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臺北高等行政法院判決
100年度訴字第264號
100年5 月19日辯論終結
原 告 李昭明
被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會金門縣榮民服務
處
代 表 人 鄭有諒（處長）住同上
訴訟代理人 李鐵和
上列當事人間榮民就養事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國99年12月15日輔法字第0990000714號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其具榮民身分，曾參加823 台海戰役，於民國（下同）98年8 月26日出具申請書，依國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱就養安置辦法）第4條第1項第1款規定，向被告申請全部供給制安置就養，經被告認原告不符規定，以98年9 月2 日金榮字第0980002393號書函否准其請（下稱原為處分）。
原告不服，提起訴願，行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）99年3 月31日輔法字第0990000195號訴願決定（下稱99年3 月31日訴願決定），以被告未依規定通知原告限期補正須檢附之文件為由，撤銷原為處分，著由被告於2 個月內另為適法之處分。
嗣被告以99年4 月28日金榮字第0990001080號、99年6 月2 日金榮字第0990001409號書函請原告補正相關證明文件，原告未依限補正，被告遂以99年6 月17日金榮字第0990001547號書函（下稱原處分）否准其申請。
原告不服，再提訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠本案於訴願決定確定後，被告未遵守訴願制度的精神與目的在維護人民權益，且基於人民既得權益尊重之法理，應作為而不作為，未服從訴願決定，即未遵照決定辦理，違反訴願法第95條「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」。
訴願之決定之拘束力，有使雙方當事人、關係人及各有關機關對其加以承認及遵守的效力，其拘束力不得任意將原決定加以變更或撤銷或採取與決定相反之行政處分，被告未依訴願決定作適法之處分。
依行政訴訟法第4條第2項規定意旨，以違法論。
㈡被告於訴願決定後，於99年4 月28日及同年6 月2 日2 次函請原告補正國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定（下稱作業規定）第5 點第2項規定之事項資料。
原告於99年5 月31日及同年6 月10日，以陳情書送達被告表達對所要求補正資料，於法不合，其補正行為，實為不妥。
被告及訴願決定機關未能在行政程序或救濟程序法中主張其補正，失其效力。
依行政程法第114條第2項「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之」。
而被告於訴願決定確定後，要求補正資料，違反法定程序，不符法制。
原告依法申請榮民安置就養，曾參加47年823 台海戰役，被告未依照就養安置辦法第4條第1項第1款「服現役期間因作戰」及第5條之規定辦理審核，而是以作業規定第5 點第2項為審核辦理，不符法制，就養安置辦法，形同具文，該辦法並未規定應以作業規定作為就養安置審理之依據。
依行政程序法第158條第1項第2款規定意旨，被告引用法令不當，實有未洽。
作業規定第5 點第2項與原告申請就養之事項「服現役期間因作戰」亦有不符。
原告並非以身心障礙為申請要件，被告卻以詐欺脅迫方式，非要原告致身心障礙不可，認事用法實有錯誤。
查就養安置辦法於91年2 月15日修正（證8 ）、94年12月30日修正（證9 ）及98年6 月8 日修正（證4 ），共計3 次修正，修正後該辦法之條文，均無列入「因作戰致身心障礙」之規定，懇請鈞院對照就養安置辦法以釐真相。
㈢被告以原處分駁回原告申請，原告於99年7 月16日提起訴願，同年8 月2 日及9 月16日兩次補呈訴願理由書，退輔會於99年12月15日作成輔法字第0990000714號訴願決定書，訴願無理由駁回。
本件訴願案同一訴願人、同一事由、同一原處分機關、同一決定機關，竟推翻99年3 月31日輔法字第0990000195號訴願決定，形成兩種不同決定之情形。
決定機關違反訴願法第95條訴願決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力，該項原處分業經撤銷在案，而原告之權益即恢復原狀，決定機關應尊重訴願法。
㈣就養安置辦法是訴願決定基礎之證物，其證物遭被告、訴願決定機關聯手偽造、變造該辦法第5條、第6條之內容。
原告檢附就養安置辦法影本乙份（證4 ），懇請鈞院查證審核。
被告、訴願決定機關知法犯法，實為臨訟杜撰，已構成犯刑法第211條偽造、變造公文書罪。
尤其法律所未規定之事項，不得限制人民之自由、權利。
被告欲將條文加上「因作戰致身心障礙」，應當依法定程序提出明文訂定修法，方得發佈生效。
㈤查作業規定於98年12月10日修正，原告於98年8 月26日申請就養案件，被告以98年12月10日修正之作業規定而為審核，違反法律不溯既往原則，概作業規定不具法規命令，亦有不適用法規，應為無效。
㈥榮民就養安置為政府施政重要事項之一，並訂有「榮民就養制度」。
依「榮光雙週刊」（證6 ）於97年6 月18日專刊4 版政令宣導所登載之資料可稽。
退輔制度法源依據為：⒈憲法第10條第9項「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退除役後之就學、就業、就醫、就養予以保障」；
⒉國軍退除役官兵輔導條例（證3 ），其性質在安置照顧功在國家退除役官兵之「崇功報勳」榮典制度。
其目的在激勵從軍報國，常保國軍精壯，確保國家安全。
由以上榮民就養制度觀之，被告、退輔會應以榮民就養制度辦理審核。
㈦依最高行政法院92年判字第449 號判決（證7 ）意旨，依行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。
原告申請榮民安置就養案件，有信賴保護原則之適用。
被告、訴願決定機關違反信賴保護原則。
㈧就養安置辦法第4條第1項第1款條文，牴觸憲法增修條文第10條第9項之規定，依行政程序法第158條第1項第1款、中央法規標準法第11條、憲法第172條規定意旨，榮民安置就養係憲法予以保障之案件，被告及訴願決定機關依法應當遵守。
㈨依退輔會97年11月6 日輔貳字第0970018230號函（證5 ）說明：「另政府感念金馬自衛隊員參與823 戰役之犧牲奉獻，亦於89年條文修正『國軍退除役官兵輔導條例第2條將曾參加823 台海戰役之金馬自衛隊員，自90年1 月1日起視同退除役官兵，納入本會輔導照顧對象，與其他榮民享有同等之就學、就業、就醫、就養』等輔導照顧。」
，退輔會既明文規定納入輔導照顧對象，為何原告申請榮民安置就養百般刁難阻止，可見對原告相當程度之成見，尚待調查原因，釐清真相。
㈩為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告98年8 月26日全部供給制安置就養的申請，應作成准許的行政處分。
三、被告則以：㈠依憲法增修條文第10條第9項規定：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」
，被告係依國軍退除役官兵輔導條例第16條、第17條及第33條授權訂定就養安置辦法及相關行政規則（如作業規定）辦理就養。
㈡被告98年9 月2 日金榮字第0980002393號書函駁回原告就養之申請，經退輔會99年3 月31日輔法字第0990000195號訴願決定，以被告未依規定通知原告限期補正須檢附之文件，撤銷原處分，並命被告於2 個月內另為適法之處分。
上開原處分撤銷後，被告為另為適法之處分，就原告原申請就養之案件，先後以99年4 月28日金榮字第0990001080號、99年6 月2 日金榮字第0990001409號書函請原告限期補正相關證明文件。
惟原告除於99年5 月31日及6 月10日向被告陳情以「服現役期間因作戰」者即符合就養申請規定外，均未依前開書函，補正相關申請文件資料，依就養安置辦法第4條、第6條、作業規定第3 點、第5 點（證2 ）規定，通知限期補正，屆期不補正或不能補正者，應逕行駁回，故被告以原處分駁回原告就養申請，依法並無不合（證3 ）。
㈢查原告是否確為因作戰致身心障礙者，係原告得否依就養安置辦法第4條第1項第1款申請就養之先決條件。
為此，被告向相關主管機關查詢，經國防部後備司令部留守業務處復以：該處列管撫卹檔案，並無原告資料；
金門縣政府亦函復，原告未領有該縣身心障礙手冊，且無原告申請身心障礙手冊之紀錄，此有國防部後備司令部留守業務處99年10月12日國後留撫字第0990006786號函，及金門縣政府99年10月4 日府社福字第0990069163號、99年10月26日府民兵字第0990070474號函可稽（證4 ）。
原告既無身心障礙之事實，自不符就養安置辦法第4條第1項第1款「服現役期間因作戰或因公致身心障礙」之要件，被告函請原告補正資料，原告於99年4 月28日至99年6 月16日期間均未提出補正資料，且原告無身心障礙之事實已臻明確，經訴願審議委員會審議後駁回其訴願（證5 ）。
㈣解釋就養安置辦法第4條第1項第1款及第2款，均係以「服現役期間因作戰致身心障礙」或「服現役期間因公致身心障礙」為安置就養條件，而所稱身心障礙之退除役官兵，依同條第2項規定，應經鑑定符合身心障礙就養基準，被告依就養安置辦法第9條及作業規定第3 點之規定，經請原告補正提供並另向相關單位查證，所得結果原告皆不符合安置就養條件，是原告逕以「服現役期間因作戰」即符合就養資格，顯有誤解。
被告基於原告可能具就養安置辦法第4條第1項第3款及第4款情形，得檢視是否具有就養安置辦法第6條所規定情形安置就養，依就養安置辦法第9條及作業規定第5 點、第6 點之規定，請其補正相關證明文件，惟原告並未補正，則被告審核前開各項事實駁回原告之就養申請，自屬依法行政。
榮民領取就養給付，應以申請人提出申請，並經審查符合就養安置辦法所定條件、核定安置就養為要件，原告既未依規定提出申請供被告審核，主張信賴保護原則亦無理由，尚請鑑查。
㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決：駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：㈠按就養安置辦法第2條第1項規定：「本辦法所定退除役官兵安置就養，區分如下：一、全部供給制安置就養：發給就養給付，並得依意願公費進住榮譽國民之家( 以下簡稱榮家) ；
亡故時，並予適當之喪葬補助。
……」、第4條規定：「（第1項）退除役官兵符合下列情形之一者，得申請全部供給制安置就養：一、服現役期間因作戰或因公致身心障礙。
二、服現役期間因作戰或因公致身心障礙，退伍除役後，其身心障礙情形惡化。
三、前2 款以外身心障礙。
四、年滿61歲。
（第2項）前項第1款至第3款所定身心障礙之退除役官兵，應經鑑定符合身心障礙就養基準……」、第9條規定：「（第1項）退除役官兵申請全部供給制安置就養者，應填具申請書，並檢附全家人口之戶籍、所得、財產、公教人員（勞工）保險、全民健康保險等相關證明資料，向戶籍地或居所地之榮服處申請，榮服處於必要時，得派員實地訪查。
……（第4項）申請全部供給制安置就養，而未依規定檢附證明資料，除有第2項所定情形者外，其能補正者，應通知限期補正；
屆期不補正或不能補正者，逕行駁回；
經審查無第5條或第6條所定情形之一者，予以核定，有第5條或第6條所定情形之一者，予以駁回。」
㈡次按，退輔會為落實就養安置辦法之執行，律定全部供給置安置就養之申請、審核相關作業，訂定「國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定」，其3 點規定：「（第1項）國軍官兵或替代役役男服現役期間，因作戰或因公致身心障礙，經國防部、各軍種司令部或內政部（下稱權責單位）函請本會鑑定合於本辦法所定身心障礙就養基準者，本會除函復權責單位鑑定結果外，並請該單位協助該員向其戶籍地或居所地之榮服處辦理全部供給制安置就養之申請。
（第2項）榮服處受理前項全部供給制安置就養之申請，應審查下列各款證件資料，未檢附而能補正者，應通知限期補正，屆期不補正或不能補正者，逕行駁回；
經審查無本辦法第五條所定情形之一者，予以核定，同時發給榮譽國民證（下稱榮民證）；
有本辦法第5條所定情形之一者，予以駁回：㈠就養申請表正本。
㈡國民身分證影本（附正本查驗）。
㈢權責單位核發之因作戰或因公致身心障礙證明。
㈣經本會鑑定合於本辦法所定身心障礙就養基準資料。
㈤退伍令影本（附正本查驗）。
㈥榮民證申請表正本。
㈦最近3 個月內全戶戶籍謄本正本（包括現戶謄本及除戶謄本）。
㈧最近3 個月內二吋半身照片2 張。
」、第5 點規定：「（第1項）榮民因作戰或因公以外之原因致身心障礙，經戶籍地或居所地榮服處檢送最近3 個月內地區以上健保醫院出具身心障礙診斷證明書等證件資料，函請本會鑑定合於本辦法所定身心障礙就養基準者，本會應函復榮服處協助該員辦理全部供給制安置就養之申請。
（第2項）榮服處受理前項全部供給制安置就養之申請，應審查下列各款證件資料，未檢附而能補正者，應通知限期補正，屆期不補正或不能補正者，逕行駁回；
經審查無本辦法第6條所定情形之一者，予以核定，有本辦法第6條所定情形之一者，予以駁回：㈠就養申請書正本。
㈡國民身分證或護照影本（附正本查驗）。
㈢榮民（義士）證影本（附正本查驗）。
㈣經本會鑑定合於本辦法所定身心障礙就養基準資料。
㈤最近3 個月內全家人口之戶籍謄本正本（包括現戶謄本及除戶謄本）。
海外暨大陸地區回國申請者，應再提供出國前全家人口戶籍謄本；
另全家人口中有死亡者，應再提供載有死亡記事之戶籍謄本；
單身榮民曾有結婚紀錄者，應再提供離婚前之戶籍謄本。
㈥全家人口中有公、私機構退休者之退休給付及公勞保給付證明正本。
㈦申請人最近年度經稅務機關核定之全家人口年度綜合所得稅籍資料清單正本（海外暨大陸地區回國申請者，亦同）。
㈧申請人最近年度經稅務機關核定之全家人口年度納稅證明書或綜合所得各類所得資料清單正本（海外暨大陸地區回國申請者，亦同）；
無須繳納所得稅者，應提出薪資證明。
㈨最近3 個月內申請人及其配偶財產歸戶查詢清單正本（海外暨大陸地區回國申請者，亦同）。
㈩全家人口全民健康保險保險對象投保歷史列印紀錄（以工作收入無法查知或低於行政院勞工委員會公告之當年度基本工資者，始須提供）。
其他相關證明資料。」
㈢查本件原告係以其符合就養安置辦法第4條第1項第1款「服現役期間因作戰」之規定，且無該辦法第5條所定不予全部供給制安置就養情事，向被告申請全部供給制安置就養，此有原告98年8 月26日申請書在原處分卷可稽。
是依前開所揭就養安置辦法及作業規定等規定，自以原告具有「因作戰或因公致身心障礙」之事實，並依規定檢附完整之相關證明資料，且無不予全部供給制安置就養之法定情事，為其申請許可之要件。
惟原告提出本件申請時，僅檢附其個人之身分證、榮譽國民證影本與戶籍謄本，此外並未提出其他相關證明資料（原處分卷第1-3 頁），被告於原為處分遭撤銷後，即依99年3 月31日訴願決定撤銷意旨，先後以99年4 月28日金榮字第0990001080號、99年6月2 日金榮字第0990001409號書函通知原告補正相關證明文件，上開補正通知並經原告本人收受在案，但原告除以99年5 月31日及同年6 月10日陳情書向被告陳情以被告未遵訴願決定及就養安置辦法辦理於法未合，以及補提2 份戶籍謄本外，並未補正其他申請文件資料（原處分卷74-92 頁）；
另關於原告是否有「因作戰或因公致身心障礙」之事實，經被告向相關主管機關查詢後，國防部後備司令部留守業務處99年10月12日國後留撫字第0990006786號函復以「……本處列管撫卹檔案，並無李昭明君資料可稽……」、金門縣政府亦分別以99年10月4 日府社福字第0990069163號及99年10月26日府民兵字第09900704 74 號函復以「貴處服務區內榮民李昭明君……經查未領有本縣身心障礙手冊……」、「本縣自衛隊榮民李昭明申請『服現役期間因作戰或因公致身心障礙』鑑定事宜，業經本府社會局查證李員並無申請身心障礙手冊之紀錄在案」（本院卷第55-57 頁），是原告未經鑑定有身心障礙之事實，亦堪認定。
準此，原告既無身心障礙之事實，與就養安置辦法第4條第1項第1款所定「服現役期間因作戰或因公致身心障礙」之要件已有未符，且原告申請全部供給制安置就養，未依規提供完足之申請文件資料，經被告通知後復未遵期補正，故被告否准本件原告所請，於法並無不合。
㈣原告雖稱就養安置辦法第4條第1項笫1 款係規範2 種不同情形，前段以「服現役期間因作戰」為要件，後段以「因公致身心障礙」為要件，「致身心障礙」乃係後段之要件，非前段要件，其領有榮譽國民證，曾參與823 台海戰役，即已符合前段規定云云。
惟查，90年8 月28日修正前之就養安置辦法第3條第1項原規定：「具有下列情形之一，符合本辦法就養安置條件者，得向戶籍地榮民服務處申請安置就養榮譽國民之家（以下簡稱榮家）。
一、現役官兵因作戰受傷成殘退除役者。
二、現役官兵因公致病成殘退除役者。
三、退除役官兵因體能傷殘，失去工作能力或年老生活無著者。」
，迨該條文於91年2 月15日修正時，將第1款「因作戰受傷成殘」與第2款「因公致病成殘」，合併規定於同項第1款，修正為「服現役期間因作戰或因公致傷病成殘，無工作能力者」，修正說明並載以「將現行第1項第1 、2 款因作戰及因公致傷殘申請就養規定簡併為1 款」，嗣94年12月30日再修正為現行第4條第1項第1款「服現役期間因作戰或因公致身心障礙」之規定。
由上開規定之修正經過及修正說明，可知就養安置辦法第4條第1項笫1 款規定，無論係因作戰或因公，均以造成身心障礙之事實，為申請全部供給制安置就養之要件，原告上開所稱，為其個人主觀之歧異見解，核非可採。
㈤原告又稱就養安置辦法第4條第1項第1款規定，牴觸憲法增修條文第10條第9項「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退除役後之就學、就業、就醫、就養予以保障」之規定；
被告依作業規定辦理，非依就養辦法辦理，於法未合；
依行政程序法第114條第2項規定，補正行為僅得於訴願程序終結前為之，被告於訴願決定後始要求原告補正，違反法定程序云云。
經查，國軍退除役官兵輔導條例第16條、第17條明定條退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養，並由輔導會設立榮譽國民之家，做為安置就養機構，即係尊重軍人對社會之貢獻，對其退除役後之就學、就業、就醫、就養保障之具體實現，退輔會依國軍退除役官兵輔導條例第16條、第17條及第33條規定授權訂定就養安置辦法，其第4條第1項第1款規定服現役期間因作戰或因公致身心障礙，得申請全部供給制安置就養，核與國軍退除役官兵輔導條例第16條規定無違，亦無牴觸憲法增修條文第10條第9項規定。
又退輔會為落實就養安置辦法之執行，訂頒作業規定以供所屬下級機關遵循，自屬行政規則，其第3 點、第5 點明定應審查之文件資料，並未溢出就養安置辦法第4條所定要件及同法第9條第1項揭示申請時應檢附「全家人口之戶籍、所得、財產、公教人員（勞工）保險、全民健康保險等相關證明資料」之規定，是被告依作業規定通知原告補正申請文件資料，並無原告所指被告係依作業規定辦理，非依就養辦法辦理之情。
至於行政程序法第114條則係關於違反程序或方式之行政處分事後補正程序或方式之規定，與本件係被告於原為處分遭撤銷後，依訴願決定撤銷意旨踐行通知原告補正之程序，再以原告未遵期補正而重為否准原告申請之處分，二者情形有間，故本件並無行政程序法第114條規定之適用，原告引據行政程序法第114條第2項規定，主張補正行為僅得於訴願程序終結前為之，被告於訴願決定後始要求補正，違反法定程序云云，應有誤會，亦非可採。
㈥末以，原告雖另主張原處分及訴願決定違反信賴保護原則云云，惟信賴保護原則之適用，須具備：⑴信賴基礎：即須有行政機關表現在外足以引起人民信賴之行政行為。
⑵信賴表現：即人民因信賴該行政行為，且因而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施。
⑶信賴值得保護等要件。
經查，本件被告並無任何表現在外足以引起原告信賴其得獲准全部供給制安置就養之行政行為，且99年3 月31日訴願決定係以被告未依規定通知原告限期補正須檢附之文件為由，撤銷被告原為之處分，並未認定原告申請為有理由，迨被告重行作成原處分，原告不服，再提訴願，訴願機關即退輔會為實體審認後，以原告申請不符就養安置辦法第4條第1項第1款規定而為訴願駁回之決定，尚無原告所指同一訴願機關就同一事由先後為不同認定之情事，是原告既無信賴之基礎，亦無信賴之表現，依前揭說明，本件自無信賴保護原則適用可言，原告稱原處分及訴願決定違反信賴保護原則云云，核無足取。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 李維心
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 張正清
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