臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,543,20110628,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第543號
100年6月14日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 沈以軒 律師
王立中 律師
被 告 行政院衛生署
代 表 人 乙○○○○○○住同上
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間醫師法事件，原告不服行政院中華民國100年1月27日院臺訴字第1000091746號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告以原告任職臺北市立聯合醫院仁愛院區（下稱聯醫仁愛院區）醫師時，於民國（下同）97年4月30日為病人丁○○手術切除痔瘡組織1塊，同時將不詳來源直腸癌症組織2小塊，分別裝入2個檢體瓶，送交該院不知情之病理科檢驗，檢查人員遂依檢查結果出具檢體經檢出腺癌之病理檢查報告，原告即依據該報告，為丁○○罹患直腸癌之不實診斷，並對丁○○實施口服癌症藥物化學治療，且於97年6月4日開立不實診斷證明書，供丁○○向保險公司詐領保險金。

經被告於99年10月14日訪談原告，經其坦承並製作訪談紀錄。

原告收受不法集團報酬，明知其病人未罹患癌症，竟利用非病人之檢體作出病人罹患直腸癌之診斷，進而開立劇毒性之癌症化學治療藥物，並出具與事實不符之診斷書，供其病人持向保險公司詐領鉅額保險金，行為明顯故意，經審酌原告違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，情節重大，乃依醫師法第28條之4第5款及第29條之2規定，以99 年10月29日衛署醫字第0990264322號處分書（下稱原處分）廢止原告醫師證書。

原告不服，以廢止醫師證書之處分，使其永久喪失擔任醫師之資格，無法再執行醫師職務，並因其多年專業醫師之養成教育及專業培訓，無法另謀他職，生活陷入困境，對其工作權及生存權造成損害，而其違規行為係於97年間偶然所為，其後迄未繼續反覆為之，且犯後坦承不諱，縱使有過，亦非毫無宥恕空間，原處分永久剝奪其執行醫師業務，顯有違比例原則及平等原則；

細究其與戊○○、己○○、庚○○等3位醫師之犯罪情節程度，其無論犯罪手段、致生危害與所受利益等均較輕微，非難性低，且犯罪後合力配合指認不法集團，使檢方得以查出幕後主謀，並主動繳交不法犯罪所得，參諸臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官99年度偵字第2116號起訴書認明，其所犯情節較之傅建森其他相類案件醫師所涉者為輕等一切情狀，請予從輕量刑，以啟自新等語即明，被告自無對其施以最嚴重廢止醫師證書處分之理，況其並無侵害病患身體健康，依類似案例，醫師出具不實診斷書與資料，進而獲取不當利益者，皆僅處以警告及醫學倫理或醫療法規繼續教育等輕微處分，最重亦僅為停業數月之處分，原處分廢止其醫師證書，顯無正當理由而為差別待遇云云，提起訴願，經決定駁回，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：甲、事實：被告以原告任職聯醫仁愛院區醫師時，於97年4月30日為知情之病人丁○○手術切除痔瘡組織1塊，同時將他人直腸癌症組織2小塊，分別裝入2 個檢體瓶，送交該院不知情之病理科檢驗，並依據檢驗出腺癌之病理檢查報告，開立自費且低副作用之口服癌症藥物「友復」予丁○○（因丁○○知情並未服用），並於97年6月4日開立不實診斷證明書壹次，供丁○○向保險公司詐領保險金，經被告啟動調查後，原告因良心不安，隨即於被告99年10月14日之訪談中坦承違章事實及共犯，致檢方及被告調查迅予突破。

詎被告原處分仍以原告違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖且情節重大為由，逕依醫師法第28條之4第5款、第29條之2規定，從最重處以廢止原告醫師證書之處分，原告經依法提出訴願未獲變更，遂提起行政訴訟以求救濟。

乙、程序部分：

（一）本件違章事實核屬醫師法第25條規定之範疇、應按同法第25條之2規定，由主管機關移送懲戒，被告逕行做成原處分核屬有誤：1.按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：……三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為」、「醫師移付懲戒事件，由醫師懲戒委員會處理之。

醫師懲戒委員會應將移付懲戒事件，通知被付懲戒之醫師，並限其於通知送達之翌日起20日內提出答辯或於指定期日到會陳述；

未依限提出答辯或到會陳述者，醫師懲戒委員會得逕行決議。」

為醫師法第25條本文及同條第3款、第25條之2第1項、第2項所明定；

次按「醫師公會或主管機關移付懲戒時，應提出理由書，敘明事實及移付懲戒之理由。

」復為醫師懲戒辦法第7條第1項所明揭，合先敘明。

2.查本件被告認定之事實為「開立口服化療藥物予病人使用（因病人知情並未服用）」，屬醫師法第25條第3款規定之範疇，被告卻未依上揭合法程序，由醫師公會或主管機關移付懲戒在先；

未經醫師懲戒委員會專業審理決議在次；

未依法給予原告答辯或陳述之機會在後；

且在本件原處分尚未做成前（99年10月29日），即由被告前代表人在98年12月29日之記者會中，未審先判宣告本件將做成「廢止醫師證書」之處分。

被告雖辯稱本件已經合法訪談及開會決議，惟原處分內容未經訪談及開會決議審議前，早由前署長決定其處分內容，其程序顯屬虛應故事，已實質違反醫師法第25條之2之規定，而難謂適法。

3.本件若按醫師法第25條之2規定之合法程序，由醫懲會審理決議，行政救濟過程進行中，其醫師證書仍屬有效，對受懲戒者憲法第15條明定之「生存權」及「工作權」較有保障；

反觀本件由被告違法逕行做成原處分，醫師證書將立即收回註銷，迫使原告在後續行政救濟期間，迄今已超過7個月無法工作，已逾同案且犯行較重之庚○○醫師所受停業6個月之處分期間（原告犯行較庚○○醫師輕微），對原告工作權侵害甚鉅，兩相對照，若本件違章事實究屬「醫師法第25條或第28條之4尚有疑義」、或「同時涉及兩者」時，考量對原告之程序保障及處分嚴謹程度，應以同法第25條之2規定，由主管機關移送醫懲會決議之作法為優先。

（二）本件刑事程序尚在進行中，被告即逕行做成行政（或懲戒）處分，有違行政程序法第26條、公務員懲戒法第31條所揭「刑罰優先原則」之意旨：1.按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。

……前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」

、「同一行為，在刑事偵查或審判中者，不停止懲戒程序。

但懲戒處分應以犯罪是否成立為斷，公務員懲戒委員會認有必要時，得議決於刑事裁判確定前，停止審議程序。

依前項規定停止審議程序之議決，公務員懲戒委員會得依聲請或依職權議決撤銷之。

前二項議決，應由公務員懲戒委員會通知移送機關及被付懲戒人。」

行政罰法第26條、公務員懲戒法第31條所揭「刑罰優先原則」除明揭「刑先懲後」之優先順序，亦含有「避免矛盾」及「法院刑事程序認定較嚴謹，行政機關應尊重其認定」之寓意，先予敘明。

2.查本件原告所涉「開立不實診斷書壹次」犯行，業經臺北地檢署受理偵查，並於99年8月26日提起公訴，目前正繫屬臺灣臺北地方法院審理中，在刑事程序尚未終結前，依前揭行政罰法第26條、公務員懲戒法第31條規定意旨，本件醫師懲戒處分應暫緩審議，此查實務先例中，販嬰醫師辛○○，涉嫌偽造101張出生證明（開立101張不實診斷書）並販賣50名嬰兒，於98年三審定讞後，始由臺北市醫師懲戒委員會依合法程序，做成廢止醫師證書之懲戒處分。

又本件原告於99年被起訴後，亦被移送公務員懲戒委員會，公務員懲戒委員會亦立即依前述行政罰法第26條、公務員懲戒法第31條規定之意旨，做出「停止審議，待刑事定讞後始恢復審議，以免做出與刑事判決互相違背之處分」。

反觀本件原處分，本質上仍屬「懲戒處分」之一環，被告卻未遵上開程序規定，逕於刑事程序終結前，片面做成廢止原告醫師證書之原處分，其裁處程序明顯有違行政罰法第26條、公務員懲戒法第31條所揭「刑罰優先原則」之意旨。

3.本件刑事部分於原告主動自白前，已由臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦超過1年6個月的時間而皆無所獲，移至臺北地檢署續行偵查後，因原告主動自白全盤供出案情、指認主嫌及共犯、並交出犯罪所得新臺幣（下同）50萬元，方使本件順利偵結起訴。

惟該件於100年1月在臺灣臺北地方法院第一次審理後，因檢方未能舉出其他事證且共犯均否認犯罪，無法續行審理，拖延至今均未再開庭。

倘若日後刑事部分因證據不足，致原告獲得無罪之判決，卻在本件原處分中受到最嚴厲之廢止醫師證書之處分，對照之下豈無矛盾？況檢方除原告自白外，未能舉出其他事證證明其他共犯之犯行，可知若非原告基於良心譴責主動自白，極有可能逃過行政處分之三年裁處時效期間，被告卻拒絕同意比照同案被告庚○○之處分，對原告顯有不公。

丙、實體部分：

（一）本件被告原處分除違反憲法生存權外，復有違行政程序法中比例原則之規定：1.查被告以原告違反「醫師法」第28條之4第5款為由，對原告祭以「醫師法」第28條之4最重之「廢止醫師證書」之行政處分，使原告因該「廢止醫師證書」之處分，而永久喪失擔任醫師之資格，終身無法再執行醫師之職務，剝奪原告之憲法第15條所保障「工作權」，而原告歷經多年專業醫師之養成教育及專業培訓，亦無法另謀他職，生活將陷入困境，顯有違憲法第15條所保障之「生存權」。

2.況原告違規行為「開立不實診斷書一次」係於97年間偶然所為，其後迄今未繼續反覆為之；

其犯行並未造成任何受害者，且犯後坦承不諱，縱使有過，亦非毫無宥恕空間，原處分永久剝奪其執行醫師業務，顯有違反行政程序法第7條所揭「比例原則」規定之意旨。

3.被告依醫師法第28條之4第5款逕行處分，如何證明原告違規行為「開立不實診斷書一次」為情節重大：依據原告管轄權之臺北市衛生局法規會訂定之「違反醫師法統一處罰標準」，就開立與事實不符之診斷書此一項目，明訂處罰與次數成正相關以為原則；

開立不實診斷書第一次之處罰為最輕之「停業一個月併罰十萬元」。

對照另一位醫師賴德興之八次，或他案醫師開立不實診斷書數十次甚至數百次者，從未有人被廢止醫師證書，可確認被告原處分有違比例原則。

4.司法院釋字第545號解釋文「首揭規定就醫師違背職業上應遵守之行為規範，授權主管機關得於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度，而為如何懲處之決定。」

本件原告「開立不實診斷書壹次」之違規行為，因犯行未遂，且於犯後不久旋即坦承犯罪供出主嫌致案情迅速突破，對於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度實質上並未產生任何危害，顯難合於「情節重大」之定義。

（二）有關醫師懲戒處分，司法院釋字第545號解釋已明揭其裁量標準，本件原處分核有「裁量逾越」及「裁量濫用」，而有牴觸比例原則、行政自我拘束原則之違誤：1.按「首揭規定就醫師違背職業上應遵守之行為規範，授權主管機關得於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度，而為如何懲處之決定」，釋字第545號解釋文，已明揭醫師懲戒處分之裁量標準為「醫療安全」、「國民健康」、「全民健康保險對項之危害程度」、「健保財務制度之危害程度」等4項，合先敘明。

2.本件被告事實認定不正確，致有「裁量逾越」或「裁量濫用」之違誤：⑴本件手術為合法必要之痔瘡手術，並無所謂假手術切除病患健康組織器官之行為，業經原告於起訴狀中說明甚詳，且為被告於100年6月1日準備程序庭中自認此一事實。

⑵本件並無真化療，致造成人頭病患身體損害之行為：①本件人頭病患丁○○為知情共犯乙節，業經臺北地檢署調查甚詳，並於99年8月26日依法偵結起訴並請求從重量刑，有臺北地檢署99年度偵字第2116號起訴書可考，而上開起訴書認事用法之內容為被告所採信，並執此認定原告違規行為。

衡情，被告既認同檢察官依據證據起訴之犯罪事實，自不得在肯認原告為集團涉案醫師之前提下，卻切割認定病患丁○○為非知情共犯。

職是之故，丁○○若為知情共犯，依理豈有先自費購置高價藥品不轉賣填補損失，反而自行服用招致損害身體健康之理？（蓋原告自始即向傅建森等表明，渠等需以自費方式購買口服化療藥品替代住院化療，本意在要求傅建森等自行轉賣自費藥品，以避免病患住院後需以注射方式化療損壞身體健康，同時更可避免上開健保給付醫療方式會浪費健保資源）②丁○○於93年至96年間並無所得或所得甚少，卻在本件就診前不久，投保數家合計一年保費高達百萬元之商業保險，其資力與所付保費顯不相當（上情均屬傅建森集團其他人頭病患共通情節）。

③原告開立之「友復」口服化療藥物為健保給付項目且所費不貲，原告要求丁○○自費，丁○○卻也同意之異常事實。

④癌症為國人十大死因之首，丁○○已確診患有直腸癌，於97 年6月4日取得原告開立之診斷證明後，卻未正常回診，且亦未前往其他醫療院所就診之事實。

⑤又「友復」口服化療藥物副作用微小，對病患身體傷害遠低於靜脈注射化療，並非如被告所稱屬「劇毒」化療藥物之事實。

⑶本件原告對丁○○施行之手術為合法正當之痔瘡手術，有病理報告可資佐證，且為被告同意自認，已如前述。

從而被告誤將合法痔瘡手術及手術後數次正常回診之健保點值消耗，全數列為原告「A健保」之金額，其健保損失認定，亦與事實顯有不符。

⑷查本件原告於97年4月30日對丁○○施行痔瘡手術後，病理報告已於97年5月4日判定為直腸癌，其間丁○○於99年5月8日、5 月22日尚有2次回診，目的不外索取診斷證明，惟因原告有意中止犯行，2次均藉詞拖延拒不交付，致保險公司事後察覺，拒絕給付保險金，應屬未遂犯（中止未遂）之範疇，其犯行較同案其他醫師均已既遂為輕。

⑸本件與同案庚○○醫師之比較，表列如本院卷第95-1頁至第96-1頁所示。

（三）本件與同案其他三位醫師犯罪手段、所生危害、所受利益、犯後態度與最後之行政處分結果相較，被告逕對原告處以廢止醫師證書之最嚴厲處分，其認事用法顯有違誤。

傅建森案與許仕正案，經媒體報導後，引起輿論譁然、一致譴責的原因，在於「假手術」、「真化療」、與「詐領健保」三點。

查戊○○醫師、己○○（原名己○○）醫師、庚○○醫師等三人與原告悉屬傅建森不法集團共犯，並分別遭桃園地檢署、臺北地檢署以偽造文書罪、詐欺罪起訴，惟被告除對於戊○○醫師、己○○醫師廢止醫師證書之處分外，另考量庚○○醫師在偵查程序認罪自白、配合作證協助調查，故選擇從輕處分，並未廢止其醫師證書，只處以30萬元罰鍰及停業處分6個月。

惟細究原告與上開三位醫師之犯罪情節程度，原告無論在犯罪手段、所生危害、所受利益與犯後態度等方面均較為輕微，非難性低，此觀臺北地檢署起訴書內容載明：「原告所犯節情較之傅建森其他相類案件醫師所涉者為輕等一切情狀，請予從輕量刑，以啟自新」等語即明，準此，被告自無逕對原告施以廢止醫師證書最嚴重處分之理。

茲分述如下：1.犯罪手段部分（對無病之人施行假手術，切除其正常器官或組織）：查己○○醫師犯罪手法為替壬○○、癸○○施以「乳房組織切除手術」，戊○○醫師則為子○○施以「乳房組織切除手術」，庚○○醫師亦為丑○○進行「大腸鏡直腸息肉切除術」與「直腸癌局部廣泛性切除手術」；

同時均以每次5,000元至30,000元不等之代價為病患施以侵入性靜脈注射之「化學治療」；

進而「多次」開立不實診斷書，俾利渠等連續詐領保險金給付，是其犯罪手段顯已包含「假手術」、「真化療」及「詐領健保」，且均為既遂犯與連續犯罪（累犯），此為一般社會民眾可以理解為情節重大之惡行。

反觀原告部分，原告除僅「一次開立不實診斷書」外；

更堅持所有舉措皆需以不傷害病人身體為第一原則，故本件中病患丁○○（即知情共犯）為經診斷確屬患有痔瘡者，此有聯醫仁愛院區病理科張一勤醫師所做病理組織檢驗報告可稽。

即原告為之進行痔瘡手術，醫療方式並不侵害其身體健康，屬合法正當之「真手術」，而無涉醫學倫理及刑事責任；

另後續醫療過程中原告拒絕為病人施以毒性極強之侵入性靜脈注射之化學治療，而係要求共犯丁○○需以高額費用代價，自費向醫院購買僅有輕微腸胃道副作用，甚至無副作用之口服治療藥劑「友復」，且因丁○○本為知情共犯，並無服用該藥可能，而無致人頭病患身體損傷之「真化療」可言，其犯罪手段與同案上述三位醫師相比顯較輕微。

2.所生危害部分：⑴人頭病患身體損傷部分（健康組織之切除及毒性極強之侵入性化學治療）：上開三位醫師之犯罪手段，均包含「健康組織切除之假手術」及「毒性極強之靜脈注射化學治療」，而已致多位人頭病患身體實質且嚴重之損傷，而同亦屬一般社會民眾可以理解為情節重大之惡行，已如前述；

反觀原告人頭病患僅丁○○一人，其手術為「真實必要之痔瘡手術，並無健康組織切除行為」，復因為求不傷害病人身體，如安排丁○○住院化療，雖較符合醫學實務上直腸癌治療流程（化療較口服藥效果較強，且為健保給付項目），而較不易為保險公司察覺破綻，惟原告考量安排丁○○住院，勢必無從避免化療注射流程，而有致丁○○身體嚴重損傷之虞，故捨此不為，而僅開立效用較輕、副作用較小，且為自費之口服治療藥物「友復」予丁○○，復因丁○○本為知情共犯，已如前述，自不可能在明知自己並無癌症之情況下，還服用該藥物，而並無任何身體損傷可言。

⑵健保及商業保險財物損失部分：①商業保險部分：查戊○○醫師一案中，對於寅○○、卯○○、子○○等三人出具不實診斷書，造成數家保險公司共給付80,250,776元之鉅額損害；

己○○（原名己○○）醫師一案中，對於辰○、癸○○等二人出具不實診斷書，造成保險公司給付21,039,700元之鉅額損害；

庚○○醫師一案中，亦已造成中國人壽保險公司與富邦人壽保險公司共給付保險金5,622,926元之損害，而均達既遂之程度，反觀原告則尚未造成任何保險公司之損失，仍屬未遂犯。

②健保損失部分（詐領健保）：A.全民健保乃我國獨有之社會保險，實施十餘年以來 ，民眾滿意度都在九成以上。

然而，健保收費標準 歷經數次調漲後，一般社會民眾對於繳納越來越高 的健保費，怨聲載道；

其怒氣自然導向每一件媒體 報導健保詐欺之犯案醫師，認為健保經費連年虧損 、收費越調越高，都是這些詐領健保費的壞醫師所 致，以致國人群情激憤，於二代健保修正案進行期 間，行政院長與被告前代表人甚至曾說出「民氣可 用」這樣的話。

B.惟查「詐領健保」固然是醫師業務上違法與不正當 行為，其手法必然包括偽造文書與違背醫學學理等 情事，但詐領健保從來不被認為是「情節重大」的 理由。

醫師或醫療院所詐領健保之案例，層出不窮 ，詐領健保費既遂達數千萬或數億元者，所在多有 ，但從未有醫師因健保詐欺案件而受到廢止醫師證 書之最嚴厲處分，理由即在於保險詐欺案件與醫學 倫理之規範無關，並不傷害任何人之身體健康。

C.又本件所涉健保損失部分，上述三位醫師所詐取之 健保點數給付尚有不明，惟以各案已施行之醫療項 目粗略統計，涉及詐領之健保給付至少均高達數十 萬元；

反觀原告部分，依行政院衛生署中央健康保 險局（下稱健保局）統計與起訴書上載明，原告一 案健保損失5455點，均為住院手術後門診申報之費 用，故承辦檢察官與健保局已排除假手術之可能， 確認住院併手術部分真實不虛。

且健保局實際上仍 是高估其損失；

正常接受痔瘡切除手術的病患，術 後亦需回門診追蹤數次，但健保局卻將出院後所有 門診申報費用5455點，均認列為損失，有失公允。

即使完全依健保局之統計，實際損失金額約四千多 元，而顯較輕微，所致生損害自難與戊○○、己○ ○、庚○○三位醫師涉案情節相提並論。

3.所受利益部分：況前揭三位醫師經調查確認之約定獲取犯罪利益，從每位假病患均可獲得至少200萬元之報酬，此外，每次安排假病患住院接受化學治療，均可再獲5千元至3萬元不等之代價，不法報酬明顯遠高於原告被動收取之50萬元，其犯罪情節顯較原告嚴重，而不應課予相同之行政罰。

4.犯後態度部分：⑴自白認罪為本件案情突破唯一關鍵：本件刑事部分，被告因「自白坦誠犯行」、「協助指認主嫌及共犯」並「主動繳交不法所得」，已如前述，值得注意的是，傅建森集團其他人頭病患，於偵查中即已坦誠由傅建森代繳保費，自白認罪非破案唯一要素；

反觀本件人頭病患丁○○從頭至尾否認犯罪，原告自偵查程序至法院審理程序期間，始終自白犯罪並挺身作證，致使傅建森與丁○○共謀之不法集團犯罪得以偵破，故原告犯後態度良好之自白確為案情突破唯一關鍵，並蒙檢察官於起訴書中，主動為原告請求從輕量刑，並罕見地為原告具體求情，陳稱原告確較傅建森集團其他相類案件醫師涉犯情節為輕等語，被告對此節未予審酌，其處分自有違誤。

⑵本件爆發前原告自動停業並自願從第1年住院醫師做起接受臨床再教育，有悔悟之心：原告因良心譴責，在被告尚未處分前（99年10月29日）之於99年3月間，即自動停業在家反省迄今，反觀其他涉案醫師均係在廢止證照後方停止看診，甚有醫師在廢照後仍持續執行醫療業務。

再者，原告自動停業期間除主動向臺北地檢署自白認罪，同時亦向台大醫院急診科報考第1年住院醫師，自願重新接受臨床教育，並獲主任與副主任親自面試錄取。

於99年10月至被告處接受約談時，亦向負責約談的被告官員表明此事；

負責約談的被告官員亦肯認原告自白認罪並自願從第1年住院醫師做起，犯後態度良好。

⑶前往各福利團體擔任志工，希冀服務社會以彌補前過：又原告於99年11月收到被告廢止醫師證書之原處分後，痛定思痛之餘，自願前往財團法人伊甸社會福利基金會總會擔任志工，並同時報名世界展望會翻譯志工，隨時為世界展望會所分配工作提供勞務，凡此種種，均表示原告卻以真誠悔悟，冀盼盡一己棉薄之力服務社會，以彌補先前一時失慮所犯下之過錯。

⑷過往服務表現良好，且本件發生後至案情爆發前仍收治病人數十位，並無再有同一犯行，顯見本件確屬原告一時失慮所致，並無再犯之可能：況查原告自88年5月至仁愛醫院執業，至99年3月自動離職停業為止，10多年來除本件外，並無任何違法犯紀之情事，甚至以其名向健保申請之費用，從未有過一塊錢被健保局核刪，顯見其珍惜健保經費，未浮濫使用醫療資源。

其過往執業態度認真進取且熱心公益，93年間因抗SARS有功獲記嘉獎貳次、94年至97年間曾自願至馬祖支援離島醫療參次、於院內常年固定支援急診室值班業務。

自95年3月升任主治醫師之後，積極研究新興手術，其腹腔微創手術論文曾於98年6月刊載於我國出版之臺灣外科醫學會專業期刊中，對提升市立聯合醫院醫療服務水準，嘉惠廣大市民，功不可沒。

且於臨床工作表現，視病猶親，仁心仁術，頗受民眾好評，擔任主治醫師3年10個月期間，收到病患感謝信函不下數十封。

且在收治林君（97年6月）後，迄至本件爆發前（98年5月），仍在仁愛醫院原職位收治病患多達66位住院並進行手術治療，而未再有同一犯行，顯見其犯本件僅是一時失慮所致。

（四）本件與實務其他醫師基於職務之便所涉重大犯罪相較，原處分結果顯有輕重失衡，而足認被告認事用法顯有違誤：1.醫師販賣毒品、管制藥、偽藥、禁藥：⑴99年2月23日媒體報導彰化縣○○○精神科診所醫師巳○○，販售「丁基原啡因舌下錠」等第3、4級藥品，每年獲利達千萬元。

⑵99年10月2日媒體報導臺北縣○○中醫之中醫師午○○，販賣偽藥（減肥藥摻麻黃素），每月獲利達千萬元。

⑶99年7月8日媒體報導高雄市○○診所醫師未○○、申○，販毒FM2、一粒眠、舒得夢。

⑷98年12月29日媒體報導高雄市○○診所醫師酉○○，將維他命誆稱為治癌藥，被依詐欺罪起訴。

⑸98年3月31日媒體報導○○○診所醫師戌○○，違法施打禁藥「胎盤素」針劑，被判處一年有期徒刑。

⑹97年8月20日媒體報導臺中市○○○○○醫學診所醫師亥○○，誆稱治癌詐騙2名被害人，被依常業詐欺罪判處3年有期徒刑。

⑺97年5月28日媒體報導臺北市○○醫院醫師Ａ○○，違法販賣施打禁藥胎盤素，遭到檢察官起訴。

⑻96年8月9日媒體報導衛生署○○醫院醫師Ｂ○○，販賣4級毒品、詐領健保費8,118萬元，於第一審被判有期徒刑19年，現於嘉義市開診所，看健保。

⑼95年11月14日媒體報導新竹縣○○○○醫院醫師Ｃ○○，販賣假「諾美婷」三年，獲得緩起訴。

2.健保詐欺、商業保險詐欺：⑴100年1月30日媒體報導苗栗○○○皮膚診所醫師Ｄ○○5年詐領健保1億元，以100萬元交保。

⑵99年10月9日媒體報導台南縣○○醫院醫師Ｅ○○，3至4年間詐領健保費超過千萬元。

⑶99年8月28日媒體報導高雄市○○醫院醫師Ｆ○○、G○○，4年間登載不實病歷2112筆、詐領健保費4305萬元，其中Ｆ○○判處有期徒刑2年6個月、G○○判處緩刑4年。

⑷99年8月7日媒體報導彰化市○○醫院醫師Ｈ○○、Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○，5年間詐領健保3300萬元，各獲得緩起訴3年、並需履行240小時義診服務。

⑸97年11月20日媒體報導臺南縣○○診所醫師Ｌ○○，4年間詐領健保2300萬元，檢察官聲押獲准。

⑹95年8月30日媒體報導國軍○○○醫院醫師Ｍ○○，偽造殘障證明詐領保險費1千萬元，檢察官聲押獲准。

3.出具與事實不符之診斷書：⑴99年5月21日媒體報導國軍○○○醫院醫師Ｎ○○，偽造住院診斷書、重大傷病診斷書、身心障礙診斷書，2年間詐領商業保險8千多萬、健保費1千多萬元。

⑵99年3月8日媒體報導臺北市○○診所醫師Ｏ○○，偽造死亡證明，於85年被判處有期徒刑6個月，另於95年及97年均被起訴。

⑶99年3月3日媒體報導衛生署立○○醫院醫師Ｐ○○，浮報自費骨材並收取廠商回扣300萬元，l年半中至少偽造病歷或診斷書40件。

⑷98年11月6日媒體報導臺北市○○診所醫師辛○○，偽造101張出生證明、販賣50名嬰兒，於98年11月5日經最高法院判處有期徒刑6年。

⑸98年9月30日媒體報導臺中縣大里○○醫院醫師Ｑ○○，2年間偽造巴氏量表200件，每件收取12000元。

⑹96年8月29日媒體報導雲林縣○○醫院醫師Ｒ○○，偽造精神障礙診斷書27件至40件左右。

⑺94年9月23日媒體報導衛生署立○○醫院醫師Ｓ○○，偽造巴氏量表合計130件以上（10個月開立700張），遭到檢察官起訴並求處無期徒刑。

4.違反醫師法且對病患造成實際傷害：⑴99年12月9日媒體報導臺北縣○○醫院醫師黃明山，聘用密醫值班急救看診，至少兩名病危病患經密醫急救後死亡。

另涉偽造病歷、診斷書、檢驗報告，詐領健保。

檢察官已聲押獲准。

⑵99年8月24日媒體報導彰化○○醫院醫師Ｔ○○，由共犯在醫院旁執刀割斷假病患的腿部肌腱，再送進醫院縫合與住院，藉以詐領保險理賠。

1年內共發生52件，不法所得超過130萬元。

於99年8月23日經臺灣嘉義地方法院判處有期徒刑2年，緩刑4 年。

陳醫師現於彰化某醫學中心擔任大腸直腸外科主任。

5.是否屬違反醫師法尚有爭議（衛生署認定與醫師法無涉），但所為已嚴重違背醫師倫理：⑴100年1月28日媒體報導○○醫院醫師Ｕ○○，利用醫師專業知識與身份，從醫院內取走15支midazolam鎮定劑，至大陸對其不倫女友注射後予以悶死。

檢察官已聲押獲准。

⑵96年8月29日媒體報導臺北市某個人診所醫師Ｖ○○，看診時與女病患於婦產科診療椅上發生性行為。

性侵害部分判處無罪，但法官痛批評已不適任醫師，應移送懲處。

6.上列案例於被告前代表人任內（98年8月7日至100年1月31日）爆發或定讞者，有17件。

其中包括販賣4級毒品與詐領健保超過8千萬的前署立臺東醫院精神科主任Ｂ○○，99年間一審被判19年，現竟仍自開診所看健保門診；

苗栗皮膚科診所醫師Ｄ○○，僅一人一診所就詐得健保超過一億元；

臺北市○○診所兒科醫師辛○○，偽造101張出生證明併販賣50嬰兒，98年11月5日最高法院三審定讞；

前彰化○○醫院醫師Ｔ○○與共犯於院外割斷假病患的腿部肌腱「斷腳筋」以詐領保險理賠，1年內共52件；

以及駭人聽聞的前○○醫院醫師Ｕ○○，利用醫師專業知識與身份，從院內取走15支midazolam鎮定劑，至大陸對其不倫女友注射後予以悶死。

上開案例每一件均是國內首見，卻不見被告比照對傅案涉案醫師之處分「廢止醫師證書」，其對「情節重大」之認定標準，顯與刑事司法判決實務有重大歧異，已經司法體系重判者，除部分案件裁處結果未定或逕解釋與醫師法無涉，甚爾不做任何解釋拖延不處理外，已有結果者，至多僅為警告、停業數月或裁處30萬元以下罰鍰，而迄未見有裁處「廢止醫師證書」之處分；

反觀原告涉案情節，除顯難與前揭案例如「販賣偽禁藥或管制藥、毒品」、「詐欺健保或商業保險數千萬至數億元既遂」、「連續開立不實診斷證明數十次至數百次牟利」、「違法且致病人死傷」或甚至「殺害或強姦病人」之案情嚴重性相提並論，且因原告因「坦承犯罪」、「主動繳交不法所得」及「供出主嫌，致案情迅速突破」，而獲檢察官於起訴書中明文建議輕判，已如前述，被告卻一反上開案例之裁處結果，悖於司法實務判決見解，認定本件情節重大，其認定標準顯有不公，而難昭折服。

（五）綜上所述：1.原告違規行為「開立不實診斷書壹次」係於97年間偶所為，其後迄今未繼續反覆為之；

其犯行並未造成任何受害者，且犯後坦承不諱，縱使有過，亦非毫無宥恕空間，原處分永久剝奪其執行醫師業務，顯有違反行政程序法第7條所揭「比例原則」規定之意旨。

2.次按相同案件應為相同處理，以符合平等原則。

次按「行政行為，非有正當理由不得為差別待遇。」

、「平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束原則，故憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。

行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」

分為行政程序法第6條及最高行政法院95年度判字第317號判決所明揭。

查本件原告並無侵害病患身體健康，已如前述，被告認定事實核有違誤；

又過去相同或類似案例中，諸如醫師出具不實之診斷書與資料（偽造巴氏量表或盜刷健保卡），進而獲取不當之利益者，皆僅處分當事人警告及醫學倫理或醫療法規繼續教育等輕微處分，最重亦僅達停業數月之處分，被告無正當理由對原告處以「廢止醫師證書處分」（與刑事案例相較，就像第1次故意偷錢，往例均處理易科或緩刑；

被告卻以臺北市過往治安良好，家家均夜不閉戶，原告所為導致人民對治安失去信心，應判處死刑以儆效尤），此顯然違反上揭行政程序法及最高行政法院判決不得為差別待遇之意旨，亦造成一國多制之情形，其適用法律亦有違誤，而難昭折服。

3. 一次開立不實診斷書，臺北市衛生局法規會已制訂統一裁罰標準為憑（被告及其他縣市多未制訂），足供本件作為認事用法之參考：又本件原告違章事實僅「一次開立不實診斷書」，如何裁罰，被告及多數縣市並未制訂統一裁罰標準以資憑依，惟臺北市衛生局法規會訂定之「違反醫師法統一處罰標準」，就開立與事實不符之診斷書此一項目，明訂處罰與次數成正相關以為原則；

開立不實診斷書第壹次之處罰為最輕之「停業一個月併罰十萬元」。

對照同案庚○○之八次，或他案醫師開立不實診斷書數十次甚至數百次者，從未有人被廢止醫師證書，可確認被告對原處分有違原則。

本件原告「開立不實診斷書一次」之違規行為，因犯行未遂，且於犯後不久旋即坦承犯罪供出主嫌致案情迅速突破，對於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度實質上並未產生任何危害，顯難合於「情節重大」之定義。

（六）綜上所述，並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）事實：原告原係聯醫仁愛院區醫師，依據臺北地檢署檢察官99年8 月26日99年度偵字第2116號之起訴書、臺北市政府衛生局99年1 月21日北市衛醫護字第09930708200 號函所載，其違反醫師法具體事實如下：病人丁○○於97年4 月30日聯醫仁愛院區，由原告為其手術切除痔瘡組織1 塊，同時並將不詳來源直腸癌症組織2 小塊，分別裝入2 個檢體瓶，送交該院並不知情之病理科檢驗，檢查人員遂依檢查結果出具檢體經檢出腺癌之病理檢查報告，原告即依據該報告，為病人丁○○做出罹患直腸癌之不實診斷，並且對該病人實施口服癌症藥物化學治療，而且於97年6 月4 日時，開立不實之診斷證明書，供丁○○持向保險公司詐領其保險金。

惟保險公司因察覺有異，拒絕理賠。

被告為此曾於99年10月14日下午2 時00分訪談原告，經渠坦承並且製作訪談紀錄在卷。

原告收受不法集團報酬，明知其病人未罹患癌症，竟利用非病人之檢體作出病人罹患直腸癌之診斷，進而對之開立劇毒性之癌症化學治療藥物，並出具與事實不符之診斷書，供其病人持向保險公司詐領鉅額之保險金，行為明顯故意，作風囂張大膽，核屬違反醫師法第28條之4第5款規定，審酌原告違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，認定情節重大，於99年10月29日以原處分廢止原告醫師證書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

（二）查被告於98年12月29日召開之記者會，指明「將依據起訴書之內容，認定其行為屬出具與事實不符之診斷書，而情節重大者，依醫師法第28條之4規定，給予最嚴厲之廢止醫師證書處分」，並非於記者會逕行處分。

被告依行政程序法規定，約談原告並製作約談紀錄，於訪談結束後係經原告當場親閱認為無訛始印指紋或簽名蓋章具結，被告依其事實認定違反醫師法構成要件後，方作成處分。

（三）醫師法第25條及第28條之4修正前後之立法意旨部分：1.依被告91年7月29日衛署醫字第0910036737號函說明一略以：「按醫師法第25條原規定：『醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處1個月以上1年以下停業處分或撤銷其執業執照』，迨91年1月18日醫師法修正生效，將常見之「業務上不正當行為」，予以類型化分為：⑴得由衛生主管機關逕行處罰之行為，列舉規定於同法第28條之4；

⑵應移付懲戒之行為，列舉規定於新法第25條。

至於違規行為之處罰方式，則由原規定之停業及撤銷執業執照，修正為多元化及彈性化，即懲戒之方式有：警告、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修、限制執業範圍或停業1個月以上1年以下、廢止執業執照、廢止醫師證書等5種；

行政罰之方式亦有：罰鍰，併處限制執業範圍、停業或廢止執業執照、廢止醫師證書等數種。

……」2.為期醫師法之適用更為明確，修正後之醫師法既已將原本第25條「業務上不正當行為」予以類型化，修正後第25條為懲戒罰，及第28條之4之行政罰。

原告之違法行為係該當第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」規定，即無構成醫師法第25條移付懲戒之要件。

3.按行政罰法第26條第1項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。

但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。

查本件與刑事起訴書詐欺之刑事責任二者之法律依據、規範目的、處分之構成要件及內容均不相同，是以，本件依醫師法第28條之4規定予以裁處，並無不當。

（四）至醫師法第28條之4所稱之「情節重大」，此不確定法律概念，係行政機關之判斷餘地，得自由判斷及認定事實，並無逾越該條規定之裁量範圍，至其他開立不實醫師診斷證明書者，例如於「巴氏量表」為不實記載及填具不實診斷書，行為雖同屬違反醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書」之行為，然並無於病人身體施行足以造成其身體傷害之醫療行為（切除組織器官及實施化學治療），其情節自與本案無法比擬。

被告與其他案件裁處不相同，自有其正當理由，符合行政程序法第6條差別待遇原則。

（五）甚且，癌症久已高居國人十大死因之首，保險公司勢必因本件及此不法集團涉及之其他相關案件，修改癌症相關保險契約條款，未來一旦提高日後眾多有實際需要申請癌症保險理賠民眾之難度，國人之投保權益所遭受之損害，該等涉案醫師是否亦應承擔？渠等醫師於行為時是否有此認知？原告之違法行為若非不法集團之首腦傅建森因另案遭到羈押，及其中涉案之庚○○醫師自首及作證，以目前已知涉案之醫院數及醫師人數之多，遍及全省北、中、南各地，範圍之廣，詐領保險金金額之龐大，勢必食髓知味繼續擴大。

（六）依被告81年1月6日衛署醫字第1001162號函說明二略以：「按凡以治療矯正或預防人體疾病、傷害殘缺或保健為直接目的，所為的診察、診斷及治療；

或基於診察或診斷結果，以治療為目的，所為的處方或用藥等行為的全部或一部總稱為醫療行為。」

說明三略以：「醫療工作之診斷、處方、手術、病歷記載、施行麻醉等醫療行為，應由醫師親自執行。」

醫師身居醫療行為之核心地位，診斷又係醫療行為之核心，原告為圖不法集團區區之報酬，明知其病人未罹患癌症，不僅出具與事實不符之診斷書，或實施切除手術，加入不法集團提供之癌症組織送驗，或進而對未罹癌症之假病人，使用劇毒性之癌症治療藥物施行化學治療，復再度出具住院診斷書，供其病人向保險公司詐領鉅額保險金，行為明顯故意。

不僅違反醫師法第28條之4第5款規定，實已造成病人對整個醫療界、醫事人員間長久以來所建立高度之信任，破壞殆盡。

其惡行係醫界首見之嚴重違法及醫界倫理規範詐領保險金之案件。

（七）被告基於維護廣大民眾就醫安全及健康權益之重大公益，審酌原告之違法動機、目的、手段、事實、情節及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，若非廢止原告之醫師證書，原告一旦履行完成其他行政處分後，依醫師法仍可於任一縣市重新辦理執業，被告權衡上開因素後，其情節核屬醫師法第28條之4所稱之「情節重大」，乃採取最嚴重處以「廢止醫師證書」之方法，將有助於「警惕醫界、懲處原告」目的之達成，雖對原告私益損害甚大，仍與比例原則無違。

故廢止原告醫師證書，非僅以涉案之各位醫師出具不實診斷書之次數為唯一考量。

（八）又庚○○醫師因於第1位徐姓病人，是否配合犯案仍然有所遲疑，所以在第1次僅加入少量之癌症組織。

後於97年5月1日即前往內政部警政署刑事警察局自首，並於97年9月25日於桃園地檢署訊問時及林姓病人與保險公司之保險訴訟中挺身作證。

整個不法集團犯罪事實，亦因為賴醫師之自首（詳臺灣桃園地方法院檢察署檢察官98年度偵字第16505 號、99年度偵字第9611號追加起訴書，惟前因相關案件尚在偵查中，當時臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第21646 號、97年度偵字第23739 號起訴書並未載明自首）、作證及協助，而告偵破。

被告乃依醫師法第29條之2 規定，函請桃園縣政府衛生局依權責及情節裁罰，桃園縣政府於99年3 月19日以府衛醫字第0990041799號核處其30萬元罰鍰，並停業6 個月。

（九）另本件其他涉案之己○○（原名：己○○）醫師、戊○○醫師、Ｗ○○醫師及Ｘ○○醫師，均因貪圖不法集團報酬，明知其病人未罹患癌症，竟連續出具與事實不符之診斷書，並且進而對其病人使用劇毒性之癌症治療藥物，施行化學治療，復再出具不實之住院診斷書，供其病人持向保險公司詐領鉅額之保險金，行為明顯惡性重大。

被告業分別於99年4月12日衛署醫字第0990261039號、99年4月12日衛署醫字第0990261054號、99年11月9日衛署醫字第0990264133號及99年11月26日衛署醫字第0990264144號廢止其醫師證書。

而己○○醫師之行政訴訟前經本院駁回在案（本院99年度訴字第1756號判決），另因詐欺等罪，經臺灣桃園地方法院於99年6月18日以98年度易字第861號判決應執行有期徒刑二年，如易科罰金，以壹仟元折算壹日。

（十）綜上，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、原告基本資料、被告99年10月14日訪談紀錄、臺北市政府衛生局99年1 月21日北市衛醫護字第09930708200 號函、被告81年1 月16日衛署醫字第1001162 號函、被告91年7 月29日衛署醫字第0910036737號函、臺北市政府衛生局100 年1 月25日北市衛醫護字第10030502700 號函、臺北地檢署檢察官99年度偵字第2116號起訴書、桃園地檢署檢察官98年度偵字第16491 號追加起訴書、桃園地檢署檢察官98年度偵字第16503 號追加起訴書、桃園縣政府99年3 月19日府衛醫字第0990041799號行政裁處書（受裁處人：庚○○醫師）、被告99年4 月12日衛署醫字第0990261039號行政處分書（受處分人：己○○醫師）、被告99年4月12日衛署醫字第0990261054號行政處分書（受處分人：戊○○醫師）、被告99年11月9 日衛署醫字第0990264133號行政處分書（受處分人：Ｗ○○醫師）、被告99年11月26日衛署醫字第0990264144號行政處分書（受處分人：Ｘ○○醫師）、桃園地檢署檢察官97年度偵字第21646 號起訴書、桃園地檢署檢察官97年度偵字第23739 號起訴書、桃園地檢署檢察官98年度偵字第16491 號起訴書、桃園地檢署檢察官98年度偵字第16503 號起訴書、桃園地檢署檢察官98年度偵字第16505 號追加起訴書、桃園地檢署檢察官99年度偵字第9611號追加起訴書、臺北市政府公報98年春字第25期及臺北市政府98年1 月17日府衛醫護字第09830381100 號醫師懲戒決議書、臺北市政府公報98年春字第26期及臺北市政府衛生局98年1 月22日北市衛醫護字第09830692700 號公告、臺北市政府公報98年秋字第26期及臺北市政府衛生局98年7 月23日北市衛醫護字第09837061501 號公告、臺北市政府公報97年春字第17期及臺北市政府衛生局97年1 月9 日北市衛醫護第09730143501 號公告、聯合報99年6 月23日相關報導、聯醫仁愛院區病理組織檢驗報告、口服治療藥物「友復」說明、行政院100 年1 月27日院臺訴字第1000091746號訴願決定書、內政部警政署刑事警察局98年7 月14日刑事案件移送書（刑偵四3 字第0980097398號）、臺灣桃園地方法院98年度易字第861 號刑事判決、丁○○93年至96年財產所得清單及其繳交保險費明細表、原告於伊甸基金會志工服務證及世界展望會報名回函、臺北市衛生局法規會違反醫師法統一裁罰基準表、原告自動停業紀錄、蘋果日報99年12月31日網路新聞等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：被告以原告出具與事實不符之診斷書，核屬「情節重大」，依醫師法第28條之4第5款規定廢止原告醫師證書，有無違誤？本件有無違反醫師法第25條及第25條之2 規定？本件有無違反行政程序法第26條所揭「刑罰優先原則」規定之意旨？原處分有無違反比例原則及平等原則？原處分有無裁量濫用之情事？本院判斷如下：

（一）按「醫師有下列情事之一者，處新臺幣10萬元以上50 萬元以下罰鍰，得併處限制執業範圍、停業處分1 個月以上1 年以下或廢止其執業執照；

情節重大者，並得廢止其醫師證書：……五、出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書。」

、「本法所定之罰鍰、限制執業範圍、停業及廢止執業執照，由直轄市或縣（市）主管機關處罰之；

廢止醫師證書，由中央主管機關處罰之。」

醫師法第28條之4第5款、第29條之2 分別定有明文。

（二）經查：原告於任職聯醫仁愛院區期間，於97年4 月30 日為病人丁○○進行痔瘡組織切除手術，並將丁○○未罹癌之痔瘡組織1 塊與傅建森君前所交付不詳來源之直腸癌組織2 小塊，交由不知情之該院病理科人員進行檢驗，其後即依該罹癌之病理檢查報告，為丁○○實施口服癌症藥物化學治療，並將丁○○罹患直腸癌之不實事項，登載於其業務上作成之診斷證明書，供丁○○向保險公司詐領保險金等情，此觀諸臺北地檢署檢察官99年度偵字第2116號起訴書記載：「甲○○前係位在臺北市○○區○○路○ 段10號『臺北市立聯合醫院仁愛院區』（下稱仁愛醫院）消化外科醫師，為從事醫療業務之人。

緣傅建森（另分案偵辦）於96年12月底，自報端得悉甲○○因涉及偽造巴氏量表遭檢警調查，認可利用甲○○之醫師資格，出具不實之診斷證明書，使未罹患癌症之病患，因此得向保險公司領取保險理賠而得利。

遂於97年2 、3 月間連續利用甲○○週三門診結束時間，至上址仁愛醫院找甲○○洽談，並為免其身分曝光，均向甲○○佯稱姓林。

嗣於97年3 月中旬某週三中午，傅建森第3 度至診間找甲○○，二人即至仁愛醫院旁之三牛餐廳用餐，傅建森並將前揭詐領保險金之手法詳細告知甲○○，及以牛皮紙袋裝20萬元（均仟元紙鈔）交付甲○○，要其考慮。

隔週三中午甲○○門診結束，二人再至三牛餐廳用餐，傅建森詢問甲○○考慮結果，甲○○應允後，傅建森當場交付甲○○牛皮紙袋1 紙，內裝有30萬元（均仟元紙鈔）現金及1 罐泡有福馬林之不詳來源直腸癌組織2 塊，並計劃找患有痔瘡之病患，在進行痔瘡切除手術時，加入上開不詳來源之直腸癌組織，送病理科檢驗，再依據病理檢驗報告製作罹患直腸癌之診斷證明，之後向保險公司申請理賠。

而傅建森則找原患有痔瘡而欲假裝罹患直腸癌之丁○○配合後續門診及手術事宜。

詎甲○○明知依據臺北市立聯合醫院與行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）簽訂之『全民健康保險特約醫事服務機構合約』受託辦理全民健康保險特約服務而執行醫療業務時，應據實填載病歷，將就診日期、主訴、檢查項目及結果、診斷或病名、治療、處置或用藥及其他情形如實記載於病患之病歷，且明知傅建森所找病患丁○○並未罹患直腸癌及上開詐領保險金計畫，竟仍與傅建森、丁○○共同基於行使業務上登載不實文書之犯意聯絡及意圖為自己不法所有之犯意聯絡，於97年4 月3 日由傅建森帶同丁○○至仁愛醫院消化外科甲○○之門診就診，經施以肛門鏡檢查結果患有痔瘡，再於2 週後回診，因痔瘡症狀未改善，甲○○即安排丁○○進行痔瘡切除手術。

嗣於97年4 月30日15時30分許，甲○○為丁○○手術切除痔瘡組織1 塊（大小2.5 1.5 0.5 公分，病理編號00000000），流動護士林珮鈞則交付1 個空檢體瓶與甲○○盛裝上開痔瘡組織，於手術結束後，甲○○在手術室旁之病理室內，以器械自前揭傅建森所交付之不詳來源直腸癌組織上，剪取2 小塊組織（大小分別為0.5 0.3 0.2 公分、0.4 0.3 0.2 公分，病理編號00000000），放入其預先準備之空檢體瓶內，連同上開痔瘡檢體瓶以橡皮筋綑綁後置於病理室之組織暫存冰箱內，再於『組織病理檢查申請單』之『組織來源』欄位虛偽填載『②直腸切片（Rectal）Biopsy）』，及於『手術發現及手術方式』欄位虛偽填載『不正常的突起物，在下直腸區被發現』，之後送由仁愛醫院病理科不知情之張一勤主治醫師進行病理切片檢查，檢查結果病理編號00000000係肛門直腸組織，有病理學上痔瘡之表現；

病理編號00000000則有病理學上腺癌之表現。

甲○○即以該罹癌之病理切片檢驗報告，於97 年6月4 日開具不實之丁○○罹患直腸癌診斷證明書，並於97年5 月8 日、5 月22日、6 月5 日、7 月3 日、9 月25日、10月2 日、10月16日將丁○○罹患直腸癌回診治療之不實事項登載於病歷，且將各該次不實之診療紀錄及相關資料輸入電腦，由不知情之臺北市立聯合醫院人員向健保局申請健保醫療給付而行使，致健保局承辦人員陷於錯誤，誤認保險對象丁○○罹患癌症，乃依上開特約醫事服務機構合約，為保險對象丁○○支付臺北市立聯合醫院門診醫療費用共計5455點（實際點值依健保局各季核定值換算），足生損害於臺北市立聯合醫院、健保局審核醫療費用給付及病歷管理之正確性。

丁○○於97年6 月4 日取得前揭罹患直腸癌之診斷證明書後，於翌日（97年6 月5 日）隨即持以作為向其所投保之三商美邦人壽保險股份有限公司、宏利人壽保險股份有限公司、臺銀人壽股份有限公司及富邦人壽保險股份有限公司申請罹患癌症保險理賠之證明而行使之，總計應理賠金額為2,033 萬5,200 元。

惟上開4家保險公司因察覺有異，拒絕理賠，而未遂。」

等語甚詳，此有該起訴書附於原處分卷一可參（見原處分卷一第113 頁至第121 頁），而原告對上開事實亦不爭執（除病患未實際接受化學治療外，見本院卷第6 頁反面）；

並參以原告於99年10月14日接受被告訪談時自陳：「（問：本案以調包檢體方式，出具不實診斷書、幫助未罹癌病人，申請保險公司保險金，當時之執業場所？期間？）答：臺北巿立聯合醫院仁愛院區」、「（問：請針對丁○○個案說明其就醫過程？手術過程？開立診斷書等行為之時間及治療（化療）過程？）答：第一次就診是傅建森帶丁○○來的，在檢查痔瘡後於97年4 月30日讓他住院，讓他在開刀房做痔瘡切除及檢體切片手術。

切下來的檢體，由我拿到開刀房的小房間，在將檢體放入小房間的冰箱過程中，將傅建森事前交給我有癌症的假檢體分別裝入二個檢體罐（一罐是丁○○手術切下的檢體，一罐是傅建森給我的假檢體）統統當做是丁○○的檢體放入小冰箱中（非摻入），送交病理檢驗。

在病理報告出來之後證實有癌症，就在病歷診斷上記錄該病患有癌症，並在後續就診中開立口服化療藥物（據事前傅建森告知，化療藥物不會給丁○○服用，而會拿去轉賣）。

至於診斷書只有在97年6 月4 日開立一次四份。

傅建森事前曾告訴我希望將病人收住院進行化療以詐領商業保險金，但被我拒絕。」

等語不諱（見原處分卷一第8 頁至第9 頁）。

是原告既已坦承將病人丁○○君切除之組織切片與傅建森先前交付不明來源之癌症檢體送病理科檢驗，意圖使病理科醫師檢出檢體呈現腺癌之病理報告，其所為明顯故意。

至原告為未罹癌之丁○○出具罹患直腸癌之診斷證明書，供其向保險公司詐領保險金之行為，雖因保險公司察覺有異拒絕理賠而未遂，惟仍該當醫師法第28條之4第5款出具與事實不符之診斷書之要件。

而該行為是否構成詐欺及原告所得報酬多寡，係屬刑事罰追究之範圍，則原告有醫師法第28條之4第5款所定「出具與事實不符之診斷書」之情事，應屬至明。

（三）又醫師法第28條之4 規定「……情節重大者，並得廢止其醫師證書……」，所稱「情節重大」，立法上係以不確定之法律概念予以規範，即賦予行政機關相當程度之判斷餘地，行政法院就此雖以審查為原則，但對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事（例如：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；

⒉法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；

⒊對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。

⒋行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。

⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。

⒍行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。

⒎作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。

⒏行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則及比例原則等），始得撤銷或變更。

因此，行政機關將此抽象之不確定法律概念具體化的適用於個案特定事實關係時，倘係依其專業知識及社會通念予以判斷，並無恣意濫用或其他違法情事，即應予以尊重。

（四）查：本件被告係以原告具外科專科醫師資格，雖正值醫療經驗巔峰之際，惟其身居醫療行為之核心地位，診斷又係醫療行為之核心，為圖不法集團區區之報酬，明知其病人未罹患癌症，不僅出具與事實不符之診斷書，或實施切除手術，加入不法集團提供之癌症組織送驗，或進而對未罹癌症之假病人，使用劇毒性之癌症治療藥物施行化學治療，復再度出具住院診斷書，供其病人向保險公司詐領鉅額保險金，行為明顯故意。

不僅違反醫師法第28條之4第5款規定，實已造成病人對整個醫療界、醫事人員間長久以來所建立高度之信任，破壞殆盡；

另癌症化學治療藥物具有細胞毒性，對癌化細胞與正常細胞均會產生毒殺作用，其副作用及毒性極大，常見包括噁心、嘔吐、掉髮、骨髓抑制（紅血球、白血球、血小板缺乏）、出血性膀胱炎、口腔粘膜潰瘍、間質性肺纖維化、抑制性腺、心肌毒性等現象，故必須是罹癌之病人，始使用化療藥物，且依醫師損益評估之判斷後，謹慎投藥，更需監測病情及藥物反應以調整劑量，以期達傷害最小化、療效最大化。

足見原告惡行係醫界首見之嚴重違法及醫界倫理規範詐領保險金之案件，被告廢止原告之醫師證書，係考量原告之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理與醫學倫理相悖，被告權衡上開原因後，其情節核屬該條所稱之「情節重大」，乃採取最嚴重處以「廢止醫師證書」之方法，將有助於「警惕醫界、懲處原告」目的之達成，雖對原告私益損害甚大，惟考量保護廣大民眾就醫安全及健康權益之重大公益，若非廢止原告之醫師證書，原告一旦履行完成其他行政處分後，依醫師法仍可於任一縣市重新辦理執業，被告基於維護民眾健康權益及就醫安全之公益，審酌原告之違法動機、目的、手段、事實及情節，核認原告該當醫師法第28條之4 規所稱之「情節重大」，乃以原處分廢止原告之醫師證書等情，業據被告於答辯狀敘述甚詳，且有原處分附於原處分卷可參，經核被告上開判斷結果乃係依其專業知識及社會通念所為，且無判斷恣意濫用情事，揆諸首揭說明，足見原處分並無違誤。

（五）原告雖主張：本件被告在未經地方醫師懲戒委員會依法審理決議前，即由前署長於記者會逕行宣布廢止原告醫師證書之處分，有違醫師法第25條、第25條之2 規定之意旨云云。

惟按醫師法第25條原規定：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處1 個月以上1 年以下停業處分或撤銷其執業執照」，迨91年1 月18日修正後，醫師法第25條規定：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。

二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。

三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。

四、執行業務違背醫學倫理。

五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。

」，其修正理由即係將屬於醫學倫理層次之業務上違法或不正當行為之處理，改以懲戒方式為之﹐並依現行實務運作經驗，分款予以明定，且為避免掛一漏萬，並於第五款為概括規定。

至於可具體認定其違規事實者﹐另於修正條文第二十八條之四規定﹐直接由主管機關予以處罰。

另91年1 月18日修正新增醫師法第28條之4 規定：「醫師有下列情事之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，得併處限制執業範圍、停業處分一個月以上一年以下或廢止其執業執照；

情節重大者，並得廢止其醫師證書：一、執行中央主管機關規定不得執行之醫療行為。

二、使用中央主管機關規定禁止使用之藥物。

三、聘僱或容留違反第二十八條規定之人員執行醫療業務。

四、將醫師證書、專科醫師證書租借他人使用。

五、出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書。」

其修正理由係將原條文第25條所定業務上違法或不正當行為，可具體認定其違規事實者逐一列舉﹐並規定其罰則，故揆諸前揭醫師法第25條及第28條之4 修正之立法理由可知，91年1月18日醫師法修正生效，將常見之「業務上不正當行為」，予以類型化分為：⑴得由衛生主管機關逕行處罰之行為，列舉規定於同法第28條之4 ；

⑵應移付懲戒之行為，列舉規定於新法第25條。

至於違規行為之處罰方式，則由原規定之停業及撤銷執業執照，修正為多元化及彈性化，即懲戒之方式有：警告、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修、限制執業範圍或停業1 個月以上1 年以下、廢止執業執照、廢止醫師證書等5 種；

行政罰之方式亦有：罰鍰，併處限制執業範圍、停業或廢止執業執照、廢止醫師證書等數種。

且為期醫師法之適用更為明確，修正後之醫師法既已將原本第25條「業務上不正當行為」予以類型化，修正後醫師法第25條為醫師懲戒，及醫師法第28條之4 之主管機關逕行裁罰。

故本件被告既已認定原告之違法行為該當醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」規定，且情節重大，自得依醫師法第28條之4 規定予以裁處，即無構成醫師法第25條移付懲戒之要件，自毋須將原告移送醫師懲戒委員會處理，故本件並無違反醫師法第25條及第25條之2 規定之情事。

足見原告此部分之主張，不足採信。

（六）原告又主張：本件刑事程序尚在進行中，被告即逕行做成原處分，有違行政程序法第26條所揭「刑罰優先原則」規定之意旨云云。

按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。

……前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」

行政罰法第26條第1項前段、第2項固有明文。

惟查：本件原處分係由被告依醫師法第28條之4第5款及第29條之2 規定予以裁處（見原處分卷一第5 頁至第6 頁），與臺北地檢署檢察官99年度偵字第2116號起訴書，認定原告係犯刑法第216條、第215條之行使業務上登載不實文書罪嫌、刑法第339條第3項、第1項之詐欺取財未遂罪嫌及同條第2項詐欺得利罪嫌（見原處分卷一第119 頁），二者之法律依據、規範目的、處分之構成要件及內容均不相同，本件核無一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定之情形，自無上開法條之適用。

足見原告此部分主張，顯屬對法律之誤解，核不足採。

（七）原告再主張：本件被告原處分除違反憲法生存權外，復有違行政程序法中比例原則云云。

惟查，原告前述之不當行為，該當醫師法第28條之4第5款所稱之「情節重大」，且被告所為上開判斷並非出於錯誤之事實認定，均已詳述如前；

又原告上開不當行為，實已造成病人對整個醫療界、醫事人員間長久以來所建立高度之信任，破壞殆盡。

其惡行係醫界首見之嚴重違法及醫界倫理規範詐領保險金之案件，廢止原告之醫師證書，係被告基於維護廣大民眾就醫安全及健康權益之重大公益，審酌原告之違法動機、目的、手段、事實、情節及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，若非廢止原告之醫師證書，原告一旦履行完成其他行政處分後，依醫師法仍可於任一縣市重新辦理執業，被告權衡上開因素後，其情節核屬醫師法第28條之4 所稱之「情節重大」，乃採取最嚴重處以「廢止醫師證書」之方法，將有助於「警惕醫界、懲處原告」目的之達成，雖對原告私益損害甚大，仍與比例原則無違。

故廢止原告醫師證書，非僅以涉案之各位醫師出具不實診斷書之次數為唯一考量，復據於行政訴訟補充答辯狀敘述綦詳，是被告以原告違反醫師法第28條之4第5款規定，情節重大，廢止原告醫師證書，並未違反憲法所保障之生存權，亦無違反比例原則或裁量濫用之情事。

足見原告此部分之主張，洵非可採。

（八）原告另主張：本件與同案其他三位醫師犯罪手段、所生危害、所受利益、犯後態度與最後之行政處分結果相較，被告逕對原告處以廢止醫師證書之最嚴厲處分，其認事用法顯有違誤；

又本件與實務其他醫師基於職務之便所涉重大犯罪相較，原處分結果顯有輕重失衡，而足認被告認事用法顯有違誤，足見本件原處分顯與行政程序法中平等原則、行政自我拘束原則之規定有悖，而牴觸行政程序法及最高行政法院判決所謂不得為差別待遇之意旨云云。

惟查：被告對於傅建森集團之其他涉案醫師，即己○○（原名：己○○）醫師、戊○○醫師、Ｗ○○醫師及Ｘ○○醫師，被告認上開醫師均因貪圖不法集團報酬，明知其病人未罹患癌症，竟連續出具與事實不符之診斷書，並且進而對其病人使用劇毒性之癌症治療藥物，施行化學治療，復再出具不實之住院診斷書，供其病人持向保險公司詐領鉅額之保險金，行為明顯惡性重大。

被告業分別於99年4 月12日衛署醫字第0990261039號行政處分書、99年4 月12日衛署醫字第0990261054號行政處分書、99年11月9 日衛署醫字第0990264133號行政處分書及99年11月26日衛署醫字第0990264144號行政處分書廢止其等醫師證書，此有上開行政處分書附於原處分卷二可參（見原處分卷二第3 頁至第15頁）；

至於庚○○醫師因於第1 位徐姓病人，是否配合犯案仍然有所遲疑，所以在第1 次僅加入少量之癌症組織。

後於97年5 月1 日即前往內政部警政署刑事警察局自首，並於97年9 月25日於桃園地檢署訊問時及林姓病人與保險公司之保險訴訟中挺身作證。

整個不法集團犯罪事實，亦因為庚醫師之自首、作證及協助，而告偵破。

被告乃依醫師法第29條之2 規定，函請桃園縣政府衛生局依權責及情節裁罰，桃園縣政府於99年3 月19日以府衛醫字第0990041799號行政裁處書裁處其30萬元罰鍰，並停業6 個月，此有桃園縣政府99年3 月19日府衛醫字第0990041799號行政裁處書、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第21646 號、97年度偵字第23739 號起訴書、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官98年度偵字第16505 號、99年度偵字第9611號追加起訴書附於原處分卷二可參（見原處分卷二第1頁至第2 頁、第16頁至第20頁、第47頁至第101 頁），是庚○○部分既與本件原告情節有別，被告乃另函請桃園縣政府衛生局依法裁處，即難謂有違平等原則。

至其他開立不實醫師診斷證明書者，例如於「巴氏量表」為不實記載及填具不實診斷書，行為雖同屬違反醫師法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書」之行為，然並無於病人身體施行足以造成其身體傷害之醫療行為（切除組織器官及實施化學治療），其情節自與本案無法比擬。

被告與其他案件裁處不相同，自有其正當理由，符合行政程序法第6條差別待遇原則，亦不違反平等原則。

足見原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院向被告所屬中央健康保險局函查病患丁○○97年10月以後健保就診紀錄供核，以資證明病患丁○○對本身並無罹癌確係知情，並無後續積極治療之事實。

惟查；

本院對原告提起本件撤銷訴訟，僅需審查原處分是否違法？而原處分是否違法，僅就原處分認定之事實為據。

本件原處分認定之事實，為「本案受處分人收受不法集團報酬，明知其病人未罹患癌症，竟利用非病人之檢體作出病人罹患直腸癌之診斷，進而對之開立劇毒性之癌症化學治療藥物，並出具與事實不符之診斷書，供其病人持向保險公司詐領鉅額之保險金，行為明顯故意，作風囂張大膽，核屬違反醫師法第28條之4第5款規定，審酌受處分人違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生之損害，嚴重與醫學學理及醫學倫理相悖，認定情節重大」，此有原處分附於原處分卷可參，足見原處分認定之事實，係原告出具與事實不符之診斷書之行為，並未涉及原告是否對病人身體施行足以造成其身體傷害之醫療行為（切除健康組織器官及實施化學治療）之事實，故本院認原告此部分證據之調查，既與原處分認定之事實無涉，核無必要；

又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
書記官 林淑盈