臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,434,20110623,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第434號
100年6月2日辯論終結
原 告 中信造船股份有限公司
代 表 人 韓碧祥（董事長）住同上
訴訟代理人 石繼志律師
王寶玲律師
吳雅筠律師
被 告 國防部軍備局採購中心
代 表 人 王國武（主任）住同上
訴訟代理人 林家祺律師
複 代理 人 管乃茹律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會

中華民國100 年1 月21日訴0000000 號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事實及理由
一、事實概要：
㈠原告於民國94年5 月間參與被告「光華六號計畫後續艇建造」採購案（下稱「系爭採購案」），被告於94年6 月17日函知原告，以臺灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」）為最有利標之決標結果，原告不服，遞經提起異議、申訴，經行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）2 次申訴審議判斷撤銷被告之異議處理結果；
被告最終於96年3 月9 日重新召開評選委員會，作成仍維持原決標決定之決議，原告爰向工程會提起申訴，經工程會於96年8 月24日作成訴0000000 號申訴審議判斷，駁回原告申訴，原告遂向本院提起行政訴訟。
惟被告於行政訴訟程序進行中，以原告於系爭採購案，就「公司商譽」評選項目之第3 點內容「5 年內重大職害」部分遞交之投標文件記載「5 年內無重大職業災害」，然原告於91年12月間曾發生導致死亡之職業災害（下稱「系爭工安事件」），依勞工安全衛生相關法令，屬重大職業災害，是原告有於投標文件內為虛偽不實記載之情事，合致政府採購法第50條第1項第4款「偽造或變造投標文件」之要件，故本院於96年度訴字第3699號判決中，以原告無提起撤銷訴訟之實益為由，駁回其訴，該判決並經最高行政法院99年度裁字第1746號裁定確定在案。
㈡被告嗣引述本院96年度訴字第3699號判決理由，而以99年8月26日備採購辦字第0990007668號函文（下稱「原處分」）通知原告，認原告有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標……文件」之情事，爰依同法第103條第1項第1款 之規定，將其刊登於政府採購公報，原告不服，向被告提出異議，被告於99年9 月30日以備採購辦字第0990008821號函維持原處分（下稱「異議處理結果」），原告仍不服，向工程會提起申訴，經工程會以訴0000000 號申訴審議判斷（下稱「申訴審議判斷」）駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：行政機關對於違法廠商予以刊登政府公報之處分係屬行政罰之性質，依行政罰法第27條之規定，此項裁罰權因三年間不行使而消滅，且其時效應自行為人有違反行政法上義務之行為終了時起算。
系爭採購案係於94年6 月14日決標，縱被告認伊有違反政府採購法第101條第4款之規定，依行政罰法第27條之規定，被告至遲應於97年6 月14日行使裁罰權，然被告卻於99年8 月26日才以原處分通知伊，裁罰權顯已逾時效。
又政府採購法第101條第1項第4款之「偽造、變造」，應與刑法上偽造、變造文書為相同之解釋，僅限於無製作權人冒用他人名義而製作或變造文書之行為，始足當之。
伊於招標文件關於「公司商譽」之記載，既係以自己名義所製作，自不該當於偽造文書之文件，被告引用工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函釋（下稱「94年1 月20日函釋」）之內容不當擴張政府採購法第101條第1項第4款之適用範圍，顯有違法。
縱被告認伊有政府採購法第50條第1項第4款及101 條第1項第4款之情事，惟被告並未因伊在系爭採購案文件之記載，而受有任何損害，故被告以原處分將伊刊登政府採購公報之3 年停權處分，違反比例原則等語。
並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：刊登政府採購公報停權之處分是否為行政罰，本即有爭議，然依工程會97年8 月13日工程企字第09700311610 號函釋（下稱「97年8 月13日函釋」）、高雄高等行政法院99年訴字第416 判決及學者之見解，多認為政府採購法之停權處分並非行政罰，自無適用或類推適用行政罰法第27條所定3 年時效之規定，縱有行政法上短期時效之適用，亦應自伊知悉違法行為時起算。
又即便政府採購法第101條有時效之適用，亦應按民法第125條之規定為15年，而非行政罰或行政程序中之短期時效。
系爭工安事件是否屬於重大職災、是否對於公司商譽有所影響，並非原告所能自行判斷，應屬伊之判斷權責。
而政府採購法第50條「偽造、變造」之定義，與刑法上偽造、變造之定義尚屬有間，法律文字本應依不同之立法目的而有不同之解釋，且工程會又是法律明文授權得為政府採購法令解釋之中央主管機關，故依工程會94年1 月20日函釋，原告符合政府採購法上「偽造、變造」之情形。
而政府採購法第101條第1項各款之停權處分事由，僅第7款至第13款須遵循比例原則，廠商因第1款至第6款而經停權者則無比例原則之適用，伊係依政府採購法第101條第1項第4款之規定，以原處分通知原告刊登政府採購公報，即無比例原則之問題等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭採購案投標廠商資格審查及評選須知影本、原告系爭採購案投標文件「公司商譽」部分影本、高雄市政府勞工局92年3 月18日高市勞局二字第0920004673號函檢附「從事船上木工裝潢作業因滑倒發生墜落致死職業災害檢查報告書」影本（下稱「系爭職災檢查報告書」）、92年4 月22日高雄市政府勞工安全衛生法罰鍰處分書影本、本院96年度訴字第3699號判決影本、最高行政法院99裁1746號裁定影本、原處分影本、異議處理結果函影本及原申訴審議判斷影本在卷可稽（本院卷第22至44、184 至244 頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：㈠原告是否有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標文件」之情事？㈡原處分是否罹於時效？㈢原處分是否違反比例原則？茲分述如下：
㈠原告是否有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標文件」之情事？
1.稽諸高雄市政府92年4 月22日高市府勞檢字第0920022082號勞工安全衛生法罰鍰處分書（下稱「前處分」）略以：
原告將其所屬華滿707 號漁船木工裝潢工程委由原本室內設計工程有限公司（下稱「原本公司」）承攬施作，原本
公司再轉包予品富企業行再承攬施作，嗣於91年12月27日11時25分許，品富企業行之木工邵顯文於該漁船上工作，因滑倒發生墜落致死職業災害；經高雄市政府勞工局勞工
檢查所派員實施檢查結果，發現甲板上左弦第2 艙口蓋於
肇事前不知何時被打開，形成一「長約1.8 公尺、深約
9.8 公尺」之開口，致使邵顯文於走至第1 艙口蓋時，不甚滑倒掉入第2 艙口，造成「墜落致死」職業災害。原告
於將前述工程交付原本公司承攬時，未就其承攬部分，於
事前告知承攬人「有關該承攬部分工作環境、危害因素暨
本法及有關安全衛生規定應採取之措施」。雙方僅於承攬
合約內第9項約定：「乙方（承攬人）施工時須遵照『勞
工安全衛生法』有關規定之安全維護措施。」卻未書明作
業時應注意事項（僅口頭告知）；違反勞工安全衛生法第
17條第1項「事業單位以其事業之全部或一部交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關事業工作環境、危害因素暨
本法及有關安全衛生規定應採取之措施」之規定。另原告
現場監工陳信佑與承攬人原本公司設計總監黃振德及再承
攬人品富企業行……等勞工分別派在華滿707 號漁船共同作業，原告卻未指定工作場所負責人，並設置協議組織，
採取指揮、協調、巡視等防止職業災害措施；違反勞工安
全衛生法第18條第1項「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應
採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所
負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整
。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生
教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項
。」
之規定，爰依同法第34條規定，對原告各處罰鍰新臺幣（下同）3 萬元，合計裁處罰鍰6 萬元等情，有上開處
分書影本及高雄市政府勞工局勞動檢查所92年3 月18日高市勞局二字第0920004673號函暨檢查報告書影本在卷可稽（本院卷一第185 至192 頁）。
而前處分未經原告聲明不服而告確定，且原告已自動繳交罰款履行完畢，亦為兩造
所不爭執。
2.依系爭採購案之廠商資格審查及評選須知之肆之二有關參與投標廠商應提計畫建議書所應包括之項目即附表一「評
選標準及評分表」所示之各項內容，其中「公司商譽」一
項包括5 子項，第3 子項為「五年內之重大職業災害」。
而所謂「重大職業災害」，依勞工安全衛生法第2條第4
項規定：「本法所稱職業災害，謂勞工就業場所之建築物
、設備、原料、材料、化學物品、氣體、蒸氣、粉塵等或
作業活動及其他職業上原因引起之勞工疾病、傷害、殘廢
或死亡。」
勞動檢查法第27條則規定：「勞動檢查機構對事業單位工作場所發生重大職業災害時，應立即指派勞動
檢查員前往實施檢查，調查職業災害原因及責任；其發現
非立即停工不足以避免職業災害擴大者，應就發生災害場
所以書面通知事業單位部分或全部停工。」勞動檢查法施
行細則第31條更規定：「本法第27條所稱重大職業災害，係指左列職業災害之一：一、發生死亡災害者。……」是
由以上有關勞工安全及勞動環境之法規以觀，在事業單位
之工作場所發生死亡災害者，即屬「重大職業災害」。而
前處分既認定原告所屬華滿707 號漁船於91年12月27日發生次承攬人品富企業行所僱用之勞工邵顯文死亡之事實，
並據以認定原告違反勞工安全衛生法第17條第1項、第18條第1項規定，而依同法第34條規定，裁處原告罰鍰各3萬元等情，自已符合「重大職業災害」之定義甚明。
3.按政府採購法第1條明定其立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確
保採購品質，故政府採購法第50條第1項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標
應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……
三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件
投標。四、偽造或變造投標文件。……」所稱之「偽造、
變造」之定義，應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽、變
造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之文書反於真實
，亦屬之，方得落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約
之要求，原告主張政府採購法第50條第1項所規定「偽造、變造」之要件，應限於刑法上偽造、變造罪之構成要件
事實云云，洵不足採。
則原告於94年5 月參與系爭採購案投標時，基於政府採購法對於廠商誠實投標義務之要求，
就公司商譽之「五年內之重大職業災害」子項，自應載明
前開重大職業災害之事實，縱原告自認為系爭公安事件與
其無關，而無庸負責，亦應就其因系爭工安事件而受罰，
且未提起救濟等情，以及其公司之立場詳予說明，以供被
告審查確認，惟其竟於所提之計畫書中表明：「本公司為
防止職業災害，保障員工安全與健康；特依勞工安全衛生
法第25條及其施行細則第27條等規定，訂定『中信造船股份有限公司安全衛生工作守則』；另各承攬廠商均需持有
丙種安全衛生管理員證照以上方具資格。於五年內無重大
職業災害。」顯係故意隱瞞前開五年內曾發生重大職業災
害之事實，而違反誠實投標之義務，自已該當政府採購法
第50條第1項第4款之情事。
本院96年度訴字第3699號判決、最高行政法院99年度裁字第1746號確定裁定之理由中，對於上開重要爭點，本於兩造辯論之結果亦為相同之判
斷（本院卷一第193 至245 頁），且經核上開判斷，並無顯然違背法令，原告亦未提出新訴訟資料足以推翻原判斷
（詳後述5.），則基於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理，原告就與該重要爭點有關之本件訴訟，應不得
再為相反之主張，本院亦不得作相異之判斷。是被告以原
告有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標文件」之情事，而作成原處分，即非無據。
4.次按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效
力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；
另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以
外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重
該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（
前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行
政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分
應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，
行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事
由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為
後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政
處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政
處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體
，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並
非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。
高雄市政府對原告所為裁罰之前處分，既非自始無效，亦未經撤銷、廢止或未因其他事
由而失其效力，則前處分因其存續力而產生構成要件效力
。
是被告以前處分認定原告違反勞工安全衛生法第17條第1項、第18條第1項規定致生重大職業災害之事實，作為構成要件事實之一部分而作成原處分，原告不服原處分，
提起本件訴訟時，揆諸前揭說明，本院審理之範圍即不及
於前處分之實質合法性。故原告主張伊與原本公司及品富
企業行間並無承攬關係，亦非邵顯文之雇主，上開重大職
業災害與伊無關，且伊亦非勞工安全衛生法所定義之原事
業單位，與原本公司或品富企業行間亦無共同作業之情形
，自未違反勞工安全衛生法第17條第1項、第18條第1項之規定，前處分認事用法有所違誤，故伊於填載系爭工程
招標文件時，就公司商譽「五年內之重大職業災害」項目
記載「無」，當不屬政府採購法第101條第1項第4款所定偽造、變造投標文件之情事，並舉原本公司之設計師黃
振德、品富企業行負責人陳坤作為證云云，即不足採。
5.況查：
⑴依卷附高雄市政府勞工局92年3月18日之檢查報告書載明：「承攬關係：中信造船股份有限公司將所屬華滿70
7 號漁船木工裝潢工程以新台幣貳佰萬元整委由原本室
內設計工程有限公司承攬（雙方定有承攬合約書，如附
件三），後再轉由品富企業行再承攬（僅口頭合約）。
原本室內設計工程有限公司僅負責華滿707 漁船木工裝
潢之設計與驗收工作（直接對中信造船股份有限公司負
責）。……承攬管理：本案工程名稱係華滿707 號漁船
木工裝潢工程，位於中信造船股份有限公司廠區內……
中信造船股份有限公司除於承攬合約內第9項……未說
明作業時應注意事項……有違勞工安全衛生法第17條之
規定。……另據中信造船股份有限公司勞工安全衛生主
管鄧誠正表示『平時艙口都是蓋上的，有在吊東西才會
打開』……據中信造船股份有限公司現場監工陳信祐君
表示『肇事當時我並未在現場，而在船艙內負責輔導船
艙工程之施工…。』
」等情（本院卷一第187 、188 頁背面）。足徵原告將華滿707 號漁船之木工裝潢作業交
由原本公司承攬，而與原本公司間確有承攬關係，原本
公司並依該承攬合約直接對原告負責，而系爭工安事件
於91年12月27日發生在原告正施作之漁船上時，原告之現場監工人員陳信祐亦自承「肇事當時我在船艙內負責
輔導船艙工程之施工」等語，是原告主張伊與原本公司
並無任何承攬關係，系爭工安事件發生時，伊已完工並
將漁船交付船東華偉公司，因華偉公司無可供船舶停靠
之船塢，故於相關裝潢工程完成前，伊暫時容許其將該
漁船停靠於伊所有之碼頭邊，伊與原本公司品富企業行
無共同作業之事實，不負監管之責云云，不足採信。
⑵系爭工安事件發生後，原告於92年4 月28日與邵顯文之家屬簽訂之和解書載明：「民國91年12月27日上午11時25分邵顯文先生於中信造船股份有限公司新建造華滿707 號漁船不慎墜落漁艙，經送醫不治死亡，經上竹里郭
里長調解，當事人母親潘先娘與中信造船股份有限公司
就職業災害補償及民事賠償等雙方願意以新台幣220 萬
元整和解。」（本院卷一第88頁）業已表明原告為系爭
工安事件之和解當事人，原告所稱事故發生時，品富企
業行尚未取得工程款，無力支付和解金，顧及原本公司
及品富企業行與原告有業務往來，伊須儘速協助該船出
港，乃出面協助解決紛爭云云，顯與上開事實不符。況
原告自承伊承攬政府工程約占總營收之半數，於94年、
95年間更高達7 成，伊於90年度及99年度所承攬海巡署之工程金額，均超過海巡署全年度工程之半數，於94、
96、97年度，伊更承攬海巡署全部之公務船工程，且伊亦包辦港務局91、92及95年度之全部公務船工程，自89年度迄今，所承攬港務局公務船工程之金額比例，高達
該局所有工程之84% 等情，足徵原告投標公共工程之經
驗非常豐富，於其作業區域發生重大職業災害對其商譽
或投標公共工程所可能產生之影響，應知之甚詳。是縱
如原告所述「品富企業行尚未取得工程款，實無力支付
和解金」，則原告僅須將金錢借貸予品富企業行即可，
豈有反客為主，由原告成為和解契約當事人，自願扛起
該重大職業災害之民事賠償責任之理？是原告所述上情
，委無足採。
⑶原告又主張伊為保留對原本公司及品富企業行代位求償
之權利，故於簽具和解書後，與原本公司另行簽具工程
契約書，特別載明如發生任何意外事件，蓋由原本公司
全部負擔，惟該契約書僅徒具形式，伊並無委託渠等施
工之真意或事實云云，惟查，原告欲確保其向原本公司
或品富企業行求償之權利，大可簽定「金錢借貸契約書
」即可，要無甘冒偽造文書刑責之風險，簽訂虛偽之承
攬契約提供予高雄市政府勞工局勞動檢查處，再迂迴依
承攬契約之約定求償之必要，原告所述，顯悖於一般經
驗法則，已難憑採。
且依該承攬契約記載係於「91年11月1 日」即已簽定，並附於高雄市政府勞工局92年3 月
18日作成之檢查報告書中。足徵原告與原本公司間本已
存在承攬契約關係。
原告主張於92年4 月28日簽具和解書後，為保留代位求償權而與原本公司另行簽具工程契
約書云云，洵不足採。
⑷證人黃振德、陳坤作於100 年5 月19日本院準備程序中所為之證言固多附和原告所述之情節，惟查，該二名證
人針對與邵顯文家屬之和解書係由何人簽定？和解金係
先由何人支付？嗣後向何人追償？原本公司與品富公司
就該和解金分擔之比例等？所證與原告之主張多所出入
，已難遽信。且證人黃振德、陳坤作竟均證稱不認識、
亦未見過原告派在系爭漁船上之監工人員陳信佑，與原
告之現場監工人員陳信祐於前揭調查時所述「肇事當時
我在船艙內負責輔導船艙工程之施工」等情，顯不相符
。又證人黃振德針對原本公司與原告間有無承攬關係一
節，先證稱：「系爭707 漁船工程係由華偉公司直接發
包予原本公司……」等語（本院卷二第55頁），嗣又改
口稱：「在勞工局檢查之後原本公司才與原告公司及華
偉公司簽訂契約。是勞工局要求我們補簽與原告公司合
約」，經本院追問：「既然與原告公司沒有合約，是華
偉公司委託你們的，為何還要與原告簽約？」卻答稱；
「我不清楚」等語（本院卷二第59頁）。況現行法令亦
查無「需事後補簽不符事實之合約始可交船」之相關規
定，證人黃振德之證言明顯前後矛盾，無法自圓其說，
是其等所證顯係迴護原告之詞，自非可採，亦不足以為
有利於原告之認定。
⑸原告復主張系爭工安事件發生前，伊已向華偉公司請領
華滿707 號漁船進水階段之15% 工程款，顯見華滿707號漁船已達進水階段，伊業將該船舶交付予華偉公司，
該船舶之所有權及風險均已移轉予華偉公司云云。惟查
，原告派在系爭漁船上之監工人員陳信佑於前揭調查時
陳明「肇事當時我在船艙內負責輔導船艙工程之施工」
等語，顯見該漁船尚在原告施工階段，則原告如何交船
？況依原告與華偉公司所簽訂之漁船建造合約書付款方
法顯示（本院卷一第82頁），原告建造該船舶之工程款
，依序分為訂約、開工、上船台、主甲板完成、進水、
主機啟動、交船共7 個階段給付，系爭工安事故發生前
，依原告所述其既僅請領至進水階段之工程款，則依上
開約定，益見系爭漁船尚未到達交船階段，是原告主張
伊已將系爭漁船交付予華偉公司，並移轉所有權云云，
已難憑採。又按海商法第8條規定：「船舶所有權或應
有部分之讓與，非作成書面並依下列之規定，不生效力
：一、在中華民國，應申請讓與地或船舶所在地航政主
管機關蓋印證明。」原告並未提出系爭工安事件發生前
華滿707 號漁船即已移轉所有權予華偉公司之登記及蓋
印相關證明，是原告主張當時所有權已移轉於華偉公司
，自不足採。且系爭工安事件發生時，系爭漁船係停靠
於原告廠區之碼頭內，且原告之監工人員陳信佑亦表示
：「肇事當時我在船艙內負責輔導船艙公承之施工」等
語，已如前述，則原告既屬工作環境場所之所有人，又
屬該承攬工程之現場監督人，當有確保勞工工作環境安
全無虞之義務，則於系爭船舶上發生系爭工安事故，經
高雄市政府勞工局勞動檢查處以前處分據以裁罰，自無
違誤。
㈡原處分是否罹於時效？
1.按行政罰係對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分，故必須行為人有行政法上之義務，
始有違反義務之問題。又行政罰法第2條本文規定：「本
法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……
。」是行政罰法第2條所稱「其他種類行政罰」，僅限於
該條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法
上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，凡
非屬對於違反行政法上之義務者所為具裁罰性質之處分，
相對人縱受有不利益，亦非屬「裁罰性之不利處分」，而
無行政罰法規定之適用（行政罰法第2條立法理由參照）
，合先敘明。
2.次按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政
府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標
者。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之
文件參加投標、訂約或履約者。三、擅自減省工料情節重
大者。四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。五
、受停業處分期間仍參加投標者。
六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。七、得標後無正當理由而
不訂約者。八、查驗或驗收不合格，情節重大者。九、驗
收後不履行保固責任者。一○、因可歸責於廠商之事由，
致延誤履約期限，情節重大者。
一一、違反第65條之規定轉包者。一二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契
約者。一三、破產程序中之廠商。一四、歧視婦女、原住
民或弱勢團體人士，情節重大者。」、「機關依前條通知
廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出
申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實
者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。
」、「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於
下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。
一、有第101 第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。但經判決撤銷原處分或無罪確
定者，應註銷之。
二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起年。但
經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」分別為政
府採購法第101條第1項、第102條第3項、第103條第1項所明定。經查：
⑴按政府採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之
處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各
機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得
參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良
廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利
建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101條立法
理由參照）。是政府採購法第101條之規定，乃公部門
自我防衛機制之一種，當單一公部門發現投標者有妨害
市場效率運用機制之上開嫌疑，對採購之效率形成潛在
性威脅，則基於對人類行為傾向之合理預期，足以推測
該投標者亦可能於其他參與公部門投標活動中，採取相
同手段以達成經由不公平競爭而獲利之目標，是上開法
規範乃建立起一種通報機制，使所有之其他公部門得知
此一訊息，並使該涉嫌之投標者於一定期間內無法參與
公部門之投標活動。上開法規範之法律效果僅係排除特
定競標者參與公部門投標之機會，且公部門亦非採購市
場中之唯一買方，尚有甚多民間私部門之商機可供該競
標者另行追逐，限制其於一定期間內參與公部門之投標
，對其僅有將來無法獲取預期利益之潛在風險，依上揭
規範刊登政府採購公報之結果，固會對特定被懷疑之投
標者形成某種「法律地位」及「社會評價」上之不利益
，惟其是否係為維持一般行政秩序，而對違反行政法上
義務者所為之制裁，已非無疑。
⑵再觀諸前揭政府採購法第101條第1項所列各款事由，其中第1款至第2款、第4款至第6款及第14款事由，
固可能構成違反行政法上義務之行為（部分可能同時違
反刑罰義務），惟第3款、第7款至第12款事由，則係
廠商單純違反契約義務之行為，甚至第13款事由，廠商
根本未違反任何法定義務（僅係喪失履約能力），均非
屬違反行政法上義務之行為，顯見並非以違反行政法上
義務為規範重點。自難認機關依政府採購法第101條第
1 項本文規定通知有該條項各款事由之廠商將刊登政府
採購公報之處分，均屬對於「違反行政法上之義務者」
所為之「裁罰性」不利處分，亦不宜割裂政府採購法第
101 條第1項各款事由，而分別認定刊登政府採購公報
處分之性質。
⑶又在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰
則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範
疇；如係在「罰則」章節以外規定者，性質上則僅為一
般不利行政處分，而與行政罰法規定之裁罰性處分有別
。而政府採購法第102條將違法情事刊登政府採購公報
之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7 章之
「罰則」，益見該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰甚明
。
⑷況就通知廠商將刊登政府採購公報處分之法律效果而言
，其有關停權之期間，悉依法律規定，而未賦予採購機
關依個案情節而為處罰之裁量，亦與一般行政罰之立法
方式有別，故參諸前開立法理由，應認其屬管制性之不
利處分性質，而非行政罰甚明。是原告主張被告依政府
採購法第101條第1項第4款規定通知將刊登政府採購
公報之處分，有行政罰法規定之適用，且依行政罰法第
27 條 規定，本件已逾3 年之裁處權時效云云，洵非可
採。
3.又按權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其
時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應
視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。復按關
於機關為刊登公報之行為，因其後續將發生一定期間「不
得參加投標或作為決標對象或分包廠商」之效果，對廠商
而言，實屬一不利益之處分，自不得任由機關長期怠忽行
使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使，
將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公
報之通知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知
之行使應受時效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就
機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定
行使期間之情況下，應以類推適用之方法填補此項法律漏
洞。
按諸行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請
求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為
實現該權利所作成之行政處分而中斷。」本院認機關為刊
登公報之行為，雖非行使其公法上之請求權，惟仍屬公法
上之權利行使，應類推適用類似性質之行政程序法第131條規定，亦即其權利行使之時效為5 年，且應自廠商構成
政府採購法第101條第1項各款事由之行為終了並為機關可得知悉時起算（最高行政法院99年度判字第1287號判決意旨、100 年度高等行政法院法律座談會提案三研討結果參照）。
4.本件原告於94年5 月間參與被告辦理之系爭採購案，其後雙方就決標結果發生爭議，被告於本院96年度訴字第3699號政府採購法事件審理中，先自行向勞委會函查原告有無
在招標前5 年內發生重大職業災害乙事，卻遭勞委會婉拒
，且原告訴訟代理人針對被告所提出記載簡要之「91年重大職業災害彙整表」，仍堅稱其並未發生過重大工安事件
，被告為確實釐清此事，當場向本院聲請函調91年度重大職業災害彙整表所載序號第0911226 號之相關資料，經本院分別向勞委會及高雄市政府勞工局勞動檢查處函查，高
雄市政府勞工局勞動檢查處始於98年11月17日以高市勞檢一字第0980012662號函覆本件職業災害檢查報告書予本院。
是被告至早於98年11月17日始確知原告之投標文件有隱瞞上開重大職業災害之情形，此有91年重大職業災害彙整表影本、勞委會98年3 月6 日勞檢字第0980065200號函影本、本院98年9 月30日準備程序筆錄影本及高雄市政府勞工局勞動檢查處98年11月17日高市勞檢一字第0980012662號函影本附卷可稽（本院卷一第69、294 至296 頁）。
是被告於99年8 月26日通知原告有政府採購法第101條第1項第4款之情形，將刊登政府採購公報，並未逾5 年之時
效期間。原告主張原處分已罹於時效云云，洵不足採。
5.原告雖主張依政府採購法第51條規定，被告針對原告之填載是否屬實有調查之義務，且亦不難查證，故被告於審標
時即可得知悉，並起算時效期間云云。惟按政府採購法第
51條係規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明
。前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之廠商，並應
敘明其原因。」可知政府採購法為提升採購效率，僅課予
招標機關審查廠商「投標文件」之義務，而未要求招標機
關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符。
況被告亦曾於98年2 月27日自行向勞委會函查原告有無在招標前5 年內發生系爭工安事件，卻遭勞委會以「依據行
政程序法之規定，貴中心非屬旨揭案件之當事人或利害關
係人，相關資料尚難提供……」予以婉拒（本院卷一第2
94頁），顯見被告進行實質查證時確有事實上及法律上之困難，是原告主張應自被告審標時起算時效期間云云，亦
不足採。
㈢原處分是否違反比例原則？
1.按政府採購法係為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設。
而該法第101條之立法目的，則係藉由建立公部門之自我防衛機制，以杜絕不良廠商
之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠
商間之良性競爭環境，是其規範對象包括所有參與投標廠
商、容許他人冒名投標廠商及連帶保證廠商，而不以得標
廠商為限。是凡上開廠商有該條第1項所列各款情形之一
者，機關即有「『應』將其事實及理由通知廠商，並附記
如未提出異議者，將刊登政府採購公報」之作為義務，且
立法者並未賦予機關決定或選擇之裁量權，故機關是否依
政府採購法第101條規定通知廠商將刊登政府採購公報之行為，並無裁量之餘地，核屬羈束處分甚明。
2.本件原告參與系爭採購案之投標，並於投標文件隱瞞曾於5 年內發生重大職業災害之事實，已危及公平之採購程序
，亦有損害採購效率及品質之虞，則被告為杜絕不良廠商
之違法行為，避免其再危害其他機關，以利建立廠商間之
良性競爭環境，乃依政府採購法第101條第1項第4款規定，對原告作成原處分，並無違反目的妥當性、手段必要
性及限制妥當性之比例原則可言。原告主張伊所為之記載
僅占總評分千分之6 ，且伊非系爭採購案之得標廠商，未
因參與系爭採購案而獲得任何利益，被告亦未因上開記載
而受有任何損害，被告倘將原告刊登政府採購公報，限制
原告自刊登公報之日起，三年內不得參加政府採購投標或
作為決標對象或分包廠商，將使原告損失每年營業額半數
以上（數十億元）之營收，迫使原告瀕臨破產、上千名員
工面臨失業之重大損害，顯已違反比例原則云云，亦無足
採。
至本院99年度訴字第2264號判決之原因事實與本件顯有不同（該判決認廠商之行為，並未影響系爭採購案之公
平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質
，原告亦未因此而獲取任何不法利益，非屬政府採購法第
101 條第1項第4款所欲規範之對象），自不得據以比附援引，附此敘明。
㈣綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。
從而，被告對原告所為將刊登政府採購公報之處分，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如
法 官 張 國 勳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
書記官 陳 可 欣