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臺北高等行政法院判決
100年度訴字第360號
100年6月9日辯論終結
原 告 陳文雄
被 告 國防部
代 表 人 高華柱（部長）住同上
訴訟代理人 張靈秀
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年12月27日院臺訴字第0990107754號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告之訴計有：⒈原處分及訴願決定均撤銷；
⒉行政契約無效，改領取輔助購宅款；
⒊依各眷村條件各自計價其輔助購宅款等3 部分，其中⒉及⒊部分，因起訴不合法，本院另以裁定駁回之，先此敘明。
二、事實概要：原告原屬坐落改制前臺南縣永康鄉之國軍飛雁新村之原眷戶，該眷村與影劇三村、大同新村均屬國軍老舊眷村，經被告規劃為同期改（遷）建臺南縣影劇三村之改建基地，原告已完成申請選擇承購改建後住宅，自費增坪上一階坪型之手續。
被告則於91年5 月21日舉辦臺南縣影劇三村改建基地第二階段（規劃草案）說明會，說明預估原眷戶輔助購宅款、房地總價及原眷戶應自行負擔之價款等相關事項，原眷戶欲變更原改建需求選項，應於說明會後30日內，逕至法院認證變更原選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願，原告並未在前述期限內變更原選項。
嗣臺南縣影劇三村改建基地完工後，被告所屬總政治作戰局軍眷服務處（下稱總政治作戰局眷服處）分別於96年7 月21日、97年12月23日及98年3 月9 日辦理承購原眷戶交屋作業，原告則以自行負擔價款與原先說明會所述金額差距太大，要求調整未果為由，拒絕辦理交屋手續，復經列管單位即被告所屬空軍司令部第四四三戰術戰鬥機聯隊（下稱第四四三戰機聯隊）以98年12月9 日存證信函通知原告須於該存證信函寄達日起1 個月內完成辦理眷舍點交及交屋作業手續，逾期即註銷原眷戶權益，原告仍拒絕辦理，被告乃以99年4 月27日國政眷服字第0990005454號函（下稱原處分）註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並收回房舍。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠原告配合被告之眷村改（遷）建政策，於第一階段即選擇同意改建，詎料被告強制原告接受違反當初意思合致之承諾事項，造成原告給付不能，且因原告不從其願，即作成註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，並收回房舍之處分，違反行政程序法第111條第7項規定、信賴保護原則及比例原則。
原告並非出爾反爾，於同意承購房屋後又無故不承購房屋，而係被告在原告選擇承購房屋前提出之價格，與事後提出之價格相差過鉅，遠超出原告可承受之範圍，故原告無力，乃至於不願承購房屋。
被告於88年起即採統包方式招標，卻以傳統最低價決標欺瞞原告，職是，不應由原告承受此不利結果。
以傳統30坪型為例，採完工決算價之輔助購宅款為3,920,323 元×80％＝3,136,258 元，傳統招標最低價決標之輔助購宅款金額為2,617,802 元×80％＝2,094,241 元，差1,042,01 7元，影響原告選項甚鉅，違反誠實信用原則，及民法第73條「法律行為，不依法定方式為之者，無效。」
之規定。
㈡不論被告係出於故意或過失，其於第二階段說明會告知原告，係以傳統招標最低價決標方式作為房屋價格，經臺灣臺南地方法院認證，則原被告間已建立公法法律關係，依行政程序法第135條及第137條規定，被告於92年第三次說明會時改以統包方式招標、30坪型完工決算價之價差達1,305,517元且不允許原告有變更選擇之機會，被告所為顯違反誠信原則，依民法第71條規定，應屬無效。
雖被告主張其已事先說明，第二階段說明會資料所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額均屬預估，實際仍應以將來核定完工決算價為準等語，有違國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條第3項規定及明確性原則。
縱使被告已經註明所列房地總價為預估，原告仍不得不參考被告提供之預估價格，故被告之預估價格與將來完工決算價格不應差距過大，否則，被告自始即應提出核定之決算價格，供原眷戶作為取捨之標準。
㈢被告於第二階段說明會提出之資料與第三階段說明會提出之資料，有如下差異：⒈規劃設計：由1 塊建築基地改為2 塊建築基地；
⒉將A 基地即可容納所有戶數之11棟可容納原有戶數，變更成A 基地9 棟、B 基地1 棟，增加建築成本費用；
⒊由傳統最低價決標之方式改成統包方式，增加房屋總價成本。
⒋價金：各坪型（含增坪）之決算價，與當初7 折發包價相較，每戶房價總價差達112 萬元至158 萬元。
被告於第三階段說明會變更上開事項，卻不允許原告變更選擇，嗣原告無力繳納時註銷原告之原眷戶居住憑證及原眷戶權益，顯因違反法律之強制規定而為無效。
㈣按眷改條例第6條規定，決定眷村是否合併改建，應考量：⒈眷村分佈位置（可解為同一縣市，因事關土地價款差異性及原眷戶方便性），以及⒉條件相近（原眷村土地經換算後可獲得之輔助購宅款是否相近）。
以本件臺南縣影劇三村改建案觀之，各眷村條件相差懸殊，自不得共同規劃改建，否則對於條件較佳者而言，此行政裁量並非合法公平。
依臺南縣國軍老舊眷村改建計畫，計畫辦理改建之老舊眷村共計8個村，經篩選規劃改建基地共計4 個村，此4 個基地相去不遠，此時應取決於輔助購宅款是否相近，被告應依條件將近併為同期改建（飛雁新村之輔助購宅款1,210 萬元與湯山新村565 萬元基地條件最為相近）。
被告將飛雁新村併入影劇三村改建基地合併辦理改建，顯有恣意裁量之違法，罔顧原告合法改建權益，有違平等原則（行政程序法第4 、9 、10條規定、最高行政法院94年度判字第1530號判決及司法院大法官釋字第593 號解釋意旨參照）。
㈤被告依據眷改條例第22條及國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋處理原則五、㈠⒈⑶規定，註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，惟：依中央法規標準法第5條第2項及第6條規定，關於人民權利義務，應以法規定之，而不得以命令定之。
被告自行訂定「國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則」、「國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件注意事項」，以及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」等規定，屬行政程序法第159條第2項第1款規定之行政規則，依司法院大法官釋字第505 、506 及524 號解釋意旨，行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限制。
被告89年6 月23日（89）祥祉字第07351 號令辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、三、規定，凡阻撓拆除、妨礙工進、拒絕價款或其他未配合主管機關辦理改（遷）建作業者，均屬「不同意改建之眷戶」，其自行訂定裁罰性行政規則剝奪人民權利，此部分已逾越母法關於不同意改建之文義範圍，且恣意擴張、類推解釋，增加母法所無之限制，依行政程序法第158條第2款規定，應屬無效。
故被告以前揭3 項行政規則限制人民自由權利，違反法律保留原則。
㈥被告於函復監察院時，承認同意改建書及認證書屬行政契約，則依行政程序法第147條規定，原告得請求適當之調整契約內容，如不能調整，得中止契約，被告亦得於適當補償原告損失後，命原告繼續履行行政契約約定之義務；
惟被告拒不調整本件契約內容，原告自得中止契約，重行選擇領取輔助購宅款，且被告於補償原告損失前，不得命原告履行原約定之義務，更不可註銷原告之原眷戶憑證及居住權益。
退步言之，縱如被告所言，本件非屬行政契約而僅為行政指導，按行政程序法第165條規定，以及最高行政法院96年度裁字第2184號裁定意旨，行政指導乃任意性事實行為，不具法律上拘束力，則何以原告未依認證書、同意書履約交屋，即須遭被告依國軍老舊眷村無法辦理交屋處理原則註銷居住憑證及原眷戶權益，並經訴請拆屋還地？苟如被告所稱本件為行政指導，則被告註銷原告之原眷戶權益即有濫權之違法。
又按司法院大法官釋字第533 號解釋意旨，以及行政程序法第135條規定，行政機關基於法定職權，為達行政目的，得與人民訂定行政契約，俾助該機關執行職務，該機關亦負相對給付義務。
故原眷戶與主管機關簽訂改（遷）建申請書（邀約）與第二階段說明會資料（承諾），加上臺灣臺南地方法院認證書之表示，即形成原眷戶與國家發生公法上權利義務之關係。
被告為達成眷改條例第1條揭櫫之立法目的，依眷改條例第5條及第20條第1項規定，使原眷戶享有承購興建之住宅及政府給予輔助購宅款之權利，輔助購宅款以國有可計價土地乘以公告土地現值69.3％為分配總額並除以原眷戶數，並依同條例第20條第2項、第22條第1項、第24條及施行細則第13條規定，課予原眷戶自動配合搬遷、未於公告期間主動搬遷者視為不同意改建、於產權登記日起5 年內不得出售、出典、贈與或交換、負擔房價總額20％、註銷不同意改建之原眷戶居住憑證及原眷戶權益並收回房地等義務、負擔或不利益，符合吳庚前大法官於釋字第533 號偕同意見書所提之行政契約要件。
被告以第二階段規劃設計、公開競標方式，以此為認證之條件及基礎，按該認證內容，雙方當事人皆應受拘束，依私法自治原則及行政程序法第8條信賴保護原則，不得為違反認證內容之行為。
眷村承購戶與被告依第二階段規劃、設計及其設計圖、公開競標方式與房屋總價為法院認證基礎，有認證書為憑；
又依臺南縣影劇三村改建基地第二階段（規劃草案）說明書九、㈢規定，該說明書內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，預估房地總價與原眷戶預估各項可獲之補助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證之依據，及確認原眷戶住宅坪型戶數需求等，後續仍應依眷改條例第20條第3項規定辦理，於完成細部規劃設計後，由被告以書面向原眷戶說明，並辦理第三階段（細部規劃）說明會，惟不受理變更法院認證選項作業。
準此，被告僅可於大原則不變下，作細部變更，惟本件被告之規劃、配置、發包方式及價金均已改變，違反被告自定之規定與程序，依行政程序法第141條第1項、第147條及行政訴訟法第203條規定，被告之變更無效，原告即可變更改領輔助購宅款。
㈦被告違反誠實信用原則，提供錯誤資料，將88年起即採用統包方式辦理招標工程，卻於第二次說明會中以傳統招標採最低價決標之方式，作為原眷戶認證之參考依據，導致完工決算房地總價與認證參考價格相差過鉅；
以30坪型為例，房地總價相差886,828 元（3,504,634 元－2,617,806 元），完工決算價3,920,323 元較第二次認證金額高出1,302,517 元，增加總價金額50％，而自費增坪自付款價差由327,100 元增至522,124 元。
被告自88年起辦理眷村改建，即採取統包方式，此為不能否定之事實，被告指陳房地總價之造價成本繫於新建住宅時土地及營建物價成本之高低，與何種發包方式無關，惟本件房地總價因建築工程發包方式不同而產生價差，並非被告所言來自土地及營建成本，92年決算說明會類似之土地成本，與97年決算後土地成本相較，決算後土地成本暴增，此係因建築基地增加及規劃戶數減少，形成反比現象，而非被告所言係公告地價上升所致（85年公告地價每坪方公尺17,239元，91、96年公告地價每平方公尺16,100元），依影劇三村改建基地完工房地總價決算表顯示，營建成本部分增加係因物價指數調整，建築成本決標金額為1,716,434,222 元，決算金額則為1,918,824,719 元，增加207,877,344 元，調高幅度為11.6％，餘38.4％增加金額則係來自於被告恣意變更規劃與發包方式。
又97年決算後建築成本明顯高於91年預估工程預算及92年決標工程費，此係因工程發包方式改變所致。
被告未依法行政，顯有裁量逾越之違法。
況果如被告主張，眷改條例並無原眷戶於行使其選擇權利後，仍可任意變更其選擇之法令依據，則被告使飛雁新村原眷戶邱昌麟、大同新村原眷戶劉鐵忠及影劇三村其餘原眷戶重新變更領取輔助購宅款後搬遷，又應作何解釋？原告之所以要求變更，即係因被告隱瞞事實、任意變更當初與原告約定合致之承諾條件，導致原告給付不能，故原告行使契約之解除權或撤銷權，使雙方權利義務歸於消滅。
㈧依眷改條例第20條第3項規定，原眷戶可獲得之輔助款及自備款負擔金額，係依「各眷村」之條件，於規劃階段由主管機關以書面向原眷戶說明，以字義而言，各眷村即指單一眷村，且按同條例第22條規定，眷村改建之辦理係以單一眷村是否達到3 分之2 同意改建之法定門檻而定，既然以單一眷村計算門檻，原眷戶可獲得之輔助購宅款自以單一眷村計算可計價公告土地現值，始符立法原意及眷改條例第1條揭櫫之照顧原眷戶立法精神，而非如被告主張，係將3 個條件懸殊之眷村合計加總後除以3 。
又按被告所屬總政治作戰部86年5 月6 日祥祉字第0430號函，眷改條例第22條所指「規劃改建之眷村係指單一眷村」。
按眷改條例第20條第1項，以及被告自定之國軍老舊眷村改建基地工程完工分戶房地總價計算式及計算標準五、㈠規定，輔助購宅款分配總額高於或等於房地總價時，其改建基地分戶住宅房地總價即為原眷戶可獲得之輔助購宅款金額，故原告之輔助購宅款金額12,100,640元高於房地總價3,920,323 元，應無須繳交自備款784,065 元，而其可領取之輔助購宅款為3,920,323 元，並非被告所稱之3,104,160 元。
又按眷改條例第20條第1項、第2項規定，可證其立法意旨為「大村補小村（大村即土地大戶數少之村，小村即土地小戶數多之村）」，大村分配總額大於房屋總價時，超出部分係撥入眷改基金，而非發給原眷戶，如有眷村土地多非屬國有可計價土地，依眷改條例第20條第2項規定，原眷戶亦以負擔20％為限，不足部分由眷改基金補助，補助即來自於大村超出部分，分配總額少之眷戶亦受同等照顧，絕無被告所稱完全不能獲得任何輔助購宅款之情形，被告所言不足為採等語。
並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：㈠按眷改條例第22條第1項規定，規劃改建之眷村，其原眷戶有3 分之2 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。
辦理國軍老舊眷村改建注意事項、眷改條例第23條部分：三、凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建眷戶」。
國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處原則：四、處理時機：㈠承購戶：以本部通知「補辦交屋」之最後期日為準，按處理程序處理之。
…五、原則：㈠屬承購戶（原眷戶及權益承受人）者：處理程序：⑴各軍種列管單位應將前項之適用對象於2 週內彙整名冊陳報本部備查，另製作公文書敘明未完成交屋之權利義務、交屋最後期限、時效逾期之處理等，依行政程序法規定送達當事人；
其為不能送達而具公示送達原因者，得依申請准為公示送達。
前述公文書所訂交屋最後期限，自送達或公示送達發生效力之日起，以1 個月為限。
⑵自前項送達後期限屆止2 週內，軍種列管單位應即彙整仍未交屋承購戶名冊及相關處理案卷陳報本部，經本部審查簽核後分依餘宅處理計畫或逕移業務單位辦理標售處分事宜。
⑶本部應於2 個月內依本條例第22條之規定註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，以雙掛號送達當事人。
…⒉效力：依本條例第22條暨注意事項第伍之三點規定，註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，屬遷建村者收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。
㈡原告為選擇承購臺南縣影劇三村改建基地興建完工住宅之原眷戶，即應於被告通知之交屋期日配合辦理簽約交屋作業，然原告並未於正常交屋期日即97年7 月21日、97年12月23日前來辦理簽約交屋作業，亦未於被告指定之最後補辦交屋期限即98年3 月9 日之前，配合辦理簽約交屋作業，經空軍第四四三戰機聯隊以98年12月9 日存證信函通知原告，以其迄未辦理眷舍點交及交屋作業，請於該存證信函寄達日起1 個月內完成改善，逾期將依規定註銷原眷戶權益。
原告仍未配合辦理交屋作業，僅一再片面爭執房地總價過高，以及被告未依臺南縣影劇三村改建基地第二階段說明會所說明之房地總價為最終配售之房地總價為由，拒絕配合。
職是，原告既一再拒絕配合被告所執行之興建完工住宅簽約交屋改建作業，其依前揭國軍辦理老舊眷村改建注意事項相關規定，自屬不同意改建之眷戶，被告依國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則所定之處理程序，依眷改條例第22條第1項規定作成原處分，撤銷原告眷舍居憑證及原眷戶權益，依法核無違誤。
㈢被告頒發之臺南縣影劇三村改建基地第二階段（規劃草案）說明書，乃係依據各眷村之條件及改建規劃方案，以書面對原眷戶說明規劃構想草案及原眷戶可獲得輔助購宅款及自備款金額之預估情形，此觀該說明書記載「二、目的：於第一階段說明會後，參酌住宅需求坪型及戶數，將規劃構想等相關草案、原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款金額預估情形，以書面向原眷戶說明之」等語，即可知悉該說明書並無與原眷戶成立行政契約之意思存在，而充其量至多僅可謂為行政指導；
只在讓原眷戶藉此書面說明瞭解改建規劃構想及輔助購宅款與自備款預估情形而已，此再觀之被告所提供臺南縣影劇三村改建基地第二階段（規劃草案）說明書，對於該說明書所提及之房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款均有載明係預估，該說明書附表三臺南縣影劇三村各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款參考對照表，及附表四臺南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表之備註欄，亦均載明所列數值係依技術服務廠商規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考，並按平均值計算。
另並載明所列工程發包預算均為假設值，實際應以被告核定發包決算價為準。
是被告業已於該說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額均為預估，實際仍應以將來被告核定決算價為準，原告卻執此主張被告業依該說明書中所載列之房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等金額與原告成立行政契約，此顯與事實不符。
是就被告因辦理臺南縣影劇三村改建基地之改建作業所發各階段之說明書，均僅單純為說明資料，並無欲與原眷戶成立行政契約之意思可言，原告顯有重大誤會。
㈣依眷改條例第21條第1項規定，原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。
惟該規定乃適用於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證時，即選擇放棄承購改建後之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，方有適用。
至於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅，眷改條例中並無原眷戶於行使其選擇權後，仍可任意變更其選擇之法令依據存在。
再按被告頒布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：「一、原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機辦理。
二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；
原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。
…」本此，原告要求重新辦理認證變更其意願改領取輔助購宅款，顯與前揭國軍辦理老舊眷村改建注意事項相違。
又參照鈞院95年度訴字第39 79 號判決意旨，對於同屬臺南縣影劇三村改建基地之原眷戶請求重新認證、變更原認證選擇改領輔助購宅款，認為原眷戶以書面向主管機關行使其選擇權，選擇承購改建後住宅者，即無權於行使選擇權後再任意變更選項，申請改領輔助購宅款；
且被告頒佈之辦理國軍老舊眷村改建注意事項乃主管機關就辦理原眷戶表示改建意願之期限等執行眷改條例之細節性、技術性事項所為規定，並未逾越母法而增加法律所無之限制，要無違反法律保留原則可言。
參之該判決意旨，原告自無權申請變更其認證選項。
⒍關於原告指摘被告以傳統招標方式提供資訊給原告參考、卻於其後以統包方式辦理招標，致決標金額高出預期甚多部分，此乃原告片面認知之錯誤主張；
被告91年5 月21日辦理臺南縣影劇三村改建基地第二階段說明會時，尚未完成該改建基地之新建工程招標發包作業，根本無確定之最低價決標價格存在，該說明會資料所載之工程預估決標價格，已明白揭示為規劃預估，原告不能視若無睹，更片面以該預估價格為確定決標價格，主張被告對其有何承諾云云。
臺南縣影劇三村改建基地於93年改以統包方式招標並完成新建統包工程招標作業，並無原告所指88年即已採取統包方式招標之情事，況房地總價之造價成本繫於新建住宅時土地及營建物價成本高低，近年營建原物料時有非預期大幅上漲情事，為眾所周知之事，原告自不得徒以臺南縣影劇三村改建基地房地總價之完工決算價格較之前預估價格為高，即主張被告有詐欺、違反誠信原則等情事。
㈤依改制前臺南縣影劇三村改建基地國有可計價土地69.3％輔助購宅款估算表所載，飛雁新村、影劇三村與大同新村同屬坐落於改制前臺南縣永康市之眷村，各村土地公告現值相去不遠，影劇三村與大同新村部分土地屬商業用地，價值甚高，考量土地使用經濟效益及改建基地可容納戶數等條件，乃將飛雁新村、影劇三村及大同新村規劃為同一改建基地，並無不符眷改條例第6條第1項規定之情事，原告任意指摘，實無理由；
況被告就辦理國軍老舊眷村改建，如何依眷改條例第6條第1項規定整體規劃並集中興建住宅社區，以將老舊眷村改遷建至新建住宅社區，核屬眷改條例賦與被告之職權，原告對於被告如何整體規劃集中興建住宅社區以辦理國軍老舊眷村改遷建作業，並無公法上請求權，被告自不受原告片面主張之拘束。
至於眷改條例第22條規定，被告辦理改建雖須經單一眷村原眷戶3 分之2 以上同意，惟就改遷建作業如何規劃進行，則屬被告之職權行使，並無適用該條規定須取得原眷戶絕對多數以上同意之問題。
再依國軍老舊眷村改建計畫中，臺南縣老舊眷村改建計畫所示，臺南縣經篩選規劃興建改建之基地共4 處，分別於92、96年推動執行改建，92年推動改建之基地為精忠二村改建基地、影劇三村改建基地，上開2 基地均位於臺南縣永康市，96年改建之基地則為二空新村改建基地及湯山新村改建基地，前者位於臺南縣仁德鄉，後者位於臺南市。
又依眷改條例第6條第1項規定意旨，眷村改建係按眷村分佈位置，依條件相近者採整體分區規劃，利用既有眷村土地或不適用營地集中興建住宅社區，故於決定以何一眷村土地為改建基地，首需檢討何一眷村土地建築面積較大，足以遷入安置較多眷村眷戶，再依改建基地可興建住宅戶數容納原眷戶遷入之情形，檢討將位置相近之眷村規劃遷入該改建基地。
㈥原告所屬飛雁新村位於臺南縣永康市，以92年推動改建之精忠二村改建基地觀之，精忠二村改建基地面積為47,646平方公尺，可興建之住宅戶數於規劃遷入原址改建之精忠二村原眷戶，以及鄰近之精忠九村原眷戶後，原眷戶戶數業已趨近飽和；
影劇三村改建基地面積為70,359平方公尺，可興建之住宅戶數足以容納原影劇三村、飛雁新村及大同新村有需求承購改建後住宅之原眷戶，且影劇三村改建基地位於臺南縣永康市○○路89號週邊，與精忠二村改建基地相去不遠，故被告將影劇三村、飛雁新村、大同新村規劃同期改建，遷入臺南縣影劇三村改建基地，應無不妥。
大同新村原址位於臺南縣新化鎮，臨接臺南縣永康市東側，與影劇三村改建基地距離最近，故規劃大同新村遷入影劇三村改建基地，亦無不妥。
㈦原告主張飛雁新村與影劇三村、大同新村條件不同，不能納入影劇三村改建基地，而應單獨改建云云，純係原告以其主觀上片面計算各眷村國有可計價土地公告現值69.3％，再除以各眷村原眷戶戶數，而得出飛雁新村每戶可得輔助購宅款為1,210 萬元、大同新村每戶為548 萬元、影劇三村每戶為159 萬元之結論，進而主張各眷村條件並不相近，實則原告嚴重誤解眷改條例第6條第1項之規範意旨，更錯把各眷村土地價值當成各眷村原眷戶之私產，豈有同屬臺南縣國軍老舊眷村之原眷戶，卻有各眷村原眷戶可得輔助購宅款金額自159 萬元至1,210 萬元不等、差異如此巨大之理，況國軍老舊眷村土地中，有許多非屬國有可計價土地，則此等眷村之原眷戶豈非完全不能獲得任何輔助購宅款，而不能與其他眷村一同改建。
原告以其主觀片面主張計算輔助購宅款金額，進而主張影劇三村、飛雁新村及大同新村不應合併規劃改建，實屬無稽。
㈧飛雁新村及大同新村原眷戶戶數較少，影劇三村則屬原址土地可建築面積較大、而原眷戶戶數較多之眷村，影劇三村所興建住宅戶數除可容納影劇三村原眷戶外，尚可容納鄰近之飛雁新村及大同新村，而該2 村土地面積較小，無法集中興建較多之住宅戶數以容納較多之眷村眷戶，故被告將影劇三村、飛雁新村及大同新村規劃為同期改建，眷村遷入影劇三村改建基地，自無不妥，亦符合眷改條例第1條揭櫫「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益」之立法目的。
故被告以該3 眷村之改建計畫當期國有可計價土地公告現值69.3％為分配總額，按該3 村原眷戶戶數、住宅興建成本及配售坪型計算該3村原眷戶輔助購宅款，被告97年7月1 日國政眷服字第0970008191號令據此依法核定原眷戶之輔助購宅款，並無違誤。
原告片面執詞主張其為飛雁新村原眷戶，應按該村國有可計價土地69.3％為分配總額，以該村原眷戶戶數計算輔助購宅款云云，顯與眷改條例第20條第1項及第2項規定不符，殊無可採等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為被告審認原告拒絕配合交屋，符合眷改條例第22條第1項規定之不同意改建之眷戶，而以原處分逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，有無違誤？亦即原告主張其拒絕辦理交屋手續有正當事由，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按眷改條例第22條第1項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有3 分之2 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」
㈡復按眷改條例施行細則第13條第1項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」
再者，國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則一、依據：「『國軍老舊眷村改建條例』（簡稱本條例）、「國軍老舊眷村改建條例施行細則」（簡稱本細則）、『國軍老舊眷村改建配售坪型辦法』、『國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法』及『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』（簡稱注意事項）、『國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行事件應行注意事項』等相關規定辦理。」
四、處理時機：「㈠承購戶：以本部通知『補辦交屋』之最後期日為準，按處理程序處理之。
…」五、處理原則：「㈠屬承購戶（原眷戶及權益承受人）者：⒈處理程序：⑴各軍種列管單位應將前項之適用對象於2 週內彙整名冊陳報本部備查，另製作公文書敘明未完成交屋之權利義務、交屋最後期限、時效逾期之處理等，依行政程序法規定送達當事人；
其為不能送達而具公示送達原因者，得依申請准為公示送達。
前述公文書所訂交屋最後期限，自送達或公示送達發生效力之日起，以1 個月為限。
⑵自前項送達後期限屆止2 週內，軍種列管單位應即彙整仍未交屋承購戶名冊及相關處理案卷陳報本部，經本部審查簽核後分依餘宅處理計畫或逕移業務單位辦理標售處分事宜。
⑶本部應於2 個月內依本條例第22條之規定註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，以雙掛號送達當事人。
…⒉效力：依本條例第22條暨注意事項第伍之三點規定，註銷居住憑證及原眷戶權益，屬遷建村者收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。
⒊特殊情形之處理：基地動工前原認證選項為承購依本條例興建之住宅…，住宅完工後，原眷戶或權益承受人具下列情形之一者，得由當事人或監護人檢附應必備文件，專案申請改為領取輔助購宅款…經主管機關專案核定准予變更為領款者，其輔助購宅款之發放時機與款額，均與同規劃圈內，同階級坪型並領取完工決算價之輔助購宅款者相同。
⑴符合社會救助法第4條所定低收入戶身分者。
⑵經法院宣告為禁治產人者。
⑶原眷戶死亡，權益承受人為未成年人者。
…」六、其他事項：「…㈣原眷戶凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業（抽籤、搬遷、交屋等）者，均屬『不同意改建之眷戶』，故經一再通知、送達及完成相關行政程序後仍未交屋者，準用其相關規定辦理，並應追回已發放之房租補助費及搬遷補助費；
…。」
又按辦理國軍老舊眷村改建注意事項肆、「二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；
原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。」
伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：「…三、凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。
…」㈢經查：原告原為國軍飛雁新村原眷戶，經被告規劃該眷村與影劇三村、大同新村為改（遷）建臺南縣影劇三村改建基地，原告已辦竣申購改建後校官階30坪型住宅乙戶，並自費增坪至將官階34坪之相關手續，迄上開改建基地完工後，被告所屬總政治作戰局眷服處已分別於96年7 月21日、97年12月23日辦理承購原眷戶交屋作業手續，並於98年2 月9 日至同年3 月9 日再行補辦交屋作業手續，惟原告均未遵依規定辦理，復經列管單位即第四四三戰機聯隊於98年12月9 日函知原告須於寄達日起1 個月內完成辦理眷舍點交及交屋作業手續，逾期即註銷原眷戶權益，原告則以自行負擔價款與原先說明會所述金額差距過大，要求調整未果為由，拒絕辦理交屋及搬遷手續，被告乃作成原處分註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，原告不服，提起訴願，經決定駁回等事實，為兩造所不爭執，並有卷附國軍眷舍管理表（見原處分卷第1 至2 頁）、臺灣臺南地方法院90年度福字第11842 號認證書（見原處分卷第3 頁）、原告改（遷）建申請書（見原處分卷第4 至5 頁）、被告所屬總政治作戰局眷服處補辦交屋手續通知書（見原處分卷第6 頁）、第四四三戰機聯隊存證信函（見原處分卷第7 頁）、原處分（見原處分卷第15頁）、訴願決定（見本院卷第17至24頁）等件可稽。
㈣原告指摘原處分違法，所持理由無非以：⒈被告以實際房屋改建完工時決算輔助購宅款，造成原告應負擔之自備款金額遠較被告在原告選擇承購房屋時所表示之價格，違反當初意思合致之承諾事項，違反信賴原則、誠實信用原則，雙方締結之行政契約構成行政程序法第111條第7款規定及民法第73條規定之無效事由；
⒉被告之預估價格與完工決算價格差距過大，卻不允許原告變更選擇，顯違反眷改條例第20條第3項規定及明確性原則；
⒊被告將飛雁新村併入影劇三村改建基地合併辦理改建，顯有恣意裁量之違法，罔顧原告合法改建權益，違反平等原則。
⒋被告頒行之辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、三、規定，凡阻撓拆除、妨礙工進、拒絕價款或其他未配合主管機關辦理改（遷）建作業者，均屬「不同意改建之眷戶」，已逾越母法關於不同意改建之文義範圍，且恣意擴張、類推解釋，增加母法眷改條例所無之限制，違反法律保留原則，應屬無效。
⒌原告依行政程序法第147條規定，得請求被告適當調整兩造間之契約內容，如被告拒不調整，原告有權中止契約，重行選擇領取輔助購宅款，被告不可註銷原告之原眷戶憑證及居住權益等情詞，為主要論據。
㈤惟按被告執行國軍老舊眷村改( 遷) 計畫，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。
再者，國家資源有限，被告辦理眷村改( 遷) 計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。
復參照前引同條例第6條第1項已明定被告辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地集中興建住宅社區，足見被告對於國軍老舊眷村之改建基地範圍，享有合目的性之裁量權限。
又該條例賦予原眷戶享有配購改建住宅及領取輔助購宅款之恩遇措施，不能據以解為原眷戶對於老舊眷村改建範圍之規劃有決定權限。
準此以論，原告主張被告將飛雁新村併入影劇三村改建基地辦理同期改建，顯有恣意裁量之違法，罔顧原告合法改建權益，違反平等原則，並據以拒絕辦理交屋及搬遷，於法難認有據。
㈥再依眷改條例第22條規定，被告於實施改建計畫時，須先經過統計原眷戶參與改建之意願及方式，始得進行眷村改建之細部設計，故原眷戶提出之改（遷）建申請書，僅用以確認原眷戶願否將配住之眷舍交付被告改( 遷) ，並其選擇輔導購宅之方式，要無約定改建基地範圍之內容，不能據以主張被告已承諾不得將數眷村合併於同期規劃改建。
蓋被告辦理老舊眷村改建業務，本應依眷改條例第6條第1項之規定為合目的性之規劃，其行使裁量權，應參酌之因素當非以原眷戶之利得為優先，而包括眷村分布位置及條件是否相近及可否達成立法目的。
至於選擇配購改建住宅之原眷戶，其可獲之輔助購宅款及應自行負擔部分，悉應依前引眷改條例第20條及同條例施行細則第17條、第18條第1項及第19條第1項至第3項之規定辦理，而依各該規定，選擇承購改建住宅之原眷戶，其可獲得輔助購宅款乃按分配總額分配之，並於改建房屋完工後決算房地總價與分配總額之差比，定其須否負擔自備款。
易言之，申請承購改建住宅之原眷戶未俟改建房屋完工，仍不能確定輔助購宅款之明細，亦無法得知將來應負擔自備款之實際金額，此徵諸被告改（遷）建說明書載稱「概估」各原眷戶之輔助購宅款，並謂原眷戶皆有應自行負擔部分，以完工決算時之房地總價，減去輔助購宅款之差額為準可明，殊難謂被告係以該概估金額，作為原告可獲得之輔助購宅款，並已與原告達成意思表示合致。
又揆諸行政程序法第147條第1項、第2項乃規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。
如不能調整，得終止契約。
前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。」
本件兩造於原告申請承購改建住宅時，既無就原告可獲之輔助購宅款達成特定金額之合致，尚難認兩造間已成立行政契約，則原告徒以兩造間有締結行政契約，而完工後決算之輔助購宅款低於原概估金額，構成情事重大變更事由，得請求被告應予以調整，進而資為其得中止契約及變更原選擇改領取輔助購宅款之依據，要難採取。
㈦原告雖主張渠仍得變更原承購改建住宅之選擇，改為領取輔助購宅款云云，然遍稽眷改條例之全部條文，就原眷戶選擇承購改建住宅後，得否變更為放棄承購，改領助輔助購宅款乙事，並未明文規定。
至於眷改條例施行細則第19條第1項、第2項：「( 第1項) 原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。
( 第2項) 前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」
之規定，僅係就自始選擇輔助購宅款之原眷戶，應如何辦理領取之事項為規定，難認可資為原眷戶於選擇承購住宅後，尚得變更其選擇之準據。
再衡諸被告係經統計改建基地各原眷戶承購需求予以規畫改建，為敷實際供需，以發揮改建之效益，當不容原眷戶於改建完工經核算實際應自行負擔之自備款後，認改領取輔助購宅款，較為有利，即得單方恣意變更之。
故被告於改建說明書第4項第1 目及第2項限定原眷戶欲變更原改建需求選項者，應於說明會後30日內，辦竣相關手續，逾期視為無異議維持原認證選項意願( 見原處分卷第93頁背面至第95頁），並於所頒行之前引辦理國軍老舊眷村改建注意事項第4項第2款規定，原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；
而於前引國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第5條第1項第3款例外規定須有：⑴符合社會救助法第4條所定低收入戶身分者；
⑵經法院宣告為禁治產人者；
⑶原眷戶死亡，權益承受人為未成年人者等特殊情形，始得專案報經核定准許變更之，並無牴觸眷改條例與其施行細則之立法精神。
是核原告上開所述之變更事由，明顯與變更選擇之規定要件不符。
況且，原告可否變更原選擇，尚須報經主管機關專案核定，並非得由原告片面行使，即可產生法律效果。
是原告主張其於選擇承購改建住宅後，仍得變更為領取輔助購宅款云云，容欠允洽，無從憑採。
㈧依前引眷改條例第22條第1項之規定，被告對於已達原眷戶3 分之2 以上之同意，而規劃改建之眷村，即得對不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行之。
揆其規定旨趣，在賦予被告得有效執行老舊眷村改建計畫，排除不同意者之干擾及抵制，而改建計畫須至將改建住宅完成點交，並將原眷戶占用之舊眷舍及其土地收回，始稱執行完畢。
故所稱不同意改建之眷戶，並不以自始不同意者為限，其事後不依原選擇承諾之事項履行者，亦該當之。
復參照司法院大法官釋字第557 號解釋意旨，政府機關或公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；
至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施，主管機關基於職責，盱衡國家有限資源之分配，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循，是故被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範。
而被告依法辦理國軍老舊眷村之改建，其本質亦為對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶輔助購宅款之計算，本得在未牴觸眷改條例之前提下，頒行細節性、技術性規範。
況且眷改條例創設之改建配售措施，明顯賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員之權益，乃典型給付行政，參照司法院大法官釋字第443 號解釋意旨，因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律保留密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。
是以眷改條例第29條既已概括授權被告就施行細則為規定，被告就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。
茲審查前引眷改條例施行細則第13條第1項規定，原眷戶未於主管機關公告期間內主動搬遷者，視為不同意改建；
被告頒行之國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第6條第4項規定，原眷戶凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業（抽籤、搬遷、交屋等）者，均屬不同意改建之眷戶，故經一再通知、送達及完成相關行政程序後仍未交屋者，準用其相關規定辦理；
辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5項第3款規定，凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬眷改條例第22條所稱之不同意改建之眷戶等諸規定，乃屬眷改條例授權範圍事項之行政命令，並無違反法律保留原則，核無悖離眷改條例第22條規定之旨趣，乃辦理國軍老舊眷村改建業務細節性、技術性之規定，自得據為執行眷改條例第22條第1項之準據。
是本件原告經被告所屬業務單位通知，既表明拒絕辦理承購住宅點交搬遷作業，被告作成原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法自屬有據。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並收回房舍，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷為為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁
法 官 蔡 紹 良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
書記官 林 俞 文
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