臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,222,20110609,2

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第222號
100年5月26日辯論終結
原 告 陳佳森
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 簡桂枝
輔助參加人 桃園縣平鎮市公所
代 表 人 陳萬得（市長）住同上
訴訟代理人 徐淑月
徐朝崇
上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年1月26日台內訴字第0990239232號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣輔助參加人桃園縣平鎮市公所( 下稱平鎮市公所) 為辦理98年度桃園中壢生活圈計畫核定－平鎮市○○路口拓寬工程，需用該市○○段651-3 地號等96筆土地，乃擬具徵收計畫書報經內政部98年10月30日台內地字第0980204065號函核准徵收及一併徵收其地上物，被告遂據以公告徵收土地，並於同年11月17日以府地徵字第09804530211 號公告徵收土地改良物（公告期間自98年11月18日至98年12月18日止）。

原告所有建築物坐落於徵收範圍內之桃園縣平鎮市○○里○○路167 號（下稱系爭建物），其主要建築物1 樓加強磚造之部分，面積為80.26 平方公尺，經被告查估後核定補償費為新臺幣（下同）93萬6,440 元整，附屬建築物補償費為12萬7,200 元整，業經原告於98年12月25日領訖徵收補償費在案。

又該建築物1 樓後段及2 、3 樓部分，因原告無法提出合法證明文件，平鎮市公所遂依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱桃園縣補償條例）第19條規定，另以98年11月13日平市工字第0980041711號函公告（公告期間自98年11月16日至98年12月16日止），並通知訂期辦理發放救濟金（原告不服救濟金部分，另案經本院99年訴字第2018號判決駁回、最高行政法院100 年度裁字第908裁定駁回上訴確定）。

原告於98年11月30日向平鎮市公所提出申請書，主張其建物總面積為400.2 平方公尺，應為合法查估發給補償費云云。

案經該公所於98年12月14日以平市工字第0980044367號函查復：「本建物－地政單位之建物登記1 樓總面積80.26 平方公尺，稅務單位登記總面積400.2 平方公尺、59年1 月起課房屋稅面積53.8平方公尺，又該門牌58年1 月1 日初編至今，惟現況實際查估總面積為1 樓有部分面積44平方公尺及2 、3 樓面積各124.26平方公尺為非合法查估，1 樓有部分面積80.26 平方公尺為合法查估」等語，並教示原告如對之尚有疑義，請提出建物實測資料。

原告復於99年10月14日向被告提出應就系爭建物為合法查估，並應再給付補償費差額，被告遂以99年10月15日府地權字第0990408494號函請桃園縣平鎮市公所依權責妥處逕復。

原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：㈠依土地徵收條例第19條、訴願法第61條第1項行政程序法第98條第3項明文規定。

㈡按「本自治條例所稱之合法建築物係指左列各款之建築物及其他雜項工作物：一、都市計畫發布實施前建造者。」

，桃園縣補償條例第2條第1項第1款定有明文，符合系爭條例第2條 第1項各款之一為系爭條例所稱之合法建築物，雖北部區域計畫70年2 月15日發布實施，惟平鎮( 山仔頂地區)都市計畫範圍於73年9 月5 日後未再發布實施禁建，並於75年12月5日 發布實施該都市計畫，故該都市計畫範圍75年12月5 日前建造者為系爭條例所稱之合法建築物，系爭條例第2條規定是否過寬，核屬立法考量事項，臺東縣政府拆除合法房屋之查估及補償標準實施辦法第10條第1項第2款規定：「為合法房屋：‧‧‧都市計畫或區域計畫發布前之建物」，建造日期可擇都市計畫或區域計畫中發布較晚者，該規定與系爭條例第2條意旨相符故可資參照。

㈢由74年11月20日航照圖陰影可知系爭建物1 樓後段及2 樓中段已存在，另76年10月3 日航照圖已是75年12月5 日( 無航照圖) 之後較接近之資料。

經核林務局農林航空測量所76年10 月3日之航照圖，由系爭建物前方往後方觀看可知系爭建物比屋右鄰房高1 層，此由系爭建物前方陰影較長、右牆較鄰房屋頂高、左牆臨路、前段屋頂連接後段屋頂及屋後鄰房投落在系爭建物屋頂之陰影較短可證，堪以認定被告公告徵收原告繼承之平鎮市○○段1050、1053地號土地，75年12月5 日僅土地東側即屋後縱深1.5 公尺為空地，其餘土地為2層建物，被告主張1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.26平方公尺為非合法查估，洵不足採。

㈣依桃園縣平鎮市戶政事務所98年10月5 日門證字第0000492號門牌證明書，系爭建物58年11月1 日門牌初編，建物測量成果圖謄本登記系爭建物58年11月1 日1 樓總面積80.26 平方公尺，未記載58年11月1 日之後增建情形，房屋稅籍證明書備註欄僅供參考，該證明書所載起課年月( 構造加強磚造與查估調查表同) 非建造日期，而係81年間中豐路山頂段拓寬時發現未課稅補申報日期，此由系爭建物2 樓前段及1 、2 樓後段確已存在於76年10月3 日航照圖上可證，故房屋稅籍證明書所載2 樓前段起課年月81年7 月( 層次2 卡序A0)非建造日期，1 、2 樓後段起課年月83年7 月( 層次1 、2卡序B0) 亦非建造日期，被告倘認系爭建物1 、2 樓於75年12月5 日後有拆除重建情事，自應依職權予以調查。

按「建物之勘查，應由需用土地人會同有關機關查明下列事項‧‧‧四、建築年月」，桃園縣補償條例第17條第1項第4款定有明文，需用土地人對航照圖上系爭建物顯影不能判讀，唯有會同有關機關即請林務局農林航空測量所鑑定是否為2 層建物始能查明。

㈤被告以系爭建物1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.26平方公尺無證明文件未列合法查估，難謂合法，爰聲明求為撤銷訴願決定及原處分、被告應作成核定原告所有系爭建物1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.26平方公尺為合法查估之行政處分。

三、被告則以：㈠按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；

徵收之範圍，應以其事業所必須者為限…二、交通事業…。」

、「本自治條例所稱之合法建築物係指…未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前及該辦法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告實施前（70年2 月15日）建造者」、「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。

原有之建築物不合非都市土地使用管制規則規定者，依該規則第8條之規定辦理。」

分為土地徵收條例第3條第1項第2款、桃園縣補償條例第2條及實施區域計畫地區建築管理辦法第3條所明定（證13）。

㈡經查系爭建物，其主要建築物1 樓加強磚造之部分，面積為8 0.26平方公尺，經查估後核定補償費業經原告於98年12月25日領訖徵收補償費在案。

關於該建築物1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.46平方公尺建物認定部分：⑴按桃園縣補償自治條例所指「合法建築物」，除依建築法領有使用執照之建築物外，倘於都市計畫發布實施前建造，或民國60年12月22日建築法修正以前興建完成，抑或未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前及該辦法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告實施前建造之建築物及其他雜項工作物，亦屬之（桃園縣補償條例第2條參照）。

⑵系爭建物1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.46平方公尺之部分並非依建築法領有使用執照之建築物，原告亦無法提出該部分之合法證明文件（依卷附原告之房屋稅籍證明、電費及水費收據、林務局農林航空測量所74年7 月14日拍攝航空攝影，均無標示建築物構造、面積、用途相關資料，無法證明其與桃園縣補償自治條例規定相符），案經平鎮市公所查處後，被告乃認上開部分均非屬合法建築物，故未納入合法補償範疇。

㈢有關原告所陳「北部區域計畫70年2月15日發布實施，惟平鎮(山子頂地區)都市計畫範圍73年9月5日後未再發布實施禁建，並於75年12月5日發布實施該都市計畫，故系爭建物屬都市計畫發布實施前建造之合法建築物」疑義乙節：⑴經查北部區域計畫為70年2月15日公告實施，本案屬平鎮山子頂地區，被告分別於71年9 月6 日71府建都字第99355 號發布本縣擬定平鎮( 山子頂地區) 都市計畫範圍公告實施禁建1 年6 個月( 自71年9 月6 日至73年3 月5日止)；

71 年12月4 日71府建都字第148163號發布公開展覽平鎮( 山子頂地區) 都市計畫草案書圖，73年3 月5 日73府建都字第21144 號發布本縣擬定平鎮( 山子頂地區)都市計畫範圍公告實施禁建6 個月( 自73年3 月6 日至73年9 月5 日止) ；

75年12月5 日公告實施平鎮（山仔頂地區）都市計畫案（證14），合先敘明。

⑵又依桃園縣補償條例第2條第1項第4款後段所稱之合法建築物係指：未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前及該辦法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告實施前（70年2 月15日）建造者；

經查本案建物係位於平鎮市山子頂地區，北部區域計畫既於70年2 月15日公布施行則70年2 月15日以後有關建築物之新建、增建、改建或修建，即應依實施區域計畫地區建築管理辦法第3條規定向當地主管建築機關申請建築執照方得建築。

⑶依系爭建物房屋稅籍證明所載：1 樓面積為53.8平方公尺及騎樓面積為10.3平方公尺，房屋稅之起課時間為59年1月（門牌證明書所載建物門牌係於58年11月1 日初編）此部分係屬實施建築管理前興建之合法建物，系爭建物並於72 年1月經轄區地政機關（平鎮地政事務所）辦理建物所有權第一次登記在案，依登記簿記載1 樓面積為70.2平方公尺，騎樓面積為10.06 平方公尺，合計面積為80.26 平方公尺，此部分業經被告核定含附屬建築物補償費，原告領訖在案。

⑷另有關系爭建物1 樓後段44平方公尺及2 樓126.34平方公尺部分，依房屋稅籍證明所載房屋稅起課時間分別為81年及83年，且按房屋稅及電費、水費收據與林務局農林航空測量所74年7 月14日拍攝航空攝影，均無標示建築物構造、面積、用途等相關資料，縱使該建物於民國74年間即以興建完成，亦非於區域計畫發布實施前或實施建築管理前興建，是無法認定其與本縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例及實施區域計畫地區建築管理辦法規定相符，原告既無法提供足資證明合法建物之文件供審認，需用土地人參照地政單位建物登記謄本暨建物測量成果圖、稅務單位房屋稅籍證明書所載之建物構造、面積、起課年月及折舊年數等相關資料作為查估依據，依法並無違誤。

⑸另參照內政部73年11月29日台（七三）內地字第266661號函釋，略以辦理非都市土地使用分區編定地區，雖經禁建期滿而尚未依法公布都市計畫者，因屬區域計畫法施行細則第13條所稱之非都市土地，其使用管制或變更編定應依非都市土地使用管制規則規定辦理。

故即使原告的房子是在都市計畫發布之前建造，依據上開函釋，也應受到非都市土地使用管制規則、實施區域計畫建築管理辦法及建築 法等相關規定限制，亦即應向建築主管機關提出申請。

㈣綜上所述，本案因原告無法就系爭建物1樓後段面積44平方公尺及2樓面積124.26平方公尺提出其他足資證明為合法建物認定之資料，供需用土地人平鎮市公所參核，故該所仍以地政單位登記建物1樓總面積樓地板80.26平方公尺為合法建物之認定依據，依法並無不合，原告主張被告應作成系爭建物1樓後段面積44平方公尺及2樓面積124.26平方公尺為合法查估為無理由，所訴實不足採等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件被告以98年11月17日府地徵字第09804530211 號對地上物徵收補償公告及同日府地徵字第09804530213 號函通知各被徵收建築物所有權人，對徵收公告事項如認有錯誤或遺漏情事，應於公告期間內以書面向被告提出異議。

原告於公告期間內之98年12月1 日向平鎮市公所提出申請書主張其建物面積應為400.2 平方公尺，對徵收建物之查估面積計算有所不服，平鎮市公所本應將其異議書面轉送被告處理，惟其以渠為實際查估機關，逕以98年12月14日以平市工字第0980044367號函查復略以1 樓(後段)部分面積44平方公尺及2 樓面積124.26平方公尺為非合法查估並無不合等情。

嗣原告復於99年10月14日向被告提出應就系爭建物應為合法查估，並應再給付補償費差額，被告遂以99年10月15日府地權字第0990408494號函請平鎮市公所依權責妥處逕復，原告對該函不服提起訴願。

經查，原告業已於公告期間內對查估結果表示不服，尚不因平鎮市公所未依法轉送被告處理，而生逾期情事，本件訴願決定，亦係由實體上為決定駁回，並無程序瑕疵問題，合先敘明。

五、本件應適用之相關法令㈠土地徵收條例第31條第2項：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直 轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；

其 查估基準，由中央主管機關定之。」

㈡內政部依此授權訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2條：「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指 依法興建或建築管理前興建完成之建物。」

第7條：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實 際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收 補償費查估之依據。」

㈢建築法第3條：「（第1項）本法之適用地區如左：一、實施都市 計畫地區。

二、實施區域計畫地區。

三、經內政部 指定地區。

．．（第3項）第一項第二款之適用範 圍及管理辦法，由內政部定之。」

㈣內政部依此授權訂定之實施區域計畫地區建築管理辦法（66年1月19日）第2條：「本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區 域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使 用地之地區。」

第3條第1項：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築 使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建 ，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。

．．」㈤桃園縣拆遷補償條例第1條：「桃園縣政府為簡化作業劃一轄區內興辦各項公共 設施拆遷合法建築改良物之查估補償費．．特依據 內政部訂頒「建築改良物徵收補償費查估基準」第 7 條規定訂定本自治條例」第2條：「本自治條例所稱之合法建築物係指左列各款之建 築物及其他雜項工作物：一、都市計畫發布實施前 建造者。

二、依建築法領有使用執照者。

三、民國 60年12月22日建築法修正以前興建完成之建築物者 。

四、未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地 區建築物管理施行前（施行日期如附件一）及該辦 法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告 實施前（70年2 月15日）建造者。」

㈥地方制度法第30條：「自治條例與憲法、法律或基於法律授 權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。

」準此，桃園縣補償條例既係依據內政部訂頒之「建築改良物徵收補償費查估基準」第7條規定所訂定，則於適用自治條例時，自不得牴觸土地徵收條例及內政部訂定之建築改良物徵收補償費查估基準之規定。

從而，桃園縣補償條例第2條第1款所指之「都市計畫發布實施前建造之合法建築物」係指「都市計畫發布實施前，【依法興建】或【建築管理前】興建完成之建物」而言，合先敘明。

六、事實概要欄所述事實，為兩造所不爭執，並有內政部98年10月30日台內地字第0980204065號函，被告98年11月17日以府地徵字第09804530211 號公告、99年10月15日府地權字第0990408494號函，平鎮市公所於98年11月13日平市工字第0980041711號函公告、98年12月14日平市工字第0980044367號函、99年11月9 日平市工字第0990039146號函、99年11月19平市工字第0990043395號函、100 年3 月7 日平市工字第1000007423號函、建築改良物補償費清冊、非合法房屋價格調查表、區域計畫及非都市土地使用編定公告日期一覽表、桃園縣非都市土地使用分區編定圖，原告98年11月30日、99年10月14日申請書、訴願書、訴願追加請求書、登記謄本、建物登記謄本、土地登記謄本、地籍圖謄本、門牌證明書、中壢地政事務所71年11月22日建物複丈（勘測）結果圖、74年11月20日、75年6 月29日、76年10月3 日航測圖等件，附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

七、兩造之爭點：原告所有該建築物1 樓後段面積44平方公尺及2 樓面積124.46平方公尺之部分，是否屬於都市計畫實施前「依法興建」應為合法查估之建築物？本院判斷如次：㈠本件首需查明認定者，乃原告所主張應予列入查估面積，發給補償費之系爭1樓後段及2樓，其增建時點為何？原告提出74年11月20日、75年6月29日及76年10月3日之空照圖，主張該建物於75年12月5日山子頂地區公告施行都市計畫前，已經存在，惟究係於何時建造，自陳其係繼承人，不知確實增建時間，亦無法提出相關證據等語。

本院因原告所提出之空照圖難以辨識，嗣經本院依原告聲請，會同兩造前往林務局航空測量所履勘該所存檔電腦圖檔；

另參照中壢地政事務所71年11月22日就系爭建物複丈（勘測）結果圖顯示僅有1 層面積80.26 平方公尺建物結果，認定除已補償之1樓80.26 平方公尺外，系爭1 樓後段及2 樓中段，應係於71年11月8 日（複丈申請日）至75年6 月29日之間所建，即75年12月5 日公告施行都市計畫前所建，2 樓其餘部分在75年6 月29日空照圖則尚不存在，為兩造所不爭執，並有本院100 年4 月22日勘驗筆錄（見本院卷第113 頁）及100 年5月18日準備程序筆錄（見本院卷第134 頁）可稽，合先敘明。

㈡原告主張上開建物依桃園縣補償條例第2條第1款規定，為合法建築物，桃園縣補償條例為特別法，應優先於其他之法規適用，被告所提出之規定，增加桃園縣補償條例所無之限制，不得適用，被告應給予補償云云，有無理由？⑴經查，臺灣北區區域計畫係於70年2 月15日公告實施，山子頂地區屬於該公告之非都市土地範圍，其使用分區為鄉村區，使用管制屬乙種建築用地，為非都市土地，有被告提出之非都市使用分區編定圖、平鎮地政事務所100 年5 月6 日平地登字第1001001326號函影本、原告提出之70年間土地登記謄本、71年11月22日建物複丈結果圖之記載可參。

嗣被告依都市計畫法第81條規定，以71年9 月6 日71府建都字第99355 號發布擬定平鎮( 山子頂地區) 都市計畫範圍公告實施禁建1 年6 個月( 自71年9 月6 日至73年3 月5 日止) 、71年12月4 日71府建都字第148163號發布公開展覽平鎮(山子頂地區) 都市計畫草案書圖，73年3 月5 日73府建都字第21144 號發布擬定平鎮( 山子頂地區) 都市計畫範圍公告實施禁建6 個月( 自73年3 月6 日至73年9 月5 日止) ；

迄75年12月5 日始發布實施都市計畫，均為兩造所不爭執。

⑵原告本件請求給予補償之系爭1 樓後段及2 樓中段，係於71年11月8 日至75年6 月29日之間所建，2 樓其餘部分則在其後所建，已如上述，其中71年11月8 日至73年9 月5 日，係在上開實施禁建期間，依「臺灣地區擬定擴大變更都市計畫禁建期間特許興建辦法」第4條 規定，必需符合其所列之建物，始得申請特許興建，系爭建物為一般住家，不合該規定，原告亦未能提出證據證明其已得到特許，原告自無在上開禁建期間合法興建之可言，且原告亦自承，不主張係在該禁建期間興建，有言詞辯論筆錄可參。

⑶至原告主張係於禁建期滿後之73年9 月6 日至75年6 月29日之間所建一節，則需探究其是否為「都市計畫發布實施前，依法興建之建物」?①按建築法第3條規定「（第1項）本法之適用地區如左：．．二、實施區域計畫地區。

．．（第3項）第1項第2款之適用範圍及管理辦法，由內政部定之。」

內政部依此授權訂定之實施區域計畫地區建築管理辦法第2條規定「本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用地之地區。」

第3條 第1項規定「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。」

。

②查系爭增建建物所在之土地，於75年12月5 日發布實施都市計畫前，為70年2 月15日公告實施北區區域計畫內，使用分區為鄉村區，使用管制為乙種建築用地，已如上述；

又依行為時非都市土地使用管制規則第6條規定「經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。

但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」

，準此，系爭建物在上開禁建期間外（含2 樓其餘部分），得為建築，惟其在都市計畫發布實施前，自應依實施區域計畫地區建築管理辦法第3條 第1項規定，於其增建時，向當地主管建築機關申請建築執照，方能謂係合法建物。

③就此內政部73年11月29日台（73）內地字第266661號函略以「要旨：非都市土地使用編定後因禁建期滿尚未依法發布實施特定區計畫等應如何管制事宜。

．．二、依區域計畫法施行細則第13條規定，非都市土地係指都市土地以外之土地，即『已公布都市計畫及依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫，而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地』以外之土地，已辦理非都市土地使用分區編定地區，雖經禁建期滿而尚未依法公布都市計畫者，因屬上開細則第13條所稱之非都市土地，其使用管制或變更編定應依非都市土地使用管制規則規定辦理。」

，亦採相同見解。

㈢至於原告所主張桃園縣補償條例為特別法，應優先於其他之法規適用，被告所提出之規定，增加桃園縣補償條例所無之限制，不得適用一節，查桃園縣補償條例，僅係依地方制度法規定，由桃園縣議會制定之地方自治法律，依首開地方制度法第30條規定，不得與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸，亦即其相對於憲法、法律或基於法律授權訂定之法規命令，係屬下位法律，而所謂特別法、普通法之概念，係指在同一位階之法令，方有特別法優先於普通法之適用；

又實施區域計畫地區建築管理辦法係內政部依建築法第3條規定授權所訂定之法規命令，其授權明確，並無原告所稱增加法律所無之限制情事，原告主張並無可採。

八、從而，被告就系爭系爭1 樓後段及2 樓部分，未列入查估補償，於法並無違誤，原告仍執前詞主張，請求予以撤銷，並作成給予查估補償之處分，核無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
書記官 方偉皓