反誠實信用原則及信賴保護原則等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。

是本件爭點即為：被告依「獎勵造林實施要點」第7 點第2項之規定，作成追繳系爭獎勵金之處分，是否於法有據？本院判斷如下：㈠按「為號召全國民眾推行造林，依據全民造林運動綱領第7點訂定本要點。」

「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」

「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：㈠由林業管理經營機關培養，無償供應：1.造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站（以下簡稱工作站）提出種苗無償配撥申請書，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上『核對土地有關證件』欄內核章受理之。

2.鄉（鎮、市、區）公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊連同種苗無償配撥申請書1 份，送各該林業管理經營機關審核。

3.各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所、工作站所送之申請書件，逐筆詳為審查後，將配撥核定數量，登入申請具領清冊配撥核定數量欄內，送還鄉（鎮、市、區）公所、工作站。

4.種苗配撥數量經各該林業管理經營機關核定後，鄉（鎮、市、區）公所、工作站，迅即通知各受配人限期具領，於種苗配撥完竣後，將造林情形登入造林登記卡2 份，並將清冊及登記卡各1 份，送各該林業管理經營機關備查，餘各1 份留存。

5.種苗受配人接到種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，以期提高造林成活率。

6.種苗應分配已申請地新植之用，如有賸餘時，再分配已申請地補植或其他未預先申請地之新植或補植之用。

㈡自備種苗……。」

「造林成果檢測方法如下：各林業管理經營機關依據造林登記卡，排定日期，於造林3 個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡。」

「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合下列各款規定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。

㈡造林成活率達百分之70以上。

㈢自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2 ％，每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」

「（第1項）造林獎勵金之發給方式為：前6 年每公頃發給新植撫育費新臺幣25萬元，即第1 年新臺幣10萬元，第2 年至第6 年，每年新臺幣3 萬元：第7 年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新臺幣2 萬元。

……（第2項）造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；

如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。

（第3項）將既有未達輪伐期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」

「造林獎勵金核發程序如下：㈠經依第5 點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4 份，送各該林業管理經營機關審核。

㈡各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。

無誤後，由各林業管理經營機關逕行獎勵金發給造林人，並通知原送清冊之鄉（鎮、市、區）公所或工作站及造林人。

㈢各林業管理經營機關核發獎勵金後，應將清冊1 份，送農委會林務局備查。

㈣核定發給造林獎勵金面積計算至公頃以下2 位數為止，餘數4 捨5 入。」

為農委會於91年9 月30日訂定發布「獎勵造林實施要點」第1 點、第2 點、第3 點、第5 點、第6 點、第7 點及第9點 所規定。

㈡次按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。

……（第2項）前項所稱之附款如下︰……三、負擔。

……」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。

……」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。

但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」

分別為行政程序法第93條第1項前段、第2項第3款及第123條第3款、第125條所明定。

㈢綜合上開「獎勵造林實施要點」與行政程序法之規定可知，「獎勵造林實施要點」乃農委會基於中央林業主管機關權責，為號召全國民眾推行造林而訂定；

且為落實造林成果，由農委會提列相關預算支應，對經林業管理機關核准無償配撥或自備種苗，符合「獎勵造林實施要點」第5 點規定之造林人，給與獎勵金，其獎勵金之發給，係屬具有裁量權行政機關之授益行政處分。

而造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，所書立內載：「同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；

如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金」，核屬準負擔附款之性質，惟於受益人未履行該負擔時，原行政處分機關固得依職權為全部或一部之廢止。

㈣又按「獎勵造林實施要點」之訂定精神，係以職權命令（行政規則）之位階推廣全民造林運動，以達國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害等社會公益之政策目標。

依該要點第7 點第1項關於獎勵金之發給方式，可知獎勵金係屬補貼林農支出「新植撫育費」及「造林管理費」之性質。

林農提供公私有土地配合政府達成政策目標，土地利用即受到相當之政策限制；

林農支出勞力、時間、費用，用以撫育、管理林木之行為，既已依該要點之規定落實，且經林業管理機關造林檢查認定合格，即已完成該年度之計畫行為，該年度之獎勵金自應發給，林農所領取之獎勵金亦經認定全數用於實施造林管理工作所支付之成本及必要費用（被告96年4月19日府農森字第0960052443號函參照，前審卷第25頁）。

而「獎勵造林實施要點」第7 點第2項關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」之規定，僅限於以造林獎勵金領取人有「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，作為廢止核發獎勵金處分並追繳獎勵金之要件。

是如造林獎勵金領取人並無「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，僅係因其他原因，請求停止參與獎勵造林，並放棄領取往後年度之獎勵金，主管機關即不得再依該規定追繳已領取之造林獎勵金，俾免參與獎勵造林之人民既得權利遭受不測之損害。

經查：1.依寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀錄卡顯示（訴願卷第36至41頁），原告自93年7 月造林時起，至96年10月檢查時止，所種植林木逐年之存活率分別為70% 、70% 、5% 。

且系爭土地造林存活率只剩下5%之原因，並非天然災害及病蟲害，而可能係自然死亡等情，亦據被告陳述在卷（本院卷第21頁）。

核與「獎勵造林實施要點」第7 點第2項所謂造林獎勵金領取人「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，尚屬有間。

此外，被告並未證明原告有何任林木荒廢或擅自拔除毀損之情形，則被告於原告申請停止參與造林計畫時，依前開要點第7 點第2項之規定，廢止先前核發獎勵金之處分，並追繳系爭獎勵金，即屬無據。

2.按通觀「獎勵造林實施要點」，雖規定私有土地造林之個人或團體、國有林、公有林、實驗林等租地或合作造林，所植樹種及株數及造林成活率符合一定標準者，按年核發造林獎勵金至20年（惟退輔會及國營事業造林，獎勵金僅發放至6 年，植樹綠化之軍事用地、公益○○○區○○區○道路、公園綠地、觀光遊憩地區、學校、運動場所等非林業用地，則不發給造林獎勵金），如所植樹種及株數及造林成活率不合格者，則不發給獎勵金（第6 點、第7 點、第8 點參照）；

惟並無參與獎勵造林之個人或團體，必須繼續造林20年，且不得中途放棄，否則應加計利息賠償已領取獎勵金之規定。

尤其「獎勵造林實施要點」第7 點第2項 關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」之事由中，並未包括造林獎勵金領取人「中途放棄」此一情形，則被告辯稱造林獎勵金領取人中途放棄，亦得依「獎勵造林實施要點」第7 點追繳已領取之造林獎勵金，已屬無據。

3.次按「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」（訴願卷第42至47頁），係農委會所屬林務局本諸中央林業管理經營機關之權責，為執行農委會所訂定之「獎勵造林實施要點」，於95年5 月18日以林造字第0951740654號函所發布，以供各林業管理經營機關審核及處理林農停止獎勵造林申請之作業規範，其內容如屬細節性、技術性之事項，自得為各林業管理經營機關審核及處理之依據，行政法院亦應予以尊重。

惟如其內容逾越母法「獎勵造林實施要點」之限度，對人民依法享有之財產權增加母法所無之限制，即違反法律優位原則及法律保留原則。

4.稽諸「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」第2點第4款固規定：「其他停止造林案件：茲因參與獎勵造林之期限為20年，如林農欲中途退出，放棄參與獎勵造林，應依規加計利息繳還已領取之獎勵今後辦理停止造林。

」惟因該規定將造林獎勵金領取人「中途放棄造林」，亦列為得依「獎勵造林實施要點」第7 點第2項追繳已領取造林獎勵金之事由，已逾越上級機關農委會所訂定「獎勵造林實施要點」之限度，並對參與獎勵造林之林農已依該要點領取獎勵金之權利，增加該要點所無之限制，顯已違反法律優位原則及法律保留原則，依司法院院解字第4012號解釋，本院得逕認為無效而不予適用。

況「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」係農委會林務局於95年5 月18日所發布，基於法律不溯既往原則及人民信賴利益之保護，更不得適用於之前已依「獎勵造林實施要點」參與獎勵造林之團體或個人自明。

是被告辯稱「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」第2 點第4款亦得作為向原告追繳系爭獎勵金之依據云云，洵不足採。

5.至於農委會林務局於96年8 月27日以林造字第0961741145號函所檢送之「95年度獎勵造林（全民造林暨平地景觀造林）計畫暨公私有林經營輔導計畫期中檢討會議紀錄」，針對非屬違約毀損林木或任其荒廢而無法繼續撫育林木之個案，固亦決議「依據本局前於95年5 月18日林造字第095 1740654 號函示『林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範』規定，如造林人於獎勵造林期限內，欲中途退出者，依規自應請造林人加計利息返還已領取之造林獎勵金」等語（訴願卷第18至19頁），惟因「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」第2 點第4款既因違反法律優位原則及法律保留原則而無效，則基於該規定所作成之決議自亦屬無效，益不足以為被告作成追繳系爭獎勵金處分之依據甚明。

6.被告另辯以原告放棄造林，並提出「終止造林申請書」略以：「因放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立此終止造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金」云云。

惟查，該申請書係寶山鄉公所要求凡事後終止造林之林農均應簽署之制式文件，若未簽署該申請書即無法獲准終止造林，且其內容除原告姓名、系爭土地地號及終止造林原因外，均係寶山鄉公所要求之定型化條款，此有寶山鄉公所97年5 月16日寶農字第0973000846號函影本及「終止造林申請書」影本在卷可稽（答辯卷第1 至2 頁）。

則為申請放棄繼續參與造林計畫，而不得不簽署上開申請書之原告，是否應受該申請書內容之拘束，已非無疑。

況該申請書係原告為事後不願再繼續參與造林計畫而提出，與「獎勵造林實施要點」第7 點第2項之規定無涉，亦非被告得據以作成追繳系爭獎勵金處分之依據。

故被告若以此作成追繳獎勵金之處分，即於法無據，並有違誠信原則，附此敘明。

㈤綜上所述，原告並無「獎勵造林實施要點」第7 點第2項所定「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，則被告僅以原告放棄參與造林計畫為由，而依前開規定以原處分廢止核發已領取獎勵金之處分，並向原告追繳系爭獎勵金，尚有違誤。

訴願機關未予糾正，亦有未合。

原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並請求撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分，併予撤銷。

七、本件判決基礎已臻明確，其餘爭點及兩造其餘之攻擊防禦方法與訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233條第1項 、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 張 國 勳
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 8 月 8 日
書記官 陳 可 欣