臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,517,20110630,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第517號
100年6月16日辯論終結
原 告 長翔通運股份有限公司
代 表 人 彭雪珠（董事長）
訴訟代理人 洪榮彬律師
李怡卿律師
吳尚昆律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 陳河泉律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年1 月26日台內訴字第0990237557號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）坐落桃園縣中壢市○○段536 地號土地（下稱系爭土地），位於「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區及學校用地，經人檢舉該地供遊覽車進出使用，影響鄰近國立中央大學（下稱中央大學）師生出入安全。

被告於民國98年1 月7 日派員前往現場會勘，發現現況係原告將系爭土地作為遊覽車停放場所使用，並設有鐵皮屋及洗車機等營業所需設備。

被告認為原告將系爭農業區土地擅自作遊覽車停放場所並有鐵皮屋及洗車機等設施，已違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，乃依都市計畫法第79條規定，以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書處原告新臺幣（下同）16萬元罰鍰、立即停止非法使用、1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目，副本抄送土地所有權人祭祀公業邱名題公。

（二）被告於98年12月30日派員複查，發現原告仍未停止非法使用，乃以99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書處原告新臺幣22萬元罰鍰、立即停止非法使用。

另以99年3月31日府城行字第0990118850號裁處書處祭祀公業邱名題公10萬元罰鍰、立即停止非法使用。

（三）嗣桃園縣中壢市公所以99年8 月9 日中市農字第0990049521號函檢送農地違規使用查報表、土地登記簿等向被告查報系爭土地仍違規使用，被告認已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以99年8 月13日府城行字第0990307878號裁處書處原告30萬元罰鍰、停止非法使用、1 個月內恢復原狀（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願經決定「關於原告長翔通運股份有限公司部分之訴願駁回。

其餘部分之訴願不受理」，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告為合法通運業者，前因配合被告桃園縣二號路延伸工程中壢市○○段計畫道路，將原有之合法停車場站，遷移至系爭土地上，原告於合法停車場拆遷至系爭土地後，即於97年11月間向公路局中壢監理站申請設立停車處所，惟因該址之土地使用區屬農業區，需經被告同意始得設置停車場。

因原告有數十部車輛，於原停車場遭徵收後，需立即尋覓停車場所，故在未及申請合法停車場站之情形下，即先行使用，並於97年底第1 次送件，遭被告之交通處以文件不足退件後，嗣經原告多次申請，迭遭被告刁難退件。

（二）本件之爭點在於原告設置之停車場鄰近中央大學，系爭土地之土地使用分區是否為「學校用地」，已有爭議，且所謂「基地外緣不得距學校校門口30公尺」之部分，此項審查標準，乃係謂停車場之設置，其基地外緣，不得鄰近學校或幼稚園之校門口30公尺以內，所謂「學校或幼稚園」，應不包含大學在內，蓋以大學校園廣闊，且通常不見有明顯之校門口，若依此標準，將嚴重限制停車場設置之範圍。

本件停車場雖鄰近中央大學，但距其門口有30公尺以上，但被告卻擴大解釋：以停車場所使用之系爭土地的基地外緣與中央大學所有之部分校地接鄰為由，認定不符規定，故原告乃自動退縮停車場之使用位址，令停車場所使用之基地外緣部分距中央大學之校地30公尺以上。

（三）惟等原告退縮30公尺，符合上開規定後，被告復稱系爭土地之土地使用區分為學校用地，不得申請停車場云云。

惟依原告前所取得之土地使用區分證明中，明載系爭土地之使用區分為「農業區」，但被告之城鄉發展處所出具之使用區分卻載明「農業區及學校用地」，兩者明顯不同，經原告向中壢地政事務所查詢，確定為「農業區」，所謂「農業區及學校用地」中之「學校用地」早已解編，原告一再向被告要求更正關於「學校用地」之錯誤記載，但被告不為所動，仍一再以各種理由將原告之申請退件，後始應原告之請求，於99年7 月27日發函，請中壢地政事務所提供地區公共設施地籍分割原圖影本，確認申請基地並不包含學校用地，被告雖於99年8 月3 日函請原告檢附原運輸業停車場申案相關書、圖，再次核對憑辦，但復於99年8月13日再次對原告為裁罰。

（四）被告於中壢地政事務所確認系爭土地不包含學校用地後，仍遲遲不通過原告之設置申請，甚且陸續裁罰原告，顯未依法行政。

（五）原告並聲明： 1、訴願決定（關於原告部分）及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告主張其向被告提出於系爭土地設置汽車運輸業停車場之申請，因被告未依法行政，故意刁難原告，致原告一直無法合法取得設置申請云云，惟查： 1、就原告申請於系爭土地設置汽車運輸業停車場，被告以98年4 月14日府交停字第0980139217號函即函覆原告「貴公司欲申請於本縣中壢市○○段536 號土地設置運輸業停車場，經查貴公司出入口前道路為文教區（地號為中壢市○○段378 號）且為中央大學所有（中壢市○○段地號328號），故不符合本府申請『都市計畫保護區、農業區設置運輸業停車場（站）、客貨運站及附屬幼稚園30公尺以上距離規定。』

」，亦即依桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要點第8 點規定：「各項設施申請核准時，應符合桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要項表（如附表二）之規定。」

，而申請設置汽車運輸業停車場，須符合……二、申請設施出入口邊緣與鄰近土地使用分區或設施之距離，除停車場依照汽車運輸業審核細則規定外，應符合下列規定：……（二）鄰近學校、戲院、醫院、幼稚園及托兒所等應在30公尺以上之距離。

而系爭土地依地籍圖及土地登記謄本所示，乃與中央大學所有378 、328 等地號土地相鄰接，尚未符合鄰近學校應在30公尺以上距離之規定。

2、被告以原告之申請設置汽車運輸業停車場資料未全，予以退件，均有說明理由及須補正之資料，詳如被告98年7 月22日府交停字第0980258608號函，98年12月30日府交停字第0980561429號函，被告依法行政，並非故意刁難原告。

（二）原告應已於事前相當期間即已知悉「桃園縣二號路延伸工程中壢市○○段○○道路工程」即將徵收土地及拆遷地上物，原告自有相當之時間得以事先另覓妥合法停車場站並申請審查核准後，再進行遷移。

且原告於97年11月間遷移停車場站至系爭土地後，被告於98年2 月24日始以府城行字第0980056036號裁處書為第1 次裁罰，期間原告已非法使用3 個月之久，被告於99年3 月31日始再以府城行字第0990118662號函為第2 次裁罰，距離第1 次裁罰已逾1 年之久，99年8 月13日再以府城行字第0990307878號裁處書為第3 次裁罰時，距離第2 次裁罰又已逾4 個月，並無原告所稱被告故意拖延不通過原告設置停車場之申請，再以原告未合法取得設置申請為由，一次又一次地裁罰原告之情事。

（三）原告於系爭土地上設置汽車運輸業停車場是否符合相關規定，原告應依法再行提出申請以供被告機關審核。

惟本件不論原告有無提出設置汽車運輸業停車場申請或系爭土地所有權人有無提出逕為分割申請，被告既已以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書第1 次裁罰原告罰鍰16萬元及立即停止非法使用，原告即應立即停止非法使用，在原告尚未取得目的事業主管機關審查核准設置汽車運輸業停車場前，原告仍未停止非法使用，故被告再以99年3月31日府城行字第0990118662號函第2 次裁處原告罰鍰22萬元，及立即停止非法使用，並無不當。

其後，因原告復仍未停止非法使用，故被告再以府城行字第0990307878號裁處書為第3 次裁罰，裁處原告30萬元罰鍰、停止非法使用、1 個月內恢復原狀，亦無不當。

（四）就原告所提系爭土地使用分區除「農業區」外，是否含有「學校用地」之疑義，說明如下： 1、按都市計畫法第23條第3項規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1 年內豎立都市計畫樁、計算座標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地，土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用」。

2、土地使用分區之核發，係因民眾辦理地價稅減免等需要，現行收費作業方式係依照90年6 月22日九十府都字第117570號函訂定「桃園縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知」，該須知明訂申請土地使用分區應具備的文件、申請手續及收費基準等，法制基礎尚未明確，由於核發都市計畫土地使用分區證明書法無明文規定應核發證明書，係應由申請者自行查核比對現行計畫書圖，為簡化便民仍由被告協助民眾，惟實務上被告電腦化核發系統因都市計畫圖、都市計畫樁位圖、地籍圖等三圖數位資料仍無法完全合一（因部分圖資無數值化及座標系統不一等因素），故核對僅供參考，應以現行計畫書、圖規定及座標資料實際丈量為準，土地使用分區證明書均說明及備註：⑴應以核定都市計畫書、圖有關規定辦理。

⑵核對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。

⑶有效期限。

3、原告所提97年11月5 日桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書已逾有效期限。

4、運輸業停車場申請依被告交通處標準作業程序，土地使用分區證明僅供佐證，主管單位係以實測圖暨相關測量圖說查證，主管單位已告知原告申請基地包含有部分學校用地，主管單位以被告99年4 月16日府交停字第0990128268號函，通知原告完成分割後重新補件，原告未依業務主管單位被告交通局補件，申請運輸業停車場尚未獲核准，顯與土地使用分區證明無涉。

5、有關公共設施逕為分割，被告業依程序查證，並辦理樁位測定公告（100 年2 月23日府城行字第1000065792號函），以100 年3 月30日府城行字第1000118871號函通知中壢地政事務所辦理公共設施逕為分割（將學校用地、農業區逕為分割）。

（五）被告並聲明： 1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、經查，

（一）系爭土地為農業區，原告將之作為遊覽車停放場所使用，經被告認定原告違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1 規定，乃依都市計畫法第79條規定，以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書處原告16萬元罰鍰、立即停止非法使用、1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目。

惟經被告於98年12月30日派員複查，發現原告仍未停止非法使用，乃再以99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書處原告新臺幣22萬元罰鍰、立即停止非法使用等情，有桃園縣政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、被告98年1 月16日府交運字第0980021464號函、98年2 月11日府城行字第0980048839號函、98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書、桃園縣中壢市公所98年12月30日中市農字第0980077176號函、被告99年2 月4 日府城行字第0990040188號函、99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，自堪認定。

（二）嗣桃園縣中壢市公所向被告查報系爭土地仍違規使用，被告認原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以99年8 月13日府城行字第0990307878號裁處書處原告30萬元罰鍰、停止非法使用、1 個月內恢復原狀（即原處分）。

原告不服，提起訴願經決定駁回等情，亦有桃園縣中壢市公所99年8 月9 日中市農字第0990049521號函、被告99年8 月13日府城行字第0990307878號裁處書、內政部100 年1 月26日台內訴字第0990237557號訴願決定書在卷可參，應堪認定。

（三）原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以停車場所使用之基地係屬農業區，原告亦向被告申請設置汽車運輸業停車場（站），惟屢經被告無理駁回，並於申請期間連續裁罰，自屬違法等節，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告向被告申請設置汽車運輸業停車場（站），是否即可免受都市計畫法第79條規定裁處？原處分是否適法？

五、本院之判斷：

（一）按「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」

、「（第1項 ）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。

（第2項）前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」

、「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；

在省由內政部訂定，送請行政院備案。」

都市計畫法第33條、第79條第1項、第2項、第85條分別定有明文。

又被告為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，並依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定「桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準」，於該基準第2 點、第4 點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表〈5,500 平方公尺以上～未滿6,500 平方公尺：罰鍰金額11萬元〉」、「依第2 、3 點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2 次以上得提高罰鍰數額2 倍以上，但最高總額為新臺幣30萬元。」

經核前開裁量基準，無違母法及法律保留原則，自得援用。

（二）系爭536 地號土地係坐落「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區，原告前即因將系爭土地作為遊覽車停放場所使用，並設有鐵皮屋及洗車機等營業所需設備，而為被告依都市計畫法第79條規定，先後以98年2 月24日府城行字第0980056036號、99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書，各處原告16萬元、22萬元罰鍰，並命原告立即停止非法使用等情，為兩造所不爭執，而原告於受前揭裁處後，明知系爭土地作為停車場使用係屬違法，仍未依法使用，持續將系爭農業用地作為停車場使用等情，有桃園縣中壢市公所99年8 月9 日中市農字第0990049521號函所附系爭536 地號土地農業用地違規使用案件處理查報表，照片、土地登記簿謄本附卷可稽，故被告以原告受前述裁處後仍有違法使用之行為，依都市計畫法第79條第1項之規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，並命停止非法使用，恢復土地容許使用項目，洵屬有據。

（三）原告雖主張系爭土地為農業區，原告已依法向被告申請設置汽車運輸業停車場站云云，惟按，「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。

……」、「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點三公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。

……」，固為都市計畫法臺灣省施行細則第29條、同法施行細則第29條之1 所明定，惟依前開規定，農業區僅得於符合前開規定，且經縣（市）政府（在本案情形即為被告）審查核准後，始得作為核准之用途使用，本件原告固曾數次向被告提出在系爭農業區土地設置汽車運輸業停車場站之申請，惟未曾經被告核准，亦為原告所不否認，且查原告最近一次係於99年4 月6 日補充申設資料，惟經被告審查後於99年4 月16日以修正部分未備齊文件而檢還申請資料在案，有原告99年4 月6 日長府字第990102801 號、被告99年4 月16日府交停字第0990128268號函在卷可稽，故至被告再於99年8 月13日以原處分裁處時，原告均未再提出申請或經核准，故原告自難僅以曾提出申請之事實，即得作為其使用係屬合法之依據，是原告主張已依法申請不應再受裁處一節，尚非可採。

（四）至於原告主張其所提出在系爭土地設置汽車運輸業停車場站之申請，迭經被告以錯誤之「學校用地」土地使用分區一再無理退件一節，經查前開原告申請事件，被告機關所為核駁，為行政處分性質，原告如認有違法情事，自非不得就個別處分依法請求救濟，原告未進行相關行政爭訟，自難執此而為有利原告之論據，是原告此部分之主張，亦難憑採。

（五）再查原告主張本件違反一行為不二罰原則部分，按「立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。」

此有司法院釋字第604 號解釋理由可資參照，查都市計畫法第79條第1項既規定主管機關就土地違法使用，經命恢復原狀、停止使用而不為者，得按次處罰，則立法者就都市計畫區域內土地違法使用對公益及公共秩序之影響，顯已衡酌，故始為此得按次處罰之明文，是以被告於命原告恢復原狀、停止違法使用後，依查察事實認定原告並無依規定改善，而以原處分再為處罰，並命原告停止非法使用及於1 月內恢復原狀，於法並無不合，原告主張違反一行為不二罰原則，尚難憑採。

六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告就系爭土地，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰、停止非法使用、1 個月內恢復原狀，於法並無違誤，訴願決定遞以維持，亦無不合。

從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與本件判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
書記官 林苑珍