臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,416,20110609,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第416號
100年5月26日辯論終結
原 告 柳復中
輔佐人 柳宜伶
1段150號9樓之5
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 吳俊德
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年2 月16日農訴字第0990186488號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國99年3 月間，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自在其所有坐落新北市○○區○○○段十分寮小段370-3 地號山坡地（以下簡稱系爭土地）開挖整地，面積近1,000 平方公尺。

案經被告（99年12月25日由臺北縣政府改制為被告；

以下均以被告稱之）於99年4 月21日派員會同瑞芳地政事務所等人員赴現場勘查確實，爰以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，乃依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以99年9 月15日北府農山字第0990869575號函裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發及暫停系爭土地2 年內之開發申請（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願，復遭行政院農業委員會（以下簡稱農委會）決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：憲法第143條第4項明訂保障人民自行使用土地之權益，原告擬植樹造林種植農作，非惡意違法開發影響水土保持，卻被課以行政罰，被告限制私人農地之使用，違背憲法規定意旨。

試問農地不清除雜草如何耕種？被告原處分所謂之開發，應不含農業使用而言，惟原告於99年6 月10日欲進行輔助農耕使用之農業資材室申請案，亦遭被告駁回（被告99年7月13日北府農牧字第0990568401號函），侵害原告農耕權益。

關於開挖整地面積計算，被告應以10% 部分計算，而非1,000 平方公尺，違反認定事實。

且原告整地部分，大半皆為坡度平坦之農地，全然未對水土保持有不利影響，迄今地質結構穩定，更未發生土石流入溪床之情事，被告不問農用理由及事實，逕作行政罰鍰之外，外加2 年內不得利用、開發之嚴厲處分，限制農地合理使用，侵害原告耕種權、工作權及生存權，亦違反比例原則、信賴保護原則。

原告不嫻熟法律而未於整地前申請，惟原告農地農用，非惡意破壞土石進行商業開發，按行政罰法第8條但書規定，得減輕或免除其處罰等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：本件原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自開挖整地，經被告於99年4 月21日會同相關單位至現場勘查，發現現場確有開挖整地之情形；

惟是日當事人（土地所有權人）未到場。

被告依行政程序法第102條規定，以99年5 月4 日北農山字第0990395431號函通知處分相對人陳述意見。

原告遂以99年6 月8 日惟宜字第099060801 號函陳述意見，是以依99年4 月21日會勘紀錄、照片及原告99年6 月8 日惟宜字第099060801 號函陳述意見，原告違規事實，洵堪認定。

原告既為系爭土地之所有權人即水土保持義務人，其就涉及系爭土地之開挖整地行為，依法自應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，原告就其行為有義務且有能力注意，卻未注意，難謂無過失，被告衡酌其違規情節據以裁處行政罰鍰6 萬元，並自處分書收受之日起2 年內，暫停系爭土地之開發申請，並應立即停止一切非法開發行為，應無不當等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件爭點乃在：原告是否有違反水土保持法第12條第1項第4款之行為，而應依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處其6 萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發及暫停系爭土地2 年內之開發申請？

㈠、按「（第1項）為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。

（第2項）水土保持，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。

二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。

三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在1 百公尺以上者。

㈡標高未滿1 百公尺，而其平均坡度在5%以上者。

…」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」

、「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」

水土保持法第1條、第2條、第3條、第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。

又水土保持法所指山坡地範圍，係將以往依山坡地保育利用條例第3條規定報經行政院核定公告之山坡地範圍資料，再依水土保持法第3條第3款規定，報請行政院核定公告；

而新北市平溪區全部土地均屬山坡地地段，業經行政院85年1 月13日台85農01335 號函核定，並經臺灣省政府以85年3 月6 日85府農水字第12314號公告在案。

㈡、經查，新北市○○區○○○段十分寮小段370-3 地號山坡地係屬原告所有，原告於99年3 月間，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地，面積近1,000 平方公尺，且整地範圍係有落差，邊坡呈裸露狀態等事實，業經被告於99年4 月21日上午11時，會同改制前臺北縣瑞芳地政事務所及平溪鄉公所現場會勘確實，有會勘紀錄影本及原告所不爭之照片4 張附卷可稽（見原處分卷第9-11頁），自堪信為真實。

雖原告主張：其僅係為耕種而將雜草割除云云，然其輔佐人於本院準備程序時業已自承：「…將凹凸不平地弄平…」等情在卷（見本院卷第69頁準備程序筆錄第10行），觀諸原告前於99年6 月10日提出之系爭土地照片（見原處分卷第14-16 頁），且明顯可見原告除將雜草割除外，亦有挖掘翻土及將原非平整之土地整平之行為，是原告上開主張，要無可採。

故原告有上揭未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地之違章行為，洵堪認定。

至原告復主張：系爭開挖面積僅占10% 云云，則係其個人憑空粗估（見本院卷第79頁言詞辯論筆錄原告輔佐人陳述），並未據舉出具體事證以實其說，況縱其所言屬實，仍不影響其有系爭擅自開挖整地行為之認定；

另其嗣於99年6 月10日向被告申請農業資材室之使用乙節，亦無解其已成立之違章事實，而均無足為其有利之論據。

㈢、按水土保持義務人於山坡地為開挖整地行為，負有先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之義務，此義務並不因其開挖整地係為植樹造林種植農作而得減免，始能確保水土之保持，減免災害，此參水土保持法第12條第1項第1款規定：「從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業」亦在應先擬具水土保持計畫，送主管機關核定範圍甚明；

而同條項第4款規定之開挖整地行為，依水土保持技術規範第88條第1項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」

只要有採取挖填土石方之行為，即符開挖整地要件，而不以由挖土機實施者為必要。

又前揭水土保持法第23條第2項業明確規範主管機關，對違反同法第12條規定者，即「應」令其停工，並未賦予主管機關裁量是否為該等處分之空間，且該條項及同法第33條第1項第1款之違章要件，均以有違章行為之實施即已足，而不以發生實害結果為處分要件。

承前所述，原告所有系爭山坡地，坐落於高山與平地間，負有涵養水源，穩定坡面與國土保安之功能，乃環境保護敏感地區，倘因使用不當而發生災害（土石流失、外溢），往往極易波及鄰地安全。

而原告為水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，明知其開挖整地應先依法擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，竟未依法辦理，而擅自為之，顯具違章故意；

縱其所稱不嫻熟法律乙節屬實，然其為水土保持義務人，未注意相關法令規定，且無不能注意情事，竟疏未注意，致未事前擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即遽爾為系爭開挖整地行為，亦難辭其過失之責。

從而，被告以原告確有開挖整地之行為，卻未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送主管機關核定，違反水土保持法第12條第1項第4款之擅自開發行為，爰審酌原告違章情節，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告法定最低額度罰鍰6 萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發，及裁量暫停系爭土地2 年內之開發申請，於法尚無不合；

而被告審酌系爭土地開挖面積非微（見本院卷第69頁準備程序筆錄被告訴訟代理人陳述），暫停系爭土地之開發申請，既在法律授權範圍，亦難謂有何違反比例原則之處；

又被告執行上揭水土保持法規定，亦不生原告指摘之限制農地合理使用、侵害其耕種權、工作權、生存權及違反信賴保護原則情事。

另原告主張：所謂開發應不含農業使用，其未僱請怪手開挖，僅係為植樹農作而為整地云云，亦係其個人一己之主觀見解，洵無足取。

五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定而擅自開挖整地，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，爰依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以99年9 月15日北府農山字第0990869575號函裁處其法定最低罰鍰6 萬元，並命立即停止一切非法開發及暫停系爭土地2 年內之開發申請，於法並無不合；

訴願決定予以維持，亦無違誤。

原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 劉穎怡
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 黃玉鈴