臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,435,20110610,1

臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第435號
原 告 周立身
訴訟代理人 張天欽 律師
黃于玶 律師
複代理人 張雨新 律師
被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處
代 表 人 陳文龍（處長）住同上
訴訟代理人 石家豪
吳嘉榮律師
上列當事人間申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國100年1 月24日台財訴字第09900542780 號訴願決定（案號：第09903306號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

本件移送臺灣士林地方法院。

事實及理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」

「當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為裁定。」

行政訴訟法第2條、第12條之2第2項及第5項分別定有明文。

是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。

且當事人對訟爭事件是否為公法爭議有爭執時，法院應先為裁定。

二、事實概要：原告於民國（下同）96至99年間多次向被告申請承租臺北市○○區○○段65-2地號國有土地，另於99年6 月22日申請承租及承購前揭國有土地，惟因該筆土地係國防部軍事情報局列管忠義新村改建剩餘土地，原管理機關為國防部總務局，因軍方已無繼續公用需要，乃同意變更為非公用財產，騰空移交財政部國有財產局接管，是本案土地之地上物仍應由國防部賡續處理。

財政部並已委請律師就本案土地向法院訴請占用人拆屋還地。

被告依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第5款，國有非公用不動產有預定用途、使用計畫或其他處理方式者，得予註銷申租案之規定，以99年11月10日台財產北管字第0990028969號函，通知原告於系爭土地處理方式尚未奉核變更前，無法辦理出租，原編099AA0000000號申租案爰予註銷，至099AD0000000租用地申購案併予註銷（下稱系爭函文）。

原告不服，提起訴願，遭決定不受理，乃提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張略以：

（一）本件被告註銷原告申租國有土地事件為公法事件，細譯司法院釋字第第448 號之解釋意旨，係針對租賃關係成立後「履行問題」所為之解釋。

此觀該號解釋所引改制前行政法院61年裁字第159 號判例即明，故對於是否准予承租之決定爭議，而本件則是否否准予承租問題，並非私法關係，不能類比援用。

又本件應適用司法院依司法院釋字第540 號解釋，針對國有財產之承租係採取「二階段理論」，即本件屬訂約前之階段屬公法爭議，行政法院有管轄權自應受理，至於系爭租約簽定後之履約爭議部分方屬私權爭執。

且上開理論普遍適用至給付行政領域，自亦包括本件國有財產之承租訟爭案件之類型，且國有財產之承租寓有活化國有資產，充實國家公庫之行政目的，更足資證明本案屬公法事件。

司法實務上高雄高等行政法院94年度訴字第11號、台中高等行政法院98年度訴字第186 號判決，均採上開司法院釋字第540 號之見解，認為類似本件承租國有土地事件之爭議為公法事件，因此本件國有土地之承租事件既屬訂約前資格之審核問題，核屬公法上之爭議甚明，本院自有審判權，要無移送其他法院審理之問題。

（二）自國有財產法第42條第1項第2款、國有非公用不動產租賃作業注意事項第1 點（另依該注意事項之規定對於申租案件，經應予以「審查」）、國有非公用不動產租賃作業程序伍、審查十八、規定，自上開被告所訂之出租國有土地之審查程序觀之，國有土地之出租，既須經主管機關審查、決定，即非被告可以自由意思任意為之，否則對於締結租賃契約前，對於原告之保護即有不周，準此，自應認為本訟爭案件在法律面分析上，具公法性質。

同本件原告經審查後既決定註銷原告之申租案件，該決定即具有規制作用，即屬行政處分無疑。

（三）被告註銷原告之申請案，因關於國有財產之承租既須符合一定要件與提出申請，復須經由主管機關為審查、決定程序，非主管機關得基於自由意思任意為之，本件原告申請承租系爭土地，既經被告註銷否准，顯未進入訂約階段，並足以發生對外之法律效果，而非單純之觀念通知，是比部分之爭執，應屬公法爭議。

且被告以錯誤理由否准原告之承租申請，自有違誤。

另查被告不同意出租系爭65-2地號土地予原告，乃無正當理由不依法令規定辦理，違反誠實信用原則，亦有構成權利濫用違法。

另查系爭土地已無使用計畫，並已由被告接管，得予出租予原告，且亦無國有非公用不動產出租管理辦法第24條所列其他得註銷申請租用非公用不動產之情形，被告應即將系爭國有土地出租予原告，依法行政辦理，而無自由裁量空間，否則，即無視相關國有財產法規之規定於無物，而有違法之嫌。

另查本件原告符合承租之資格，應得承租系爭土地。

被告出租系爭土地，於法有據，且可增加財政收入。

縱然系爭65-2號國有土地被劃定都市更新範圍，但不影響原告申請承租之權利，亦無礙於被告參與都市更新。

（四）台灣士林地方法院99年度重訴字第236 號判決，乃秉著契約自由原則之結果，無異機關可不受拘束，致使人民對於國有財產申租購之權利（涉及公利益），毫無救濟之途，益證本件屬公法事件。

（五）參照最高行政法院96年度裁字第01837 號裁定意旨，亦足證本件申租公有土地，並非國家單純基於經濟上目的出售、出租，與公益有關，應有雙階理論之適用，本院對本件訴訟有審判權。

且如將國有財產之出租、出售，一律認係「國家單純基於經濟上之目的出售、出租或借貸之私經濟行為」，而不適用雙階理論，使其受行政法之規範，無疑謂符合國有財產法第42條、49條～50條規定之申租、申購，國有財產局可恣意決定是否出租、出售，不受任何控管，人民將毫無救濟管道。

各級法院實不應繼續為此不符公平正義之情事背書。

另從國有財產法第44條等規定，亦可得證國有財產之出租售，性質與一般私人財產出租售之關係不同。

（六）再補充說明行政法院對本案確有審判權：１、參最高行政法院96年度裁字第01837號裁定乃揭示，(1)與公益息息相關者，為慎重其事，有必要通用雙階理論。

(2) 國民住宅爭議多基於安定國民生活及增進社會福祉，有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照收入較低國民生活之行政目的，適用雙階理論。

(3)國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸之私經濟行為多與國民住宅爭議有所不同。

２、本件申租公有土地步非國家單純基於經濟上目的出售、出租，與公益有關，符合上敘最高法院裁定揭示之要件，應有雙階理論之適用，本院對本件訴訟有審判權。

⑴查國有財產法第42條，係89年修正後之條文內容，89年修正前，該法並無國有財產得逕予出租之情形。

89年修正之立法理由乃「國有非公用不動產，依現行條文規定，不能主動辦理出租，乃國有財產無法充分有效利用及肇致被人占用之主因。

茲為配合公地保持公有之政策，於第一項序文中增訂得以招標方式辦理出出租，俾促進土地有效利用，增進管理效益。」

準此，國有財產之出租，本區分兩種，一種係符合條件之出租，一種是89年修正後之逕予出租(標租)。

⑵申言之，符合條件下之出租，有其公益上或行政上之特殊目地(詳後敘)，與逕予出租或僅涉及單純經濟上目的出租(售)不同。

上揭最高法院裁定所敘「國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為……」，係指國有財產局單純基於經濟考量逕予出租(標租)、出售之情形，非指具有公益或行政上特殊目的之出租行為，仍不受行政法之規範。

⑶讓售國有土地亦同。

依國有財產法第53條規定，即屬前揭最高法院裁定所指單純基於經濟上目的情形。

然國有財產法第49條至52條之2，明文規定國有財產於特殊情形下得予讓售，即有其公益及行政上之特殊目的，並非單純基於經濟上目的之讓售行為。

⑷如果將國有財產之出租、出售，一律認係「國家單純基於經濟上之目的出售、出租或借貸之私經濟行為」，而不適用雙階理論，使其受行政法之規範，無疑謂符合國有財產法第42條、49條～50條規定之申租、申購，國有財產局可恣意決定是否出租、出售，不受任何控管，人民將毫無救濟管道。

舉例言，某慈善救濟團體為舉辦慈善救濟事業所必需，符合國有財產法第51條規定，依該法向國有財產局申請讓售非公用不動產，國有財產局無任何正當理由拒絕，是否可謂此為單純為經濟上目的出售，而不受行政法之規範。

⑸因此，國有財產之出租、出售，不應一體認係均屬「單純基於經濟目的之私經濟行為」，蓋本狀上開所敘符合特定條件之出租、讓售，絕非單純「基於經濟目的」之行為，實無疑問。

⑹又國有財產法第52條之2於92年增訂時，背後政策目的乃：「光復後政府辦理土地總登記時，因早年資訊不發達，且民智未開，許多居住在該土地上民並未辦理登記，以致土地被登記為有，而形成占用國有土地之情形；

為解決該等民眾問題，大院遂增定本法條，以解決民眾長期所受之困擾。」

。

國有財產法第42條第1項第2款之情形亦同，寓有機關坐令事實長久存在，承認既存事實，維持安定增加國庫收入，活化國有資產等之行政目的(行政政策)考量。

⑺人民若依此等規定申租、申購國有財產，遭被告無理由或以錯誤理由拒絕，被告抗辯此為私經濟行為，人民不得訴願、行政訴訟，若經允許，被告復於民事法院再辯稱基於契約自由、其有權不讓售……云云，自非是事理之平。

我國法院實不應繼續為此不符公平正義之情事背書。

⑻最高法院判決、裁定見解，非金科玉律，且有其個案背景緣由。

本院審理本件訴訟，應詳為審查本案情形是否有保障人民權益之公益目的，並考量，若將本案移轉民事審判，原告是否仍有公平、充分之救濟管道，還是只能遭機關訴請拆屋還地？如前敘，本件並非機關在無公益、政策目的下單純標賣國有土地(財團搶標)之情形，而係立法政策下符合條件人民依法申租之情形，兩者絕不相同。

行政法院應區分兩種情形之不同，於本案情形適用雙階理論保護人民權益，使機關於決定是否申租、申購階段受法令規範之限制，維護人民權益。

（七）綜上，被告恣意註銷被告之申請，亦未遵守國家法令，將系爭土地准予出租予原告，容有違法之處，原告依法提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。

２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：本件被告隸屬財政部國有財產局一等辦事處，依財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第三條規定，乃承國有財產之命，掌管轄區內國有財產之管理事項，而系爭坐落台北市○○區○○段○○段65-2地號國有土地（下稱系爭土地），位於被告管轄範圍內，屬被告之業務範圍，自有當事人能力；

按非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，『得』讓售與直接使用人，國有財產法第49條第1項定有明文；

而參諸最高法院88年度台上字第1868號、69年度台上字第3741號及69年度台上字第447 號判決要旨，所持法律見解，足見被告就已有租賃關係之非公用財產類之不動產，是否讓售與直接使用人，仍非無斟酌准駁之權，法理至明。

且查本件訟爭土地之出租，無關行政目的及公共利益之國有財產出租及出售，因其內容其效力，並無公法規定，均由當事人之意思訂立，而達成私經濟目的者，仍屬私法上契約之範圍，有關要約及承諾之意思表示，或拒絕承諾之表示，並無何行使公權力關係，自難比附援引司法院釋字第540 號解釋，最高行政法院著有97年度裁字第3848號及99年度裁字第2569號裁定所持法律意見，足證原告主張之公行政之補助行為所發展之二階段理論，於本件並不適用；

本件被告註銷原告就系爭土地之申租案，本質上仍對原告承租要約之拒絕承諾，而為私法債之關係，如有爭議，自應循民事訴訟程序解決，揆諸司法院釋字第448 號解釋至明。

因此本件為私法爭執已經明確，且被告所為亦均合法，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

五、按司法院釋字第448 號解釋理由書略以：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。

行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270 號判例謂：『行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟』；

又同院61年裁字第159 號判例謂：『查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟』，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，復為上開最高行政法院判例（58年判270 號、61年裁159 號）及司法院解釋所肯認。

經查本件原告申請承租及承購系爭國有土地，而該筆土地原為國防部軍事情報局列管忠義新村改建剩餘土地，管理機關為國防部總務局，嗣因軍方已無繼續公用需要，乃同意變更為非公用財產，騰空移交財政部國有財產局接管等事實為兩造所不爭執，參照前開行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分之說明。

本件被告（行政機關）代表國庫出售或出租公有財產，如與原告（人民）發生爭執，核屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，應先敘明。

原告主張為公法爭議，可提起行政訴訟云云，即有誤會。

六、再按司法院釋字第540 號解釋係關於國民住宅條例，並非對與本案有關之國有財產法所為之解釋。

其雖於解釋中理由敘及國民住宅條例有其行政目的，但採訂立私法契約之私經濟措施為之，故已進入訂約程序者，即發生私法關係，嗣後若有爭議，應循私法救濟程序。

在未進入訂約程序前之申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，因未成立任何私法關係，應提起行政爭訟。

惟此係因國民住宅條例之行政目的，而由行政機關基於職權予以審核裁量，發生公法上之准駁效力。

至本件則為兩造間單純之國有土地之出租、讓售之爭執，與一般私人間之土地租賃、買賣之本質並無不同，並無何行使公權力關係，自難比附援引。

原告主張依司法院釋字第540 號解釋，並進而推論應適用雙階理論，認本件屬訂約前之爭議，為公法爭議云云，即無足採。

七、綜上，原告申請租用系爭公有土地，被告以系爭函文對原告之申租案註銷（拒絕承租土地之請求），僅屬土地管理者不為承諾出租土地之意思表示，要非行政處分，原告主張系爭函文為行政處分，請求撤銷系爭函文，自無理由；

又本件因被告拒絕原告承租土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟私法爭議範圍，詳如上述，故自應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權，即本院亦無受理訴訟之權限，爰依首揭規定，應將本件移送不動產所在地及原告住所地之管轄法院，即台灣士林地方法院。

八、依行政訴訟法第12條之2第2項裁定如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
書記官 陳德銘