臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,124,20110609,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第124號
100年5月26日辯論終結
原 告 李家彥
訴訟代理人 王世平律師
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 戴桂英（局長）住同上
訴訟代理人 洪瑞燦律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告原係臺北縣樹林鎮○○街○段281 之1 號1 樓「仁安診所」負責醫師，於承辦全民健康保險醫療業務期間，經被告（改制前為中央健康保險局）於民國86年4 月30日派員訪查保險對象及原告，發現原告有容留未具醫師資格人員黃守仁為楊姓及林姓保險對象施行醫療行為，除由臺北縣政府移送臺灣板橋地方法院檢察署（下稱板橋地檢署）偵辦外，被告並依據行為時全民健康保險法第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第35條第1項第4款、第2項及全民健康保險特約醫事服務機構合約第29條第1項之規定，處以原告自86年9 月1 日起終止特約，並自終止特約之日起1 年內，不得申請特約之處分，另由被告所屬台北分局（現改制為被告所屬臺北業務組）依查獲之虛報醫療費用處以2 倍罰鍰計新臺幣（下同）2,740 元。

（二）嗣後臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）87年度易字第1818號刑事判決記載，黃守仁與其配偶陳美鈴基於犯意聯絡，於台北、桃園兩地出資成立仁安診所（負責醫師為原告李家彥）等多家診所，黃守仁利用保管其友人黃長勝之醫師證書及醫師執照之機會，以換貼照片方式變造「黃長勝醫師」證件及偽刻印章，與原告李家彥等8 人簽約，以讓渡診所、租借牌照使渠等為負責醫師後，擅自以黃長勝醫師名義執行醫療業務，並每月以該等負責醫師看診名義向被告領取醫療費用；

嗣被告依據桃園地院86年度易字第5430號刑事判決，於90年5 月23日以健保北字第0900010072號罰鍰處分書（下稱原處分），核定原告於承辦全民健康保險醫療業務期間，未親自執業而出租執照予未具醫師資格人員黃守仁，任其向被告詐領醫療費用，違反全民健康保險法第72條規定，處以2 倍罰鍰金額計10,811,184元，經扣除前開被被告查獲並已核定之2,740 元後, 應繳納2倍罰鍰金額為10,808,444元。

原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請審議，遭審定駁回，原告猶未甘服，提起訴願仍遭決定駁回，嗣向本院起訴請求撤銷原處分，經本院於92年6 月24日以91年度訴字第1731號裁定駁回，並因原告未提起抗告而確定在案。

（三）原告嗣經法務部行政執行署執行處追討執行前開巨額罰鍰迄今，並禁止原告出境，為此提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告係與黃守仁簽訂轉讓診所契約，並非租牌予其使用，未構成不正當行為：本件被告作成系爭處罰之原因無非係原告身為仁安診所負責醫師，卻未盡督導責任，違反行為時醫療法第15條第1項規定，構成全民健康保險法第72條之「不正當行為」。

然原告係於84年底在「台灣醫界」雜誌刊登「診所頂讓出售」之廣告，嗣黃守仁依廣告上所載資訊聯絡原告，表示有意承接仁安診所名號，然渠稱因受限於受聘醫院合約問題，暫難提供醫師證書辦理診所負責醫師變更手續，渠先於同街道上另覓地點並施工裝潢，請原告先與被告就醫事服務為續約，數月後即得完成診所過戶程序，並與施工工期銜接。

原告不疑有他，即於85年1 月間與黃守仁簽訂診所轉讓契約，且至板橋地院公證，並於同年月22日以黃守仁新承租之地址即臺北縣樹林鎮○○街○段281 之1 號1樓，與被告簽署全民健康保險特約醫事服務機構合約，並將診所及醫師印章交付黃守仁，由黃守仁繼續辦理診所過戶之手續。

故仁安診所之地址才會由原址「○○街○段67號1 樓」，改至「○○街○段281 之1 號1 樓」；

又黃守仁於未告知原告之情況下，逕自持原告交付予其辦理診所過戶之上開診所之相關印章，至臺灣土地銀行開立新戶，並向被告辦理變更撥付銀行，原告完全不知悉，上情顯與被告所謂原告出租醫師牌照，且將臺灣土地銀行帳戶交付黃守仁使用云云不同。

若果係雙方商訂租借牌照，原告僅須直接將原中華郵政股份有限公司之撥付帳戶存摺、提款卡交予黃守仁即可，不須另行變更撥付銀行之帳戶。

（二）依全民健康保險法第72條前段規定，其構成要件除行為人具「不正當行為」外，尚須「領取」保險給付，而其處罰應係基於公法不當得利之理論，即一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害而來。

被告雖謂原告「詐領」保險給付及醫療費用，惟參諸桃園地院86年度易字第5430號刑事判決書，系爭醫療給付全係由黃守仁及其配偶陳美鈴所領取，原告連黃守仁領取給付之銀行帳戶亦是向被告舉發時，經詢問後始獲告知，原告分文未取，其不當利益之移動，即利益移動之軌跡係由被告直接移動至黃守仁，而自始與原告無關，原告與黃守仁締約後既未曾領取上開給付，且主觀亦無詐領給付之意圖及故意，顯未符合全民健康保險法第72條前段之要件，亦與一般實務上醫師以人頭病患，或不實之醫療紀錄詐領醫療給付，而遭認定構成該條文之不法情事迥然相異，被告捨向黃守仁求償不為，反對不知情且未受領給付之原告為處罰，不僅不符規定，更與公平正義相悖。

且查訴外人黃守仁向多家診所行騙，已知受害之醫師計有原告、黃士明、陳黎雲、趙可雄、葉崇翰、劉策、許倬烔及周德明8 位，然原告據悉被告並無對其他醫師為相同之處罰，何獨主動向被告舉發黃守仁行為之原告，反受如是對待，被告顯係對原告為差別待遇，而難符平等原則。

又原告自主動向被告舉發黃守仁犯行後，被告自始未曾給予原告任何陳述意見之機會，即逕為巨額之罰鍰處分，令原告財產上地位遭受重大不利益，亦違反行政程序法第39條及第43條之規定。

（三）參照最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議，就被告對於與其有全民健康保險特約之醫事服務機構所為之停止特約之性質，認有剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員請求服務給付之法律效果，屬不利益之行政處分；

另參照99年度高等行政法院法律座談會提案12，就公立學校教師受解聘、停聘或不續聘事件，教師以其聘任學校為被告提起撤銷訴訟，惟高等行政法院以舊見解認此以確認訴訟為宜因而駁回，於改提確認訴訟後，最高行政法院98年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議認此應提撤銷訴訟，則審理法院究應依確認訴訟或撤銷訴訟繼續審理之問題，業已作成研討結果，即「當事人第一次提起之撤銷訴訟，既無逾期，此次提起之確認訴訟，應予闡明變更回撤銷訴訟，並認為係前次撤銷訴訟之續行，以免當事人因法院不同見解而喪失救濟權利」。

被告對原告課與10,808,444元之罰鍰，係使原告受有財產上不利益之負擔，原告依法應得提起訴願及撤銷訴訟以為救濟，惟前經本院於92年認系爭處罰要非行政處分，裁定駁回原告之撤銷訴訟，嗣後95年最高行政法院聯席會議又認被告依健保特約對保險醫事服務機構及負責醫事人員所為之剝奪財產行為係屬行政處分（即應提起撤銷訴訟救濟），故本件顯與上開座談會提案情形相同，又原告當初受被告罰鍰處分後，業於法定期間內提起訴願及撤銷訴訟救濟，並無逾期，故原告援引上開座談會結論，並依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，以被告違法認定罰鍰之相同事實基礎，追加提起先位撤銷訴訟，續行前次91年訴字第1731號撤銷訴訟，應屬適法。

又，原告聲請追加撤銷訴訟後，為免法院見解相異，是就原起訴狀確認被告對原告就10,808,444元公法上債權不存在之請求仍予維持，惟移列為備位聲明。

（四）本件請求確認原告公法債權不存在部分，並無不當：系爭罰緩係被告以90年5 月23日罰緩處分，並於同年10月12日移送法務部行政執行署，由該署於同年月22日開始執行，原告嗣於91年間提起撤銷訴訟，經本院於92年6 月24日以91年度訴字第1731號裁定，以健保合約所定之權利，非為行政處分為由，命原告應提起他種類型訴訟以駁回原告起訴，顯見系爭執行名義係被告90年間之罰鍰處分，並非確定之行政訴訟裁判，則原告依行政訴訟法第6條第3項規定「確認公法上法律關係不存在成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起」，於撤銷訴訟經裁定駁回即不得提起後、法務部行政執行署繼續執行中，即時效未消滅下，以確認兩造間系爭公法上債權債務關係不存在事由起訴，自屬適法，誠與被告所謂債務人異議之訴無涉。

（五）原告並聲明： 1、先位聲明： （1）訴願決定及原處分均撤銷。

（2）訴訟費用由被告負擔。

2、備位聲明： （1）確認被告對原告就10,808,444元之公法上債權不存在。

（2）訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告所稱亦與事實不符而無理由： 1、原告所稱未課以其他醫師相同處罰及未給予陳述意見部份：按違反全民健康保險法第72條規定者，被告皆依醫事服務機構之性質，對負有行為責任之義務人進行2 倍罰鍰，此為法定義務，被告並無裁量權。

原告所謂之「據悉」根本沒有實據，更遑論有所謂違平等原則或差別待遇之情形存在。

另本件有刑事判決作為依據，事實亦屬明確，被告據以處分並無違誤；

況行政程序法亦無強制規定必須給予受處分人陳述意見，原告所謂違反行政程序法之規定云云，並非事實。

又本件係被告所屬北區分局（現為被告所屬北區業務組）會同警方於86年4 月30日在聯邦診所內當場查獲黃守仁為保險對象看診，並非因原告之舉發；

至於原告對黃守仁提起告訴，係因黃守仁又將診所轉賣予曾松欽，使其獨自負擔稅捐所致，並非其所稱之告發黃守仁詐騙醫療給付，此觀原告所提台灣板橋地方法院檢察署（下稱板橋地檢署）86年偵字第15609 號不起訴處分書之記載甚明。

況全民健康保險法第72條並無舉發者得減少罰鍰之規定，被告對此亦無裁量權，原告所述實無理由。

2、又本件原告係將醫師牌照出租於黃守仁，而非其所稱係出賣或轉讓仁安診所： （1）按桃園地院86年度易字第5430號刑事判決事實欄記載，本件原告完全未看診，係按月向黃守仁領取牌照出租費用，另原先仁安診所原先設在「臺北縣樹林鎮○○路○段67號1 樓」，被告撥付健保醫療費用之行庫則為「中華郵政股份有限公司」，然於原告所謂之轉讓後，原告非但於85年1 月8 日與被告簽訂新約，診所住址亦改為「臺北縣樹林鎮○○路○段281-1 號1 樓」，被告撥付健保醫療費用之行庫則為「台灣土地銀行」，可見原告係將醫師牌照出租於黃守仁，使其得利用原告與被告間之合約，虛報醫療費用。

（2）又本件重點，根本不在黃守仁有無醫師執照，而係原告容許黃守仁以其名義執行醫師業務及向被告申報醫療費用；

按醫師法第8條第1項規定：「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」

，第12條規定：「醫師執行業務時，應製作病歷，並簽名或蓋章及加註執行年、月、日。」

，原告身為專業醫師，對此當無不知之理；

而本件訴外人黃守仁不但以原告名義行醫、製作病歷，還以原告名義向被告申報及領取醫療費用，此有蓋有原告印章之醫療費用申報表12紙可證。

可見原告配合黃守仁與被告簽約後，將請款使用之印鑑及土地銀行帳戶交黃守仁使用，亦明知黃守仁會以其名義執行醫師業務及向被告申報醫療費用；

而本件訴外人黃守仁縱然有醫師執照，也不能以原告名義為之，否則亦觸犯刑法業務上文書登載不實罪，故本件原告確實有不當行為。

（3）況且本件與被告有合約關係者為原告，仁安診所亦以原告為負責醫師，依行為時醫療法第15條第1項規定：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。」

，故無論原告與黃守仁間之關係為何，原告皆不得免除其行為責任。

3、醫事服務機構違反全民健康保險法第72條規定者，並不以原告實際領取為必要：全民健康保險法第72條係規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰」，而保險給付是指被告對保險對象所提供之醫療或保健服務，故醫事服務機構只要有不實之申報行為，即該當該條之規定。

況本件仁安診所不實申報之醫療費用，被告皆撥入合約簽訂時原告所指定之土地銀行帳戶中，其金額在桃園地院86年度易字第5430號刑事判決書附表中亦有載明，故原告已領取該不實申報之醫療費用；

至於原告有無將銀行帳戶交黃守仁或他人使用，係其內部關係，與被告無關，亦不能執之免責。

4、又原告有無與黃守仁共犯詐欺情事，與本件行政裁罰無關，被告係依全民健康保險法、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法及全民健康保險特約醫事服務機構合約之規定所為之行政處分，其與刑事法院認定犯罪是否成立、應科處何種刑罰，二者性質甚有不同，蓋刑罰為具有嚴厲性與強制性之法律制裁，其於犯罪構成要件之認定上，至為嚴謹，如因欠缺犯意或罪證不足，即有不構成犯罪之可能；

惟本件原告將醫師牌照出租於黃守仁之行為甚為明確，醫師法第28條之4 規定已將醫師證書、專科醫師證書租借他人使用之行為列為違規行為，可見原告確有不當行為。

（二）按行政執行法第26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」

，強制執行法第14條第1項、第2項則規定：「執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴。

如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。

執行名義無確定判決同一之效力者，於執行名義成立前，如有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人亦得於強制執行程序終結前提起異議之訴。」

。

是以，若原告認鈞院91年度訴字第1731號裁定有誤，應循其他適法程序救濟；

如認本件債權根本不存在，亦應提起債務人異議之訴而非確認訴訟，因此，原告程序顯然有誤，併此敘明。

（三）原告以備位聲明提起確認訴訟，惟其起訴並不適法： 1、按現行行政訴訟法增加撤銷訴訟以外之訴訟種類，其目的在彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會，此觀行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」

即揭示確認訴訟之補充性特徵；

故法律關係如因行政處分而發生者，有爭執時，本應訴請撤銷原處分，使該法律關係失所附麗，隨之消滅。

2、查本件原告所主張確認不存在之10,808,444元公法上債權，係依被告90年5 月23日健保北字第0900010072號罰鍰處分書而產生，其法律依據則為全民健康保險法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；

其涉及刑責者，移送司法機關辦理。

保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」

故該罰鍰處分屬不利益之行政處分；

雖實務上就被告對醫事服務機構之罰鍰、停約或終止特約是否屬於行政處分曾有不同見解，但最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議已採肯定見解。

3、綜上所陳，原告既曾對系爭罰鍰處分提起撤銷訴訟，並經裁判確定，自無許原告於抗告期間經過後，再對行政處分所生之公法上金錢債權提起確認公法上金錢債權不存在之訴。

（四）被告並聲明： 1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、經查：

（一）原告原係臺北縣樹林鎮○○街○段281 之1 號1 樓「仁安診所」負責醫師，於承辦全民健康保險醫療業務期間，經被告於86年4 月30日派員訪查保險對象及原告，發現原告有容留未具醫師資格人員黃守仁為楊姓及林姓保險對象施行醫療行為，而為被告依據行為時全民健康保險法第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第35條第1項第4款、第2項及全民健康保險特約醫事服務機構合約第29條第1項之規定，處以原告自86年9 月1 日起終止特約，並自終止特約之日起1 年內，不得申請特約之處分，另由被告所屬台北分局（現改制為被告所屬臺北業務組）依查獲之虛報醫療費用處以2 倍罰鍰計2,740 元等情，有被告（即改制前中央健康保險局）86年7 月11日健保醫字第86019843號函、中央健康保險局台北分局86年7 月28日健保北罰醫字第0077號函附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭，堪認屬實。

（二）被告嗣依桃園地院86年度易字第5430號刑事判決、87年度易字第1818號刑事判決，認定原告與黃守仁約定讓渡診所、租借牌照，以原告負責醫師名義看診並向被告領取醫療費用，被告即以原告違反全民健康保險法第72條規定，以90年5 月23日健保北字第0900010072號罰鍰處分書（下稱原處分），處原告2 倍罰鍰金額計10,811,184元，經扣除前開被告查獲並已核定之2,740 元後, 應繳納2 倍罰鍰金額為10,808,444元。

原告不服，循序申請審議、提起訴願，均遭駁回，嗣向本院提起撤銷訴訟，亦經本院於92年6月24日以91年度訴字第1731號裁定駁回，並因原告未提起抗告而確定在案等情，亦有桃園地院86年度易字第5430號刑事判決書、87年度易字第1818號刑事判決書、被告90年5 月23日健保北字第0900010072號罰鍰處分書、行政院衛生署衛署訴字第0910001615號訴願決定書附於原處分卷可參，並據本院調閱同院91年度訴字第1731號全卷確認無訛，故此部分之事實，亦堪認定。

（三）原告提起本件行政訴訟，並以原告係受訴外人黃守仁詐騙，並無以不正當行為向被告申報醫療費用情事，且其先前提起撤銷訴訟，亦未獲實體審理等情，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告先位聲明請求撤銷原處分，是否合法？被告認定原告有全民健康保險法第72條規定情事，而以原處分裁處原告罰鍰，是否適法？原告備位聲明訴請確認系爭罰鍰之公法債權不存在，是否合法？

五、本院之判斷：

（一）先位聲明部分： 1、按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；

……。」

、「（第1項）保險醫事服務機構有下列情事之一者，應予終止特約：……四、特約醫院及診所容留未具醫師資格之人員為保險對象診療或處方者。

……（第2項）依前項第1款至第9款規定，受終止特約或終止指定者，自終止之日起1 年內，不得申請特約或指定。」

全民健康保險法第72條前段、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第35條第1項第4款、第2項定有明文。

次按「乙方有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定情事之一者，甲方應分別予以扣罰2 倍醫療費用、停止特約1 至3 個月或終止特約。

……」全民健康保險特約醫事服務機構合約第29條第1項亦有明定。

2、再依最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議：「……「前項保險醫事服務機構之特約、管理辦法由主管機關定之。」

、「本辦法依全民健康保險法第55條第2項規定訂定之」、「保險醫事服務機構於特約期間有下列情形之一者，保險人應予停止特約1 至3 個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1 至3 個月：．．．」、「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1 年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。

．．．」分別為全民健康保險法第55條第2項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第1條、第66條、第70條所明定。

由上揭規定可知，保險醫事服務機構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特約一定期間。

此項公法上應處罰之強制規定有規範保險人及保險醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即使中央健康保險局與保險醫事服務機構間於合約中將之列入條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事服務機構如有上述違法情事時，中央健康保險局即應依前揭規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公法上強制規定作為兩造契約部分內容之效力，保險醫事服務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止特約之處置。

保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合約當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務機構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行合約內容之意思表示。

是以保險醫事服務機構如有不服，應循序提起撤銷訴訟以為救濟。」

本件被告依全民健康保險法第72條所為之罰鍰，核其性質係屬違反公法上義務之裁罰性處分，即依全民健康保險法第72條之規定，人民負有不得以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用之公法上義務，如違反此項公法上強制義務，被告即得據以裁罰，故處分相對人如對裁罰處分有所不服，依行政訴訟法第4條之規定，應於訴願後提起撤銷訴訟救濟之。

3、又司法機關在具體個案之外，表示其適用法律之見解者，依現行制度有判例及決議二種，具有事實上之拘束力。

最高行政法院庭長法官聯席會議決議係司法機關在具體個案之外，所表示之法律見解，有整合其內部法律見解，供院內法官參考之作用（行政法院組織法第16條參照），具有事實上之拘束力，應自決議之日起有其適用。

本件原告前提起撤銷訴訟，經本院於92年6 月24日以91年度訴字第1731號裁定，以原處分係中央健康保險局依約所為之處罰，非行政處分，故原告之訴不合法為由駁回，並已確定，該裁定作成之時，最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議尚未作成，原確定裁定亦有學說可佐，自難認其違法。

惟按，憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（司法院釋字第418 號解釋參照），是以人民於其權利遭受公權力侵害時，有權循法定程序提起行政爭訟，俾其權利獲得適當之救濟。

此項程序性基本權之具體內容，包括訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，須由立法機關衡酌訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的以及訴訟制度之功能等因素，制定合乎正當法律程序之相關法律，始得實現。

而行政訴訟法配合各種紛爭性質、原告訴訟請求及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型（或稱訴訟種類），如撤銷訴訟、確認訴訟、給付訴訟等，其目的在使原告於具備一定要件時，得以適當之訴訟類型，請求行政法院對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，給予公允、經濟、迅速、有效之解決。

故有關訴訟類型之設計、起訴之程序及合法要件之制定，均係為實現有效救濟，給予權利保護而建構。

原確定裁定認本件全民健康保險法罰鍰之爭議，不得以撤銷訴訟之訴訟類型救濟，而以不備其他要件裁定駁回原告之訴，未為實體審理，然依前開最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議，復認此應以撤銷訴訟類型救濟，審酌有關全民健康保險法罰鍰規定，究應以何種訴訟類型救濟，法院見解迭有變更，致原告因訴訟類型選擇錯誤，無得受實體審理，顯影響其權利救濟，有違憲法第16條保障訴訟權之旨，且考量原告最初救濟所選擇之訴訟類型（即撤銷訴訟）符合最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議決議，亦已踐行相關起訴前置程序，並遵守各項法定期間，其就未能受實體裁判並無可歸責之原因，爰認本件原告先位聲明提起之撤銷訴訟合法，先予敘明。

4、原告主張其於84年底在台灣醫界雜誌，刊登診所頂讓出售之廣告，訴外人黃守仁表明有意承接仁安診所名號，謊稱受限於受聘醫院合約，暫難提供醫師證書辦理診所負責醫師變更，約定先由原告與被告續約，數月後即可完成診所過戶程序，原告因受騙始與黃守仁簽訂診所轉讓契約，並於同年月22日以黃守仁承租之臺北縣樹林鎮○○街○段281 之1 號1 樓，與被告簽署全民健康保險特約醫事服務機構合約，並將診所及醫師印章交付黃守仁，由黃守仁繼續辦理診所過戶之手續等情，固有85年1 月22日全民健康保險特約醫事服務機構合約可憑，惟依原告於偵查中證稱執照租給被告（即黃守仁）後，很少去診所，85年1 月至12月期間，診所內都是被告（即黃守仁）在看診，本人並沒有看診等語，此有桃園地方法院86年易字第5430號刑事判決可參，是以原告自己並未看診，而黃守仁因無法提供醫師證書，仁安診所亦無可能聘任黃守仁為該診所醫師，是以黃守仁於85年1 月至12月期間，在仁安診所看診，既不符合醫療法有關負責醫師因故不能執行業務之代理規定，亦有違醫師法就醫師執業應申請執業登記之相關法令，是以原告就其自任仁安診所負責醫師，竟由未依代理程序或執業登記之醫師實際執行看診職務之事實，自難諉為不知，原告既為診所負責醫師，不依規定而以非診所聘任之人員為病患看診，且容認其以原告名義向被告申報醫療費用，縱原告主張不知黃守仁不具醫師資格屬實，原告此舉亦已屬全民健康保險法第72條之以不正當行為申報醫療費用之行為，應可認定。

5、又查，原告雖主張黃守仁係於未告知原告之情況下，逕自持原告交付予其辦理診所過戶之上開診所之相關印章，至臺灣土地銀行開立新戶，並向被告辦理變更撥付銀行，原告完全不知悉云云，惟查，依銀行開戶及被告簽約實務，均須核對開戶人及負責醫師本人之身分證證件，原告主張係黃守仁擅自辦理，已與常情不符，且依桃園地院86年度易字第5430號判決，亦未認定黃守仁有偽造原告簽名或盜用印章情事，此外原告亦未能舉證以實其說，是其主張就開戶簽約及申請醫療費用均不知悉云云，尚難遽採。

又原告雖主張其確與黃守仁訂有頂讓診所合約且經公證云云，惟查原告係按月向黃守仁領取牌照出租費之事實，已為桃園地院86年度易字第5430號刑事判決所認定，原告既稱其係因要回大陸探親始頂讓診所，故其應無再行執業之計畫，且黃守仁與原告簽約後已另將診所遷址，故若確有頂讓診所之事實，其標的僅餘診所名稱及設備，其性質均非不能一次作價清算，惟查原告係依合約按月向被告（即黃守仁）領取薪金35,000元，且於6 個月後視營業情況再予調整等情，已為原告於相關台灣台北地方法院87年度保險字第53號民事案件中陳明，此有該判決書（被告陳述第( 三）項）附於本院91年度訴字1731號卷可參，足認原告就黃守仁將以原告負責醫師名義續行經營，應知情認可，原告雖於陳述中說明該薪金實為診所內設備費用，惟如係設備費用，依常情其交易價值多於訂約時已明定，焉有嗣後再為調整之理，故原告應係將其診所及負責醫師名義，均一併出租訴外人黃守仁，由其實際執行看診業務，並由原告以負責醫師名義與被告簽約及申請醫療費用，應可認定，故被告以原告有全民健康保險法第72條所稱之不正當行為，而為本件裁處，尚非無據。

雖原告就本件所涉詐欺罪嫌，業經台灣板橋地方法院檢察署86年度偵字第15609 號為不起訴處分，此有該不起訴處分書附卷可參，惟刑事詐欺罪與本案所涉行政罰構成要件相異，自難以原告已受不起訴處分，即認原告並無違反全民健康保險法第72條之行為，故原告主張原處分認定事實違法，亦難憑採。

6、從而，被告認定原告違反全民健康保險法第72條規定，依原告領取之醫療費用，處以2 倍罰鍰金額計10,811,184元，並扣除先前已核定罰鍰2,740 元後, 以原處分命原告繳納2 倍罰鍰金額為10,808,444元，應無違誤，故原告先位聲明訴請撤銷，為無理由。

（二）備位聲明部分： 1、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。

（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。

（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」

行政訴訟法第6條定有明文。

2、前開法條第3項即揭示確認訴訟之補充性特徵，蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再行起訴確認因該處分所生之法律關係成立或不成立之訴，即非法之所許。

準此，法律關係因行政處分發生者，當事人如有爭執，即應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，以徹底解決原處分之適法性爭議，且原告已提起撤銷訴訟，自無再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係存在或不存在，否則行政處分之效力將永遠處於不確定之狀態，亦使撤銷訴訟起訴期間的限制失去意義，有害法律秩序之安定。

3、本件原告爭議之罰鍰裁處，經核係由被告以行政處分作成，故原告爭執罰鍰處分之適法性，即應選擇撤銷訴訟之訴訟類型，始為合法。

查本件原告業以先位聲明訴請撤銷原處分，雖其訴並無理由，惟依行政訴訟法第6條第3項揭示之確認訴訟補充性原則，原告自無得再以確認訴訟，請求確認系爭罰鍰之公法上債權不存在，是以原告之備位聲明，與行政訴訟確認訴訟之起訴要件不合，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回之。

六、綜上所述，原告主張俱非可採，原處分認事用法並無違誤，原告先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由；

至於原告以備位聲明請求確認被告對原告就10,808,444元之公法上債權不存在，核不符確認訴訟之起訴要件，為不合法，均應駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 林苑珍