臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,452,20110609,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第452號
100年5月26日辯論終結
原 告 朱清吉
送達代收人潘宜婕
訴訟代理人 林永祥律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 游美
李孝琛
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年7月28日台內訴字第0990120070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠緣原告所有坐落桃園縣楊梅鎮○○段113、114、159、162地號等4筆土地（以下簡稱系爭土地）為非都市土地，經被告編定使用分區類別為「特定農業區農牧用地」。

被告依桃園縣楊梅鎮公所（99年8月1日改制為楊梅市公所，以下簡稱楊梅鎮公所）99年1月25日桃楊鎮民字第0990002851號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年1月25日函）查報，以系爭土地經99年1月17日現場勘查結果，疑似違規傾倒客土，違規約略面積11,237平方公尺，涉嫌違反編定使用管制，擬依區域計畫法第21條規定裁處罰鍰，乃於99年1月27日以府地用字第0990034386號函（以下簡稱被告99年1月27日函）請原告於文到7日內陳述意見。

經原告於99年1月29日電告陳述意見後，被告復於99年2月1日以府地用字第0990042153號函（以下簡稱被告99年2月1日函）邀集楊梅鎮公所、桃園縣政府楊梅地政事務所（以下簡稱楊梅地政事務所）、被告所屬農業發展處（以下簡稱桃縣府農發處）、被告所屬地政處（以下簡稱桃縣府地政處）於99年3月1日至系爭土地現場會勘後，結論經桃縣府農發處於會勘紀錄簽註意見，略以「現場堆填磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方等物質，不利農作，亦非農地改良行為」等語，被告遂認定系爭土地確遭回填營建廢棄土石，有違規使用面積約11,237平方公尺，違反區域計畫法之情形。

㈡嗣原告於99年3月2日提出申復書，略以「申復人僅於系爭土地翻耕種植果樹做農業使用，並無傾倒土方石，且農政單位將申復人86年間委託他人填土誤解為新進廢棄土石方，不利農作顯有誤解。」

等語；

經被告於99年3月4日以府農管字第0990079825號函（以下簡稱被告99年3月4日函）復原告，略以「二、本案依楊梅鎮公所99年1月25日桃楊鎮民字第0990002851號函報違規傾倒客土，依案附照片旨揭用地確有堆置土石數堆，…99年3月1日辦理會勘認定，經查上開用地確有堆填磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方等物質…；

另依行政院農業委員會95年3月7日農企字第0950111283號函示略以：『…農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建賸餘土石方或其他有害物質等』爰以，本案…核判不利農作且非符農地改良行為，應無疑義。」

等語。

原告復於99年3月11日再提出申復書，略以「本案是因單純恢復農作，種植果樹引發爭議」等語；

經被告於99年3月16日以府農管字第0990095848號函（以下簡稱被告99年3月16日函）復原告，略以「…雖於該用地上種植有果樹，然該土地堆填磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方之事實仍然存在，…核判不利農作且非符合農地改良行為，應無疑義。」

等語。

㈢被告為確實釐清系爭土地是否確屬不得認定為作農業使用，復於99年3月19日以府地用字第0990104013號書函（以下簡稱被告99年3月19日函）請桃縣府農發處再行確認，經該處於99年3月24日以府農管字第0990110008號書函（以下簡稱桃縣府農發處99年3月24日函）復，略以「…農業用地上堆填與農業經營無關之砂石、廢棄物或鋪設柏油、水泥，有影響農業之經營，並破壞農業資源之永續利用，故不宜予以作農業使用之認定…」等語在案。

被告乃以原告違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條規定及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準（以下簡稱系爭罰鍰裁量標準），於99年4月21日以府地用字第0990148485號裁處書（以下簡稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）16萬元、停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂就原處分中「課處罰鍰16萬元」及「3個月內依法申請恢復土地容許使用項目」部分向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告目前於系爭土地種植果樹，依農業發展條例第3條第12款規定，屬農業使用，且從無違法使用情形：⒈按區域計畫法第21條第1項係規定「違反第15條第1項之管制『使用』土地者」，然原告現於系爭土地種植果樹，依農業發展條例第3條第12款規定，於「實際」上農作，屬於「農業使用」，故原告於系爭土地實際栽種果樹，並無違反區域計畫法第21條規定。

⒉至於訴願決定書所引行政院農委會95年3月7日農企字第0950111283號函（以下簡稱農委會95年3月7日函）示見解，原告迄今未能查得全文，未能確信其是否係針對區域計畫法所為函示，若農委會係針對他法所作解釋，則是否得以違反該函示見解，即逕依區域計畫法處罰，即有疑義，原處分及訴願決定適用法令顯有違誤。

㈡因原告欲植果樹，乃於系爭土地整地，自無故意違反行政法上義務可能：⒈次按區域計畫法第21條第1項規定，不罰過失行為，又行政罰法第7條規定，違反行政法上義務須出於故意或過失，始予處罰。

再按非都市土地農牧用地，依區域計畫法施行細則第15條等相關規定，農牧用地本得供農牧生產及其設施使用，應不得再有土石外運及供砂石處理場篩除石頭等行為，農業主管機關亦不得同意將農地賸餘土石外運（參行政院農業委員會94年5月3日農企字第0940121881號函，以下簡稱農委會94年5月3日函）。

⒉查系爭土地原本荒湮漫草，原告於98年底因欲種植果樹而將雜草鏟除，可知原告確屬有種植果樹之意願目的，亦費鉅資栽種，自無堆棄或回填營建廢棄物之可能，遑論有違反區域計畫法之農用義務之主觀故意可言。

且原告僅於現場將系爭土地重新翻整，以達鬆土效果，係屬整地行為，其所派遣怪手及卡車挖掘及填土整平動作，純係因系爭土地原有地貌存在高低落差，未曾外運或堆填任何非屬系爭農地原有土石。

且自系爭土地於88年間為行政院農業發展委員會所攝之空照圖、林務局農林航測所於88年10月13日所攝之航測圖及98年間之彩色列印空照圖，可知系爭土地自88年間即蓋有數間農舍，於98年間農舍倒塌後，雖遺有磚塊土石殘跡，然非自外載運傾倒而來，且自98年間系爭土地現場黑白列印照片所示，系爭土地雜草叢生，未有載運土石傾倒之狀，是原告未違反區域計畫法相關規定，原處分顯非合法。

㈢又查原告前於99年1月16日遭不明黑道人士恐嚇，要脅原告提供系爭土地作為其非法傾倒廢棄物場所，經原告嚴詞峻拒後，即遭不明人士控制行動自由，欲強行載運廢棄土石傾倒於系爭土地，幸賴親友即時報警，方得脫困，後渠等不法人士皆遭檢方起訴，有臺灣桃園地方法院（以下簡稱桃園地院）檢察署（以下簡稱桃園地檢署）99年11月28日99年度偵字第4379號檢察官起訴書影本及桃園地院100年度訴字第133號妨害自由案100年5月9日審判筆錄影本在卷可稽。

不料楊梅鎮公所竟於數日後即接獲檢舉，速與相關人員會勘系爭土地，實啟人疑竇係因不遵黑道勢力而受懲報，是否承辦人員早與廢棄物清理業者掛勾，不無疑問。

被告既主張原告係自外處載運土石傾倒於系爭土地，即應負舉證之責。

㈣再查原處分認違規面積為11,237平方公尺，已達系爭土地全部面積總和，然系爭土地並非全部滿佈磚塊，蓋若系爭土地均密密麻麻佈滿磚塊或營建廢棄物，則勢必需要載運入內回填，絕非如現場僅有少部分土地佈有磚塊之狀況，縱被告認原告有填土行為，亦不得以土地登記總面積為處罰依據，核與現場狀況不符，處罰過當。

㈤綜上所述，於情於理於法，原告均無可能於系爭土地上堆填營建廢棄物後，再為整地，且栽植數百枝果樹樹苗，被告僅以系爭土地小部分有磚頭埋藏於內，即認原告違反區域計畫法逕予開罰，且以系爭土地全部登記面積作為處罰基礎，顯然違法且過當，應法應予撤銷；

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分之「課處罰緩16萬元」及「3個月內依法申請恢復土地容許使用項目」部分。

三、被告則以： ㈠按區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項分別規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。」

；

次按罰鍰裁量標準第2條規定：「違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積未滿1500平方公尺者，處新台幣6萬元罰鍰。

違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積1,500平方公尺以上者，每增加1,000平方公尺，加處罰鍰新台幣1萬元，其畸零之數不滿1,000平方公尺者，以1,000平方公尺計算；

惟最高總額為新台幣30萬元。」

；

又非都巿土地使用管制規則第5條、第6條第1項、第3項及第5項分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」

、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

…各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。

…目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」

。

㈡查系爭土地為非都市土地，編定為「特定農業區農牧用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定，「農牧用地」容許作為：1.農作使用（包括牧草）2.農舍（工業區、河川區除外）3.農業設施（工業區、河川區除外）…等16項，至各使用項目之目的事業主管機關，於非都市土地容許使用執行要點附件1已有明確規範。

另查農業發展條例（以下簡稱農發條例）第8條之1第1項後段、第2項前段及第3項分別規定：「直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。

農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

。

綜上，系爭農牧用地可參依前開容許使用項目向各該目的事業主管機關依法提出申請，如屬前開農業發展條例所定義之農業設施者，可依該規定提出農業設施容許使用之申請，是原處分命原告於3個月內「依法」申請恢復土地容許使用項目，此即原告應提出申請之法令依據。

㈢依非都市土地使用管制規則第27條規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表3辦理。」

，另依同規則第30條第1項及第3項前段規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。

…第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣(市)目的事業主管機關之核准。

…」，又內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函（以下簡稱內政部94年7月1日函）釋，略以「對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或使用地變更之規定者，由縣市政府依區域計畫法第21條及22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更。」

等語，是系爭土地如欲變更使用，得依上開規定擬具興辦事業計畫向計畫之目的事業主管機關申請核准後，再向被告申請使用地變更編定，惟先行違規使用部分仍應依區域計畫法相關規定予以裁處，隨案檢附相關案例1份供參。

故本件被告裁處原告並令其依法申請恢復土地容許使用項目，尚無違誤。

㈣原告爭執系爭土地少處堆填磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方，且於其上種植果樹，即可認定「實際」上農作，屬於「農業使用」，無違反區域計畫法相關規定一節。

經查非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，並依同條文第3項附表1規定辦理。

依前揭規定，農牧用地容許使用項目包括農作使用、農舍、農業設施等，復依農委會95年3月7日函，略以「…農業用地填土來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等，仍屬違反非都市土地使用管制規定...」等語、農委會96年12月4日農企字第0960168045號函（以下簡稱農委會96年12月4日函）釋，略以「為確保農業生產環境之完整，推動安全農業施政，並避免地下水或土壤污染，行政院委員會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。

因此，應視個案實務及事實會審認定農地擅自填土之來源，是否為不得直接回填之物質，並分別依有關處罰或審慎核處。」

等語，故系爭土地堆填有營建廢棄土石方等物質，不利農作且不符農地改良行為，既經農發處認定不作農業使用，原告空言主張未違反區域計畫法第15條規定，實無理由。

㈤非都市土地違規使用在前，用地變更申請在後之案件處理原則之歷史沿革：查都市土地違規使用在前，用地變更申請在後之案件，內政部前於91年2月5日曾以台內中地字第0910083730號函（以下簡稱內政部91年2月5日）釋，略以「各目的事業主管機關及各縣（市）政府於受理審查申請人提出之興辦事業或變更編定案件時，如經查明已先行違規使用，應依下列處理原則辦理：一、於興辦事業計畫審查階段，如經查明已先行違規使用者：（一）除會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處外，並暫停2年核發興辦事業計畫核准文件，其期間之計算自該管縣（市）政府依法處罰之日起，算至屆滿2年為止。

（二）既存違規事實如經認屬88年2月20日前即已存在，且應目的事業主管機關列為專案輔導其合法化經營者，於縣（市）政府對其違規行為依法處罰後，目的事業主管機關得於審核其實質要件符合規定後核准其興辦事業計畫，不受暫停2年核准之限制。」

（現已停止適用）。

嗣後為配合行政院93年5月28日院臺內字第0930023629號函（以下簡稱行政院93年5月28日函）釋，即「對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或用地變更之規定者，由縣市政府先依區域計畫法第21條及第22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更，不宜訂定輔導違規時間，請內政部級各目的事業主管機關檢察官相關規定，以避免造成執行及認定之困難。」

，內政部於94年5月16日修正發布「非都市土地開發審議作業規範」，刪除壹、總編第13點有關違規輔導認定時間規定，自即日起均停止適用。

並以內政部94年7月1日函釋，略以「爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理」等語，故現今非都市土地違規使用案件，經依區域計畫法第21條及第22條規定懲處後，得依上開規定擬具興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，辦理使用地變更編定，免受暫停2年核准之限制。

㈥原處分命原告停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目之法令依據：按區域計畫法第15條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」

、次按被告所屬農業主管機關訂定之「桃園縣農業用地未違規使用認定原則」第2點規定：「農業用地依法申請挖掘或回填土方者，經現地會勘，回填土方如未含砂石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質（必要時得要求檢附土壤無有害物質檢測合格文件證明）、未阻斷灌排水系統，且實際作農業使用者，得予以認定為未違規使用。

未申請經裁處後補正者，亦同」；

及「桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點」第2點及第3點規定，已依區域計畫法裁罰之農業用地申請恢復原編定使用，應檢具相關資料向被告所屬農業主管機關申請。

本件原告未依法向被告所屬農業主管機關申請挖掘或回填土方，擅自回填營建廢棄土石方，經被告所屬農業主管機關認定不符合農業使用，亦非符農地改良行為。

故被告依上開規定裁罰原告並令其停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。

被告經裁處後應停止非法使用，移除回填填營建廢棄土石，並依桃園縣農業用地未違規使用認定原則第2點及「桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點」第3點規定，依法申請回填適合種植農作物之土壤，以恢復系爭農牧用地之容許使用項目（即恢復土地原狀）。

故原處分依法裁罰原告並令其停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，並無違誤。

㈦農牧用地申請興建農舍，應依規定查明申請人資格、土地面積及有無違反土地使用管制規定，再向直轄市、縣( 市) 主管建築機關申請建造執照，其相關規定如下: 依農業發展條例第18條第1項、第3項、第4項分別規定:「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」

、「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。

本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」

、「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；

農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；

已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」

，復依農業用地興建農舍辦法第2條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省(市)施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」

、同辦法第3條規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：一、年滿20歲或未滿20歲已結婚者。

二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣(市)內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。

但參加集村興建農舍者，不在此限。

三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。

但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。

四、申請人無自用農舍者。

五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」

、同辦法第4條規定：「申請興建農舍之土地，有下列情形之一者，不得依本辦法申請興建農舍：一、依區域計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地。

二、工業區內農牧用地、林業用地。

三、其他違反土地使用管制規定者。」

、同辦法第5條規定：「起造人申請建築農舍，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣(市)主管建築機關申請建造執照：一、申請書：應載明申請人之姓名、年齡、住址、申請地號、基地面積、建築面積、建蔽率、樓層數及建築物高度、總樓地板面積、建築物用途、建築期限、工程概算等。

二、主管機關依第3條規定核定之文件。

三、地籍圖謄本。

四、土地權利證明文件。

五、土地使用分區證明。

六、工程圖樣：包括農舍平面圖、立面圖、剖面圖，其比例尺不小於百分之1；

及農舍配置圖，其比例尺不小於1200分之1。」

。

㈧原告以被告依土地登記總面積作為處罰基礎，與現場狀況不符，裁罰顯然過當一節。

經查被告為瞭解系爭土地違規使用情形，曾邀集相關單位於99年3月1日派員至系爭土地現場會勘，會勘單位楊梅地政事務所亦有派員參加，就違規面積之認定，因系爭土地現場皆有堆填磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方等物質，故依系爭土地登記總面積認定裁罰基準，並無違誤。

㈨本件原告違反行政法上義務，事證明確，被告依現場會勘結果，依區域計畫法第21條及罰鍰裁量標準規定，裁處原告16萬元罰鍰、停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，所為處分皆已依法踐行相關行政程序，再就違規事實依法裁處，於法有據，應予維持，原告所述顯無理由；

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥為被告以原告有違反區域計畫法第15條第1項管制使用規定之情事，而依同法第21條規定及系爭罰鍰裁量標準裁處，所為原處分有無違誤？本院之判斷如下：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。」

，區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項分別定有明文。

㈡次按「違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積未滿1500平方公尺者，處新台幣6萬元罰鍰。

違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積1,500平方公尺以上者，每增加1,000平方公尺，加處罰鍰新台幣1萬元，其畸零之數不滿1,000平方公尺者，以1,000平方公尺計算；

惟最高總額為新台幣30萬元。」

，復為罰鍰裁量標準第2條所規定。

又按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」

、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

．．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。

．．．目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」

，亦分別為非都巿土地使用管制規則第5條、第6條第1項、第3項及第5項所明定。

㈢本件原告所有之系爭土地為非都市土地，前經被告編定使用分區類別為「特定農業區農牧用地」。

被告依楊梅鎮公所99年1月25日函查報，以系爭土地經99年1月17日現場勘查結果，疑似違規傾倒客土，違規約略面積11,237平方公尺，涉有違反編定使用管制情形，經被告以99年1月27日函請原告於文到7日內陳述意見，原告於99年1月29日電告陳述意見後，被告以99年2月1日函邀集楊梅鎮公所、楊梅地政事務所、桃縣府農發處、桃縣府地政處於99年3月1日至系爭土地現場會勘後，依結論認定系爭土地確遭回填營建廢棄土石，有違規使用面積約11,237平方公尺，違反區域計畫法之事實。

嗣迭經原告於99年3月2日、99年3月11日提出申復書，被告亦各以99年3月4日函、99年3月16日函復原告在案。

惟被告為確實釐清系爭土地是否確屬不得認定為作農業使用，再以99年3月19日函請桃縣府農發處再行確認，經該處以99年3月24日函復略以系爭土地不宜予以作農業使用之認定等語。

被告乃以原告違反區域計畫法第15條等規定，依同法第21條及系爭罰鍰裁量標準，以原處分裁處原告罰鍰16萬元、停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。

原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂就原處分中「課處罰鍰16萬元」及「3個月內依法申請恢復土地容許使用項目」部分向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。

經查：⑴按「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表3辦理。」

、「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。

．．．第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。

．．．」，非都市土地使用管制規則第27條、第30條第1項及第3項前段分別定有明文。

⑵經查土地之使用，於非都市計畫時係以地目作為管制標準。

系爭土地之地目為「農牧用地」，容許使用項目為農作、農舍、農業設施等，前經被告編定其使用分區類別為「特定農業區農牧用地」；

而本件係檢舉案件，經楊梅鎮公所依檢舉資料於99年1月17日履勘系爭土地現場結果，發現系爭土地有堆置營建廢棄物（如磚、瓦、砂石等），未經核准擅自回填營建廢棄土方之情事，遂通報被告系爭土地有「疑似傾倒客土」之情形，嗣經被告於99年3月1日，會同原告及楊梅鎮公所、楊梅地政事務所、桃縣府農發處、桃縣府地政處等單位，至系爭土地現場會勘後，亦認系爭土地確遭回填營建廢棄土石，有違規使用面積約11,237平方公尺，違反區域計畫法之事實，有楊梅鎮非都市土地違規使用案件處理查報表、非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及被告99年3月1日現場勘查紀錄等影本各1份暨會勘系爭土地現場彩色照片、列印圖表等資料在卷可稽。

⑶原告對其確於99年3月1日現場會勘時到場之事實，固無意見，惟以其並未從其他地方載運廢棄土石至系爭土地，現場照片之廢棄土石乃原有房屋倒塌後就地掩埋之土石云云。

然衡之常情，農地改良之目的在於有利農作，按理當無將磚、瓦、塑膠管、石塊等營建廢棄土石方物質散布於土地上，使之更不利農作之理。

惟查系爭土地於99年3月1日會勘現場時，其上全片面積堆置大片土石，除明顯可見呈塊狀、鬆散碎土、粒狀等土石外，復有磚、瓦、塑膠管等營建廢棄土石方等物質夾雜充斥其間，並無原告所稱除草翻耕以利栽植果樹之情形，顯非農地改良行為，原告所稱僅於系爭土地翻耕種植果樹作農業使用，並無傾倒土方云云，委無可取。

⑷且自被告所提99年3月1日現場會勘紀錄所附現場照片以觀，系爭土地上並無原告所稱原先坐落於該土地上之房屋倒塌所遺留之門扇、樑柱、窗戶及一般建物所具有之一般設施建材等物（例如：廁所馬桶等盥洗設備、水電管線、磚塊水泥等），僅有大片面積土石（明顯可見呈塊狀、鬆散碎土、粒狀等）而已，所稱現場照片中之廢棄土石乃原有農舍倒塌後就地掩埋之土石云云，本有可議；

況且，果原告所言在系爭土地上原有興建合法之農舍一節屬實，因非都市土地之系爭土地係由楊梅市公所核發准予興建農舍之建造執照，按理自應有該所之許可文件（如建造執照）足供勾稽查核，惟原告經本院曉諭應補正系爭土地於何時興建農舍、何時倒塌等相關資料，迄未提出任何文據資料以實其說，自難信其所言為實在。

⑸又原告訴訟代理人雖於100年4月27日準備程序庭時，提出林務局農林航測所於88年10月13日所製作之航測圖，資為系爭土地確有農舍建造於其上之佐證。

然查系爭土地於88年間固於其上有興建農舍（特別指明：因此部分未經查證，故係植基於航測圖所照之物體係農舍之前提下為推論）之情形，但農舍之面積不大，且有零星散落情形，經目測估計其總面積，約占不到系爭土地之1/4（被告認農舍面積僅占系爭土地之1/7左右），縱有崩塌毀壞之情形，亦不可能呈現99年3月1日現場勘驗時所呈現系爭土地整片覆蓋大批土石、石塊之狀況，原告所稱顯與系爭土地之現狀事實有間，殊難採信。

況苟原告所稱系爭土地上之土石、石塊係來自於原有農舍（傾倒）一節為真，以原告主張其於系爭土地整地，係欲種植果樹供「實際」農作「農業使用」此點觀之，「就地掩埋」原已傾塌崩壞之農舍，祇有更不利於農作而已，核與一般「整地」農作行為相悖，有違事理之常，自難信實，遑論系爭土地上並無原告所稱原有農舍倒塌所遺留之門扇、樑柱、窗戶及一般設施建材等物；

且原告既稱係「就地掩埋」原倒傾農舍，按理即係以最便宜之方式為之，然依楊梅鎮公所99年1月17日履勘系爭土地現場彩色照片顯示，當時系爭土地現場有多道車輛運送、輾壓之明顯胎痕（約有10餘道平行彎狀胎痕，見2010《即99》年1月21日彩色照片），足見當時有多輛車輛行走於系爭土地上往來、運送多趟，益徵原告所稱之「就地掩埋」原有農舍云云為虛。

⑹本院復將本件前後2次勘驗現場之彩色照片對照後，發現楊梅鎮公所於99年1月17日履勘系爭土地現場時，當時系爭土地現場除約有10餘道平行彎狀之明顯胎痕外，在多道車輛輾壓胎痕附近之土地係呈較平坦狀況，尚無塊狀、鬆散碎土、粒狀等土石遍佈情形，其餘土地部分雖堆置土石方，惟係呈一長條坨狀突起之大面積形狀（依卷附2010《即99》年1月17日、1 月21日彩色照片共8 張顯示），並無散布系爭土地全片面積情形；

然而被告於99年3 月1 日會同原告及楊梅鎮公所等單位會勘系爭土地時，當時系爭土地現場係呈現全面大片塊狀、鬆散碎土、粒狀等土石遍佈情狀，與99年1 月17日履勘現場之情形截然不同，兩者迥別，目視即可清晰分辨，足見系爭土地於99年1 月17日履勘時所堆置之多條長形坨狀突起之土石方，業經施作而平均散布於系爭土地無訛，是本件原告確有未經核准擅自回填營建廢棄土方之違章事實，而有違反區域計畫法第15條第1項管制使用規定之情形，即堪以認定，則被告據以處罰，即非無憑。

⑺至原告所舉桃園地檢署99年度偵字第4379號起訴書及桃園地院100年度訴字第133號妨害自由案100年5月9日審判筆錄影本，係供為其於99年1月16日遭不明黑道人士恐嚇、要脅提供系爭土地作為非法傾倒廢棄物場所之佐證。

然果原告上述所稱為真，依常理，系爭土地既遭非法傾倒、回填營建廢棄土石方，該等不明黑道人士已然得遂其目的，自無反向楊梅鎮公所檢舉之理，是原告所稱本件疑似係因不遵黑道勢力而受懲報，是否承辦人員早與廢棄物清理業者掛勾，不無疑問云云，顯違經驗法則，要無足採。

⑻再原告於本件行政訴訟審理時，始爭執被告就系爭違章土地範圍面積之計算有誤一節。

經查原告於99年3月1日履勘系爭土地現場時確有到場，業經原告訴訟代理人於100年3月21日準備程序庭自承在卷，有該準備程序筆錄可佐。

依常情，原告既於會勘時在場，對當時會勘單位之一為楊梅地政事務所（派員參加），自不能諉為不知，其如認系爭土地違規使用之面積並非當時會勘時所認定之面積，按理自應於當場表示意見或反應或聲明，惟原告不為此舉，卻拒絕在會勘紀錄上簽名，所稱本無依據；

況系爭土地確有違章堆置、回填營建廢棄土方之事實，業如前述，從現場勘驗彩色照片，可知系爭土地於99年3月1日會勘時，已全面積遍佈大片塊狀、鬆散碎土、粒狀等土石，則被告依系爭土地登記總面積，據以計算違章面積，與現場實際狀況並無不符，所為課處原告16萬元罰鍰之處分，自無過當可言。

原告所稱其於99年3月2日所提申復書已治癒其未就該部分為主張之欠缺云云，核係個人見解，殊無可取。

⑼另按「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表3辦理。」

、「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。

…第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣(市)目的事業主管機關之核准。

…」，非都市土地使用管制規則第27條、第30條第1項及第3項前段分別定有明文。

又按「對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或使用地變更之規定者，由縣市政府依區域計畫法第21條及22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更。」

，復經內政部以94年7月1日函釋甚明。

⑽本件原告所有系爭非都市土地，早經公告編定為「特定農業區農牧用地」並實施管制，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定，其容許使用項目為農作使用（包括牧草）、農舍（工業區、河川區除外）、農業設施（工業區、河川區除外）等16項，是被告以其未依法向農業權責主管機關（即桃縣府農發處）申請挖掘或回填土方，即擅自回填營建廢棄土石方，業經該處認定不利農作且非符農地改良行為，有違非都市土地管制規定，而依區域計畫法第21條及系爭罰鍰裁量標準之規定，課處原告罰鍰16萬元，並令於系爭裁處後應停止非法使用，移除回填營建廢棄土石，且應依「桃園縣農業用地未違規使用認定原則」第2點「農業用地依法申請挖掘或回填土方者，經現地會勘，回填土方如未含砂石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質（必要時得要求檢附土壤無有害物質檢測合格文件證明）、未阻斷灌排水系統，且實際作農業使用者，得予以認定為未違規使用。

未申請經裁處後補正者，亦同」規定，及「桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點」第2點及第3點規定，依法申請回填適合種植農作物之土壤，以恢復系爭農牧用地之容許使用項目（即恢復土地原狀），所為原處分（即裁處原告16萬元罰鍰，並令其停止非法使用及3個月內依法申請恢復土地容許使用項目），徵諸前開法條規定及函釋意旨，於法要無不合。

綜上所述，本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 劉 育 伶