臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,550,20110811,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第550號
100年7月28日辯論終結
原 告 南華投資股份有限公司
代 表 人 陳隆吉（董事長）
輔 佐 人 林興富
被 告 臺北市市場處
代 表 人 丁若亭（處長）住同上
訴訟代理人 陳逸卉
蘇順建
陳峰輝
上列當事人間有關營業事務事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年1 月21日府訴字第09903732700 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠查萬象大廈建物位於本府獎勵民間投資興建之臺北市私有忠孝市場（下稱忠孝市場）用地，領有臺北市政府（下稱市府）工務局（下稱工務局）70使字第2134號使用執照（下稱使用執照），原告前以民國97年3 月3 日忠管豪字第97030311號函檢送97年3 月1 日忠孝市場97年攤商大會會議紀錄，報請被告核備。

案經被告以97年3 月1 日北市市規字第09730346700 號函請原告補正所有攤商名冊、所有權人名冊及出席簽到資料等，並檢還原卷；

原告復以97年3 月14日忠管豪字第97031451號函檢送第20屆第1 次區分所有權人會議提案表請萬象大廈管理委員會（下稱大廈管委會）列入議程，並副知被告；

因該會議提案三敘及攤商大會會議決議經被告准其核備等情，而被告認與事實有違，爰以97年3 月21日北市市規字第09730439100 號函復原告略以：「主旨：有關貴公司函送萬象大廈第20屆第1 次區分所有權人會議提案表乙案，本處未便同意備查．．．說明．．．二、查旨揭萬象大廈建物，位於獎勵民間投資興建之忠孝市場用地．．．該建物應作零售市場使用部分為地下1 層、地上1 層及地上2 層，未包括地上3 層及地上4 層。

三、．．．貴公司如籌組忠孝市場管理委員會，該管理委員會僅止於市場攤商自理組織，限辦理市場有關業務，其權管範圍應不包含地上3 樓及地上4 樓。

四、另查本處於97年3 月11日曾派員至忠孝市場查勘．．．據現場營業攤商表示與貴公司尚有私權糾紛，並有聯名向本處陳情貴公司成立市場管理委員會均未取得前揭攤商同意在案。

五、另貴公司所送第20屆第1 次區分所有權人會議提案表提案三之案由及說明，與事實有違，請更正，亦即本處迄今仍未同意核備忠孝市場管理委員會之成立。」

原告復以97年3 月21日忠管豪字第97032151號函檢送97年3 月12日97年忠孝市場管理委員會（下稱忠孝市場管委會）第1 次會議紀錄－管理委員當選名單及攤商大會出席會議名單報請被告核備，經被告以97年4 月8 日北市市規字第09730504000 號函復原告略以：「主旨：有關貴公司向本處申請籌組忠孝市場管理委員會乙案，本處未便同意所請．．．說明．．．三、依前揭使用執照使用用途規定，私有忠孝市場應做市場使用樓層僅地下1 層及地上1 ─2 層．．．。」

原告於97年4 月24日於市府訴願審議委員會（下稱訴願會）網站聲明訴願，97年5 月29日補具訴願書，並載明不服被告97年3 月21日北市市規字第09730439100 號函。

案經市府審認前揭97年3 月21日函並非行政處分，且公寓大廈管理業務亦非被告權責，爰以97年10月27日府訴字第09770169400 號訴願決定不受理在案。

㈡原告不服前開訴願決定，向本院提起行政訴訟，經以98年9 月24日97年度訴字第3239號裁定駁回原告之訴。

原告提起抗告，經最高行政法院99年4 月22日99年度裁字第895號裁定：「原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。」

嗣經本院以99年7 月8 日99年度訴更一字第56號判決：「訴願決定撤銷。

原告其餘之訴駁回。

第一審及發回前訴訟費用由被告負擔。」

理由略以：「．．．四、．．．㈢再按臺北市私有零售市場管理作業要點第4 點規定：『私有市場管理委員會之業務處理依下列規定辦理：㈠管理委員會組成後應填具簡歷冊、載明當選者職務、姓名、性別、身份證字號、年齡、學歷、經歷、地址、攤（舖）位編號函報臺北市市場處（以下簡稱市場處）。

㈡市場攤（舖）商大會每年召開一次，商議重要事項，必要時得召開臨時大會。

管理委員以每月開會一次為原則。

會議時均應報請市場處派員列席指導。

㈢各種會議紀錄，應由主席及紀錄人分別簽署，並於會後7 日內函報市場處備查。

．．．』核以上規定，雖無法律之授權，惟人民如依該要點之內容而為報請備查，行政機關於實務上亦在文件資料齊備之情形下，函復以同意備查，則基於行政自我拘束之原則，行政機關自應依上開規定而為適法且明確之處置；

又核此處置既係對人民直接發生確認其所報請文件資料齊備合於法令規定之法律效果，應可認為屬行政處分。

㈣查本件原告於訴願時，於理由書記載對被告機關『未能同意』以及於訴願委任書記載對被告機關『未便同意備查』表示不服，且觀原告係於被告機關97年4 月8 日函復原告對其97年3 月21日呈報之『忠孝市場管理委員會第一次會議記錄暨管理委員當選名單暨攤商大會出席會議名單等』『未便同意所請』後，提起訴願，縱觀本件兩造公文往返之真意，當知兩造之爭執點厥在於『被告對於原告成立忠孝市場管理委員會之歷程函報被告，被告函復「未便同意所請」是否合法乙節』．．．從而，本件原處分是否合法或適當，並未經訴願受理機關做依法應為之實體審查，詎為形式之不受理決定，即有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

應由訴願受理機關依本院判決見解，另為適當之審查．．．。」

被告就上開判決撤銷訴願決定部分不服，向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院99年9 月30日99年度裁字第2315號裁定駁回上訴確定在案，臺北市政府爰依上開本院99年度訴更一字第56號判決意旨，以97年4月8 日北市市規字第09730504000 號函為原告不服之行政處分，重開訴願程序，嗣經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠被告不以正式函件答覆而以副本通知方式告知於原告，雖涉偽造公文書，但仍不失其已生行政處分之效力。

否則，未正式通知究否准予備查，原告仍得依其怠於作成行政處分提起訴願。

㈡被告以報備範圍不能涵蓋萬象大廈地上3 、4 層，無何可採。

⒈原告報備之商場係經營飲食與超級市場週遭餐飲店無異，復為市府所核准，第3 層經營停車場等業務，依停車場法係市場所需之停車業務，有停車場法第7條及臺北市零售市場管理規則（下稱北市零市規則）第5條第1項第11款經建設局核准者可稽。

第4 層目前係由訴外人三四味屋和風餐廳有限公司（下稱三四味屋公司）經營餐飲，符合北市零市規則第4條飲食交易場所定義與第5條第1項第10款所稱之「飲食類：各種餐飲」。

被告拒不發給同意備查函，所持理由均無所附麗，訴願決定稱地上3 、4 層等非供市場使用部分與臺北市私有零售市場管理作業要點（下稱北市私零市場要點）規定不符，亦因其法律位階違反中央法規標準法，未先適用法律而有適用法律不當之違法，且與事實不符，而有決定不憑事實之違誤。

⒉地上2 層亦有16家公司登記，被告通知依北市私零市場要點第3 至5 條之規定，組成市場管委會並將名冊送被告備查，且說明謂除依上開要點外，係依北市零市規則第38條規定辦理，並未劃定僅限地上1 、2 層與地下室範圍，而北市零市規則第5條第1項第11款「其他經建設局核准者。」

並未列示限定之營業項目或排除，顯然，僅須經建設局核准營業登記證者，即不限於前面10種業別，此觀北市零市規則第5條可證，更何況地上3 、4 層餐飲係北市零市規則第5條第1項第10款列舉有案，有被告93年10月22日北市市一字第09331886400 號函可證。

⒊使用執照背面記載：3 、4 層用途為電影院、停車場、服裝店、傢俱、水電、器具行、診所藥行、理髮室、美容院、浴室、兒童遊憩設施、運動康樂設施、金融，郵政、電信、電力、自來水服務所或一般事務所，30年前尚無所謂商場用語，但現在已列為被告管轄職掌，排除上開3 、4 層從而否定全案報備，即有違誤。

㈢被告以無權管轄3 、4 層商場及攤販反對成立忠孝市場管委會為否准報備之理由，無何可採。

⒈原告所屬忠孝市場為核准有案之私有市場，有建設局71年7 月30日北市建市一字第002 號私有市場開業許可證及市府86年11月6 日府建市字第8608722800號准市場名稱與負責人變更函等可證。

忠孝市場係都市計畫公共設施用地多目標使用方案建造及成立，33年前並無市場、商場、傳統市場或超級市場之劃分，僅統稱零售市場，復有行政院67年8 月28日台67內字第7787號核定並頒行函可證。

被告法定職掌包含市場與商場，並未限定於傳統市場或超級市場，其營運規劃科即掌管市（商）場、資產管理科亦列法制作業及轄管之市（商）場，顯見被告否定3 、4 層商場部分之報備，並非適法。

⒉被告無法律上之理由，故意阻撓原告之報備，使非法（此所謂非法所指係依公寓大廈管理條例〈下稱公寓條例〉，而非依北市零市規則或北市私零市場要點）成立之大廈管委會，違法侵入被告堅稱有管轄權之1 、2 層及地下室市場領域，恝置不理，癱瘓忠孝市場依法律規定之運作，心態殊屬可議，而該大廈管委會之報備並無需審理，僅於其說明第3 點略謂：本申請報備案內容如有不實，概由臺端依法負其責任，對照被告以仍為其職責所在之3 、4 層商場非其管轄為由，處處為難，實有天壤之別，此有市府97年5 月6 日府都建字第09762233600 號准大廈管委會報備函可證。

⒊市府99年10月26日第1600次市政會議之決議：「臺北市老舊市場再生專案計畫－私有市場更新行動計畫」對象之一，依該計畫：陸、專案計畫說明：七、市場再生規劃原則：㈢敷地計畫及建築計畫3.活動空間規劃：⑶至少於地下1 層至地上3 層設置商場或公共服務空間，以維繫原市場功能，提供地區性商業需求。

顯見被告所稱對商場部分無管轄權或僅止於地下1 層及地上1 、2 層，均屬飾詞，毫無可採，此有市府99年10月26日第1600次市政會議決議「臺北市老舊市場再生專案計畫─私有市場更新行動計畫」可證。

㈣被告以私權糾紛，於未事先查證早經三審定讞之理由，竟作為不同意備查之函示，並無法律上之理由。

⒈被告先於93年以行政命令要求原告成立忠孝市場管委會，而當原告依法成立並報備時，卻以有13位攤商拒絕為由，迄未給予准報備函，而該13位攤商如係所有權人，均獲二次以上之通知（因延期一次之故），若非所有權人，亦經通知持租賃契約等相關文件前來參加會議及依法推選管理委員，且均報備被告。

惟其等均恝置不理，事後卻以檢舉干擾正常運作，挑戰被告公權力，被告以之為否准之理由，並無法律依據，且已造成他樓層攤商權益之損害（被迫加入依公寓條例成立之大廈管委會並繳住戶管理費），而市有零市規則因被告放任以該私權害公法，不發同意備查函，而致被告93年要求成立之來函，形同具文，無法依法運作（收取費用、選任管理員，遂行法定工作）。

⒉13位攤商得以所有權或租賃權，行使其管理委員選舉與被選舉權，亦可以選擇不參加，法無明文得以拘束其權利之放棄，要不能以此即謂事後之反對，得以對抗合法成立之管委會，被告不肯發給准予報備函，即相矛盾，所辯即無何可採。

現址攤商（指位於地下室13個攤位）於放棄參選後，以檢舉方式反對成立管委會為被告所持否准報備理由之一，然而被告迄未提示證據或法令，具體指摘拒絕提示相關文件而放棄參與會議及選舉與被選舉為管理委員之行為，原告究係違反市有零市規則或市有私零市場要點。

但卻已實質癱瘓忠孝市場依法管理運作，復任令與零售市場管理條例（下稱零市條例）或北市私零市場要點風馬牛不相及而依公寓條例成立之大廈管委會（原僅5 層至11層），違法（臺北市建築管理處〈下稱建管處〉對報備大廈管委會成立及其範圍不審即准，如有不實報備人自負法律責任）涵蓋被告所轄之範圍（地下1 層至地上4 層）收取管理費，行住戶管理，而未執行市場管理法令所定事項，被告失職、濫權包庇，莫此為甚，公權力等同兒戲，置大多數攤商之權益（現場整頓，整體出租、市場都更、形象拉皮等）因被告之失職（違背職掌）濫權（無法律依據），不同意忠孝市場管委會成立之報備，遭致損害，令該址沒落至今（違法侵占者有阻擋政府法令之權），被告實罪無可逭。

⒊私權如確有受損，自有司法可資救濟，公權力介入於法無據私權如確有受損，亦有司法機關可資救濟，非公權力得以介入，其介入必須於法有據。

然被告迄未提示原告曾違反93年10月22日北市市一字第09331886400 號函要求原告依北市私零市場要點第3 至5 條及北市零市規則第38條組成管委會之依據，即不同意成立報備之法律根據，反同意以私權害公法，癱瘓市場管理機制，恝置自身之職掌於不顧，誠匪夷所思。

⒋訴外人陳志偉（承租原告232 至260 編號車場）每月向自治會洪源良繳新臺幣（下同）1 萬元以分攤公共水電之收據，除未具規定之格式外，並無組織私有市場管委會，收支未列帳、審核、追認或公告，符合北市私零市場要點第4條第4 至6 項。

被告阻撓原告依法成立之管委會，任令舊自治會未依相關法令法運作，由此再次得證。

⒌13位攤商辜不論其究否合法或非法據點營業，均係營業中之商舖，與待安置之路邊攤，並不相同。

被告代其等為主張權利，並無法律依據。

且據其等97年3 月7 日陳情書係以「堅決反對本市場非營業者成立自治會或委員會」為理由，然而原告持有市場開業執照，係零市條例第6條「直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關得視需要設立公有市場，並鼓勵民間投資設立市場。」

鼓勵對象，而依被告上開函及北市私零市場要點第3 至5條及北市零市規則第38條並未規定須為現場營業者始得成立自治會或委員會，被告知之甚詳，此觀被告97年3月13日以北市市規字第09730377500 號函答覆13位攤商說明二稱：「旨揭臺端等陳情事項，係屬雙方私權關係，仍請與該公司先行協調解決」可證。

⒍該13位攤商既知要依被告函令成立管委會，始有此陳情書，而迄決議後三個月，並無人提起決議無效或撤銷之訴，如有權益受損，自有私法可資救濟，竟捨此不圖，而以檢舉方式阻撓配合執行被告公權力之原告。

然被告身為執法機關，竟不以正式函文，說明原告法律上之身分，及如該13位攤商權益受損，自可依司法途徑救濟，如原告對大廈管委會第20至23屆管理委員當選無效之訴，而如原告確有違反其相關函令，被告不同意管委會成立報備，亦應敘明理由或法律上之依據，俾原告據以依法救濟（訴願），否則即有違失。

且非有契約或法令上之依據，仍無權代行私法上之權利義務，被告以原告與該13位攤商間存有私權關係未解決為由，拒絕發給原告忠孝市場管委會報備之同意備查函，即失法據。

⒎而當原告向該13位攤商說明成立原由時，洪源良仍以原告未攤付共同用水用電，已積欠1 百餘萬元為理由，但並無法提示分攤依據，原告要其共同協商是否未營業者均應攤付後，再代向管委會提出未營業攤位應分攤用水用電費用案，雖曾多次見面，卻迄未再提出，而當原告舉證代墊管委會3 百餘萬元費用，其竟自動將1 百餘萬元提升到2 百多萬元，惟仍未提任何證據，等同敲詐。

⒏忠孝市場管委會97年3 月之成立縱有缺失，亦得於業主共同管理及被告依法監督下，逐漸改進，而非以於法無據之理由，不同意原告成立之報備，使原告究應聽前任或依後法，無所適從，而無法協助其完成法令賦予的職責。

被告此舉，造成原告及忠孝市場業主遲緩三年共同出租租金等損失，部分且已無法等待而賤賣，其損失尚難以衡量，行政不中立，干預私經濟，抑制繁榮，減少稅收，闕為最壞的示範。

⒐被告復就送達開會通知予現存13名（實僅12名）攤商及地上3 至4 層無權參與會議之人數，比例數額有疑慮置辯。

但開會通知分別於96年12月15日及97年2 月22日以大宗掛號函件送達兩次，所費不貲，被告並未補助分文，如非為忠孝市場整體繁榮故，實無人願意再投資，且被告阻撓後，祇好讓公寓條例成立之大廈管委會掌管，主管機關對此非法越權行為，不予聞問。

兩種法令分由兩個不同主管機關掌管，同為市府單位，竟有兩種不同作法，即一則不審而准，自負刑責，有疑義則要求以司法判決（建管處），而一則同意以私權害公法，容留非法者管轄範圍涵○○○區○○○○○○○○路邊攤販之安置，與本案地下攤位已營業者，究有不同，每位攤販均認地下室之殘落，係原告之職責，但真要接管，卻妨害既得利益者，則被告與綁架社區管委會掏空基金暨勒索通化街攤商不法分子又有何不同，公法干預私權，莫此為甚。

⒑被告於100 年7 月13日庭訊時，既稱私有市場由業主自行管理，拒絕提供該13位攤商合法使用權源文件，卻又以公權力干預私權，不肯依法發給准予成立報備函即有違誤。

而陳情書所稱之費用分攤，被告回覆時即知係私權事宜，而竟以不發同意成立報備函之公權力干預。

其實，如被告正式同意成立管委會之報備時，即以合議決方式辦妥公共意外責任險投保（零市條例第7條），並整體出租（北市零市規則第27條）等，既可增加全體收入，繁榮整體市（商）場，增值業主權益（房價或租金），則上開問題，早就迎刃而解，被告未先向原告查證詢明，即率性而為，復未依法行政，致造成三年來全部（含1 至4 層及地下1 層其餘近280 戶）業主權益之損失。

⒒被告既知係屬原告與攤商間之私權關係，卻未事先查證，給予原告舉證說明之機會。

且原告依法本即為指定之委員，被告知之甚詳，竟未代為說明。

而商場管理仍為其法定職掌之一，攤販既已營業，更無安置問題，被告舉不相干且未證實之不實事項，為拒不核發忠孝市場管委會成立同意報備函，即有違失，並阻斷整合使用收益繁榮地區之機會，三年來業主損失，何止千萬，怠忽職責，莫此為甚。

㈤被告於庭訊時稱：原告違反北市零市規則第24條，如所言屬實，管委會不能取代自治會，則被告93年要原告組成私有忠孝市場管委會（而非自治會）之函令即屬違法，然迄未收回。

兩者如係分別為不同之組織，即有一方錯誤，被告身為主管法令及業務之單位，恝該錯誤法令存在，不為修正，且發布命令應成立管理委員會，復以非自治會為否准之理由，即有失職。

如係指同一組織，則被告所辯，即於法未合，復未舉證以實其說，所言即無何可採。

被告庭訊復稱係違反北市私零市場要點第3 、4 條，被告既未具體舉證，究係違反那一點，而泛言原告違背該規定，所辯即無足採。

被告庭訊時再稱，係違反興建市場攤販安置獎勵規定，惟被告仍未舉證究係違反何項規定，且縱有該項安置規定，僅適用於興建之初，為安置鄰近攤販，與本案已於攤位營業攤販，究不相同，並不適用，何況，被告從未以市場設置須安置攤販為本未准報備之理由。

而被告法定職掌，包含市場與商場，並無傳統市場或超級市場之分，亦從未以攤販未獲安置為未准報備理由。

忠孝市場於建妥時，即保留部分產權，供鄰近攤商購買遷入之用，即被告所稱之安置，核與本案忠孝市場管委會成立之報備准否無涉，核被告所辯，仍無可採。

㈥零市條例第3 、5 、6 條既以「得」字立法，顯見劃定攤（舖）位，分類分區營業，並非必須全然遵守事項，否則1 、2 層未劃攤位者，又何以仍歸由被告管轄。

而使用執照，使用分區既明定為市場保留地。

除5 層以上為住家外，3 、4 層商場依被告兼具職掌商場營運規劃科、資產管理科等二單位，均具市（商）場、攤販攤位集中場之財產營運管理規劃及行銷等事項，或法制作業及轄管之市（商）場、攤販攤位、地下街契約管理．．．等。

如果僅管攤販攤位，則被告業務職掌，即不應將攤販攤位與市（商）場並列同時出現，被告所稱3 、4 層商場非其管轄，豈非矛盾，而北市私有市場要點又豈能凌駕於零市條例或北市零市規則，而違反中央法規標準法第11條之規定，被告所辯，仍無足採。

㈦被告復略稱：「私有市場負責人及攤（舖）位承租攤商應共同組成自治會，辦理市場有關業務。」

暨「私有市場所有人及攤（舖）位攤商應共同組成管理委員會，辦理市場有關業務。

．．．」其所稱自治會及管委會，雖用詞雖有差別，實均屬私有市場負責人及攤商共同組成之自治組織，限辦市場有關業務，其與忠孝市場所在萬象大廈須依公寓條例組成管委會者，性質迥異其趣，各自主管機關亦有不同。

但忠孝市場所在萬象大廈，依公寓條例組成管委會於97年4 月29日報備被告之同階單位建管處，經獲不審而准，且範圍涵蓋被告堅稱其有管轄權之1 、2 層及地下室1 層，被告既稱各自主管機關不同，對自身轄區被非法（公寓條例）管轄，三年多來，從未聞問，其謂未包庇誰人能信，而百般阻撓原告成立忠孝市場管委會之報備案，復舉私權（係何私權，無從了解）問題，其怠忽職守，至臻明確，而所謂限辦市場有關業務，並未於規定上列舉，其又依何法律，得以擅自增添法律所無之限制，而借以影響私法自治，其違法甚明，其所辯，仍無何可採。

㈧被告70年列管之攤販黃茂樟，現於忠孝市場地下室第40號攤位置放一大冰櫃營業，該攤位係業主黃葉如霞所有，其究否承租或借用，因未舉證，不得而知，但其已知悉二次開會通知（送達業主黃葉如霞），復有陳情函及黃葉如霞坐落於臺北市○○區○○段○ ○段3454建號建物登記簿謄本等可證，被告所稱未安置，即與事實不符，且其究否參加會議係屬私權關係，自有私法處理，既非安置問題，則公權力並無介入之法源，被告違法甚明。

㈨陳情書又稱「原建商長年以來將市場之公共設施，如貨物裝卸區、垃圾集中處，在未取得全體區分所有權人同意下，出租為洗車場或停車場營利，業於市場亦從未回饋，實令目前勉強尚在經營中所有權人憤恨難平。」

但該貨物裝卸區等，係屬原告所有29個攤位（地下一樓門牌264 至292 ）所組成，由原告繳納稅金，並非公有空地，且出租陳志偉，每月已減收其繳給洪源良之1 萬元分攤水電費及回饋之租金，其所稱公共設施及空地，並非事實，且係私權問題，被告無得置喙，據以拒絕給予成立報備同意函，即有違誤。

㈩是原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉請求被告應作成就忠孝市場管委會成立准予備查之行政處分。

三、被告則以：㈠北市零市規則第4條第1項規定：「本規則所稱市場，係指經核准集中零售農產品、雜貨、百貨或飲食等之交易場所。」

同規則第5條略以：「市場零售物品種類如左：．．．十、飲食類：各種餐飲。」

係規範市場零售物品種類，非原告所認經營餐飲業即屬「市場」。

而依工務局核發使用執照之規定，該建物地下1 層係供防空避難室兼零售市場及飲食店使用；

地上1 至2 層係供零售市場使用，地上3 至11層均非零售市場，合先敘明。

㈡北市私零市場要點第3條略以：「私有市場所有人及攤（舖）位攤商應共同組成管理委員會，辦理市場有關業務。

」原告籌組忠孝市場管委會，將非屬市場使用樓層之地上3 、4 層併入管委會，亦與北市私零市場要點之規定不符。

㈢被告前以97年2 月14日北市市營字第09730214200 號函請原告恪遵相關規定，另原告97年3 月3 日忠管豪字第97030311號函檢附忠孝市場97年度攤商成立大會會議紀錄，因缺出席會員名單等相關資料，被告以97年3 月11日北市市規字第09730346700 號函檢還原卷，並請原告補正出席會員名單（含攤商名冊、所有權人名冊及出席簽到資料）憑辦，尚未有原告所稱其依法成立忠孝市場管委會，於成立前及成立時均已函請被告核准備查之情事。

另查原告嗣於97年3 月21日以忠管豪字第97032151號為補正，被告即以97年4 月8 日北市市規字第0973054000號函以市場使用樓層僅地下1 層及地上1 、2 層，「未便同意所請」為否准之決定在案。

㈣忠孝市場如成立自治會或管委會，依北市私零市場要點規定，其權管範圍僅為地下1 層、地上1 、2 層辦理市場有關業務者，因地上3 、4 層並不包含在內，有關非作零售市場使用之樓層所有權人及使用人之權利與義務及應遵守之事項，自應依公寓條例辦理，實非被告之權管範圍。

從而被告以97年4 月8 日北市市規字第0973504000號函復原告有關申請籌組忠孝市場管委會一案，已逾越被告權管範圍及前揭要點所規定之忠孝市場範圍，爰予以否准，被告作為核屬依法行政，尚無違失。

㈤按公寓大廈組成之管委會係依公寓條例之規定，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員之組織；

而臺北市私有市場組成之管委會則依北市私零市場要點第3條，兩者法律性質、組成成員、權管範圍及主管機關均有不同。

依工務局核發使用執照之規定，市府獎勵民間投資興建之忠孝市場，應由該市場所有人及攤（鋪）位攤商共同組成管理委員會，僅止於市場攤商自理組織，限辦理市場有關業務，其範圍僅限地下1 層及地上1 、2 層，而不包含地上3、4 層。

至於有關原告前曾主張被告應就其97年3 月21日函送之管理委員名單例外處理予以核備地下1 層及地上1至2 層部分一節，因涉出席人員人數、表決比例等認定疑義，又查北市私零市場要點第3 點第1款規定，市場管委會委員除市場所有人指定之代理人一人為當然委員外，餘由各類別攤（鋪）商推選委員五人至十一人組成，又同要點第2款明定，管委會之主任委員，由委員互選之，以得票數較多者為當選，票數相同時以抽籤定之，及同要點第3款規定管理委員會委員得互推人選分別擔任管委會之總務財務、監察等工作，而因忠孝市場地下1 層全數13名現營業攤商堅決反對原告成立自治會或管委會，且原告97年3 月21日忠管豪字第97032151號函送管委會會議出席人士含括地上3 至4 層之所有權人，明顯逾越忠孝市場管委會之組成範圍，原告指稱被告應就其所送名單之市場部分予以核備，除於法無據且無法證明除去地上3 至4 層之出席人員後選任管理委員之表決程序、人數是否確符合僅由地下1 層、地上1 至2 層單獨攤商表決成立管委會之規定，從而被告97年4 月8 日北市市規字第09730504000 號函復原告否准所請並無不妥。

㈥忠孝市場係工務局核發使用執照及建設局71年7 月30日核發北市建市一字第002 號私有市場開業許可證（下稱市場開業許可），營業項目：果菜、獸肉、魚蝦、家禽、糧食、雜貨、花卉等類及其他經建設局核准者，按北市零市規則第4條第1項規定，該市場係市府主管機關核准之交易場所，且參照其營業項目可認其經營型態為傳統市場，並非單一經營體統一管理之超級市場。

㈦北市零市規則第5條第1項第11款規定之「其他經建設局核准者」，係因市場業務實務管理之需將無法歸類於同條第1項第1款至第10款所列之物品種類，依已簽訂攤（鋪）位使用契約約定記載營業業種歸納整理並專案簽奉市府建設局核准，列為同條第1項第11款所稱其他經建設局核准者，以為管理。

㈧市府99年10月26日第1600次市政會議決議通過之「臺北市老舊市場再生專案計畫－私有市場更新行動計畫」，係指私有市場若循該計畫進行都市更新改建，須於受理期間內向市府都市發展局（下稱都發局）出申請並經審議核定，至該計畫所述「至少於地下1 層至地上3 層設置商業或公共服務空間，以維繫原市場功能，提供地區性商業需求」，乃私有市場依該計畫之市場再生規劃申請書應符合計畫規劃原則之一，然本案忠孝市場既非依該計畫所興建，亦非依該計畫提出申請經審議核定，尚不得援用該計畫之規定主張地上3 層歸屬其市場之範圍。

原告指稱被告業務執掌應包含商場，查被告業務縱管轄臺北市市龍山商場等8處公有商場（被證18），惟忠孝市場係列管有案之私有市場，其核准使用用途僅地下1 層及地上1 、2 層為零售市場，原告籌組忠孝市場管委會，將非屬零售市場使用樓層之地上3 、4 層併入該管委會，須知設若該地上3 、4 層之攤商果真從事相同一般商場之營業項目，並非其即為被告管轄之商場，再退一步言，原告所指忠孝市場建物地上3 、4 層如為「商場」，亦非忠孝市場經核定作零售市場使用之範圍，原告所稱仍與北市私零市場要點之規定不符，再予敘明。

㈨北市零市規則第24條規定、北市私零市場要點第3條規定，其所稱「自治會」及「管理委員會」，雖用詞雖有差別，實均屬私有市場負責人及攤商共同組成之自治組織，限辦市場有關業務，其與忠孝市場所在萬象大廈須依公寓條例組成管委會者，性質迥異其趣，各自主管機關亦有不同。

㈩另歸屬忠孝市場地下1 層現存13名攤商因放棄以所有權或租賃權行使其就市場管委會管理委員之選舉與被選舉權後，再以向被告書面檢舉方式反對成立市場管委會一事，原告並未舉證其已合法送達開會通知予該現存13名攤商；

且縱使該13名攤商放棄其參選權利，原告於97年3 月1 日所召開之忠孝市場管委會籌備會，因其申請籌組該市場管委會之樓層非法擴及至地上3 、4 層，故若扣除地上3 、4層無權參與會議之人數後，所剩有權出席表決之市場相關樓層承租攤商之人數是否達開會決議之法定比例數額，恐有疑慮。

是被告聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，有使用執照（本院卷第42頁）、開業許可證（本院卷第118 頁）、65年7 月20日府建五字第31528 號函抄錄本（本院卷第258 至259 頁）、被告93年10月22日北市市一字第09331886400 號函（本院卷第115 頁）、原告97年3 月3 日忠管豪字第97030311號函（本院卷第46頁）、忠孝市場97年3 月12日忠孝市場第1 次管委會會議記錄（本院卷第54至68頁）、97年3 月13日聯名陳情書（本院卷第214 頁）、被告97年3 月13日北市規字第09730377500 號函（本院卷第215 至216 頁）、被告97年3 月21日北市市規字第09730439100 號函（本院卷第52頁）、原告97 年3月21日忠管豪字第97032151號函（本院卷第53頁）、忠孝市場營業（稅籍）登記資料公示查詢（本院卷第106 至111 頁）、市府97年5 月6 日府都建字第09762233600 號函（本院卷第122 頁）、市府「臺北市老舊市場再生專案計畫－私有市場更新行動計畫」（本院卷第137 至141 頁）、登記有案的馬路攤販名冊（本院卷第217 至239 頁）、原處分（本院卷第37頁）、市府97年10月27日府訴字第09770169400 號訴願決定（本院卷第73至74頁）、本院99年度訴更一字第56號判決（本院卷第75至81頁）、本案訴願決定（本院卷第38至41頁）附卷可稽。

是本件應審酌之爭點即為：被告以其權管範圍不包含萬象大廈地上3 、4 層，而否准原告就忠孝市場管委會成立之備查，是否適法？茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點予以析述。

五、按「為加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序，維護消費者權益，特制定本條例。」

、「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府；

在鄉、鎮、縣轄市〔以下簡稱鄉（鎮、市）〕為鄉（鎮、市）公所。」

、「本條例所稱零售市場（以下簡稱市場），指經直轄市或縣（市）主管機關核准，於都市計畫市場用地或非都市土地之甲、乙、丙種建築用地，以零售及劃分攤（鋪）位方式，供蔬、果、魚、肉類及其他民生用品集中零售之營業場所。」

、「直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關得視需要設立公有市場，並鼓勵民間投資設立市場。

前項公有市場得出租或委託民間經營，其出租或委託對象之資格、程序、租金及其他相關事項之規定，除其他法律另有規定者外，由直轄市或縣（市）主管機關定之。

第22條及第23條規定，於承租市場或公辦民營市場，準用之。

興建市場應整體開發。

但報經直轄市或縣（市）主管機關核准者，得整體規劃後，分期分區興建。」

、「市場自治組織或市場管理委員會，應就市場之營業場所投保公共意外責任險。

前項保險之最低保險金額，由中央主管機關會商保險主管機關公告之。」

為零市條例第1條、第2條、第3條、第6條、第7條明文規定。

次按「臺北市政府（以下簡稱本府）為管理本市零售市場（以下簡稱市場），特訂定本規則。」

、「市場之管理，除法令另有規定外，依本規則之規定辦理。

」、「本規則所稱市場，係指經核准集中零售農產品、雜貨、百貨或飲食等之交易場所。

前項市場，得依經營型態分為傳統市場及超級市場。」

、「市場零售物品種類如左：．．．十、飲食類：各種餐飲。

十一、其他經建設局核准者。

．．．」、「私有市場負責人及攤（舖）位承租攤商應共同組成自治會，辦理市場有關業務。」

、「私有市場攤（舖）位以出租為原則，其出租對象應配合本府有關安置攤販之規定辦理。」

、「公私有市場攤（舖）位承租攤商違反本規則規定者，除依本規則及行政執行法、道路交通管理處罰條例、廢棄物清理法暨同法臺北市施行細則、食品衛生管理法、屠宰牲畜管理辦法、營業稅法暨同法施行細則，商業登記法、商品標示法、建築法及有關法令規定處罰外，其涉及刑責者並移送法辦。

超級市場及私有市場負責人違反本規則有關規定者，準用本規則處罰。」

為北市零市規則第1條、第2條、第4條、第5條第1項第10款、第11款、第24條、第27條、第38條分別定有明文。

繼按「凡經臺北市政府（以下簡稱本府）核准或列管有案之私有傳統零售市場（以下簡稱私有市場），其管理除法令另有規定外，悉依本要點辦理。」

、「私有市場興建完成後，應辦妥營利事業登記後，始得營業。」

、「私有市場所有人及攤（舖）位攤商應共同組成管理委員會，辦理市場有關業務。

其組成依下列規定辦理：㈠管理委員會委員除市場所有人指定之代理人一人為當然委員外，餘由各類別攤（舖）商推選委員五人至十一人組成之。

㈡管理委員會設主任委員一人，由委員互選之，以得票數較多者為當選，票數相同時以抽籤定之。

㈢管理委員會委員得互推人選分別擔任管理委員會之總務財務、監察等工作。

㈣管理委員會委員每三年改選一次，委員因故缺席，應由原類別之攤（舖）商補選遞補之，如委員因故出缺達半數時，應召開攤（舖）商臨時大會補選之。

㈤主任委員綜理會務，對內為委員會主席，對外代表委員會，如因故不能執行職務時，由主任委員指定委員一人代理。

㈥主任委員出缺時，應由委員會以多數決推選之，其任期以補足前任之任期為限。」

、「私有市場管理委員會之業務處理依下列規定辦理：㈠管理委員會組成後應填具簡歷冊、載明當選者職務、姓名、性別、身份證字號、年齡、學歷、經歷、地址、攤（舖）位編號函報臺北市市場處（以下簡稱市場處）。

㈡市場攤（舖）商大會每年召開一次，商議重要事項，必要時得召開臨時大會。

管理委員以每月開會一次為原則。

會議時均應報請市場處派員列席指導。

㈢各種會議紀錄，應由主席及紀錄人分別簽署，並於會後七日內函報市場處備查。

㈣管理委員會所需業務經費，須經市場攤（舖）商大會決定分擔之。

其收支情形應詳細列帳製表，按月提管理委員會審核通過提大會追認後公告。

㈤業務費（含水電清潔費）收取均應掣給統一編號之正式收據，加蓋圖記，及負責人、經手人印章，並留存根備查或委由金融機構代收。

㈥管理委員會之圖記概用直柄式長方形（7.4公分5.2公分）用箋體陽文刻製。

㈦管理委員會處理事項如下：1.市場公共秩序之維護。

2.市場環境及衛生之維護。

3.市場場設備之維護。

4.攤（舖）商服務事項。

5.市場管理員工之解、聘僱。

6.處理政府機關交辦事項。」

、「私有市場應受市場處指揮監督，其經營者及聘僱管理員工應報請市場處備查，異動時亦同。」

北市私零市場要點第1條、第2條、第3條、第4條、第5條亦分別規定甚明。

六、本件最重要之爭執，應在於萬象大廈地上3 、4 層究竟是否屬於忠孝市場，而得為被告權責範圍所及。

茲以：㈠經細繹原告所提之萬象大廈使用執照（見市府97年10月27日府訴字第09770169400 號訴願事件〈下稱前訴願〉卷第26頁），該建物地下1 層為防空避難室兼零售市場及飲食店，地上1 、2 層為零售市場，地上3 、4 層為電影院、停車場、服裝店、傢俱、水電、器具行、診所藥行、理髮室、美容院、浴室、兒童遊憩設施、運動康樂設施、金融、郵政、電信、電力、自來水服務所或一般事務所，地上5 至11層為一般事務所。

參以本件相關法規中唯一具有中央法律效力之零市條例，其法規名稱抬頭既以「零售市場管理」為名，該條例係以為加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序，維護消費者權益為其立法意旨（零市條例第1條規定參照），該條例第3條對零售市場之定義復係指經直轄市或縣（市）主管機關核准，於都市計畫市場用地或非都市土地之甲、乙、丙種建築用地，以零售及劃分攤（鋪）位方式，供蔬、果、魚、肉類及其他民生用品集中零售之營業場所，則被告以萬象大廈使用執照之記載，認定忠孝市場之範圍僅及於該建物之地下1 層、地上1 、2層，而不及於地上3 、4 層部分，即屬有據。

㈡北市零市規則第5條第1項第10、11款規定「市場零售物品種類如左：．．．十、飲食類：各種餐飲。

十一、其他經建設局核准者。

．．．」原告執上開規定，並提出被告於99年3 月4 日於被告官方網站公布之被告業務職掌（本院卷第99頁），作為萬象大廈地上3 、4 層係屬忠孝市場，而為被告權責範圍內之依據。

惟以：⒈就北市零市規則第5條第1項規定予以文義解釋，該條文之始即明言「市場零售物品之種類」，即於臺北市零售市場得零售物品之種類，係以上開規定予以規範，然不得因果倒置，遽認凡從事飲食類或其他經建設局核准零售物品種類之項目者均屬被告權責範圍內，是由此節以觀，上開規定並非被告職掌範圍之依據。

⒉原告雖以：萬象大廈地上3 、4 層目前係由三四味屋公司經營中式、西式餐飲，符合北市零市規則第5條第1項第10款飲食類之規定，並提出三四味屋公司營業（稅籍）登記資料公示查詢1 件為證（本院卷第106 頁）。

惟細繹萬廈大樓使用執照，地上3 、4 層之使用用途為「電影院、停車場、服裝店、傢俱、水電、器具行、診所藥行、理髮室、美容院、浴室、兒童遊憩設施、運動康樂設施、金融、郵政、電信、電力、自來水服務所或一般事務所」，至於原告主張三四味屋公司應歸類之「飲食店」，則僅在該建物地下1 層之使用用途方可見之，則三四味屋公司在3 、4 層經營飲食業務，已明顯違反使用執照上所載之使用用途，自難為原告有利之證明。

至於原告所提之三四味屋公司營業（稅籍）登記資料公示查詢，僅能證明三四味屋公司曾向稅務機關申報稅籍以繳納營業稅之情事，惟此究非建設局核准三四味屋公司得於3 、4 層經營餐飲業之證明，是由此以觀，自不能以三四味屋公司違反使用執照規定於萬象大廈經營餐飲業，而得援引北市零市規則第5條第1項第10款之規定，進而作為萬象大廈地上3 、4 層係屬忠孝市場之範圍。

⒊繼以，萬廈大樓使用執照地上3 、4 層之使用用途為「電影院、停車場、服裝店、傢俱、水電、器具行、診所藥行、理髮室、美容院、浴室、兒童遊憩設施、運動康樂設施、金融、郵政、電信、電力、自來水服務所或一般事務所」，已如前所述，此與被告依北市零市規則第5條第1項所為「269 種營業種類分類一覽表」（本院卷第125 頁）進行比對，至少有浴室、兒童遊憩設施、運動康樂設施三種項目，難以歸類於上開269 種營業種類之中，是上開三種項目自不能依北市零市規則第5條第1項進行零售。

尤有進者，萬象大廈地上第5 至11樓之使用用途僅有「一般事務所」一項，此項目與地上3、4 層所列載之最後一個使用用途完全相同，如依原告於本件一向之主張，「一般事務所」為被告業務職掌「市（商）場」之範圍內加以演繹，則整幢萬象大廈（自地下1 層至地上11層）均應屬於忠孝市場，即「忠孝市場」應等同於「萬象大廈」，如此一來，先前合法成立之大廈管委會即為已足，被告根本無需以93年1 月22日北市市一字第09331886400 號函（下稱被告93年1 月22日函）請忠孝市場依北市私零市場要點第3 至5 條規定組成市場管委會之理。

⒋綜上，被告93年1 月22日函，係函請忠孝市場依使用執照上所載「零售市場」之範圍，成立市場管委會，已至為明確，且方以如此之解釋，才能完全符合相關法規及使用執照上之記載。

本件原告擅將忠孝市場之範圍擴大至地上第3 、4 層，非但與相關法規及使用執照上之記載未能相符，且如依其主張，則地上第5 至11層之「一般事務所」之使用用途亦同於地上第3 、4 層，理應合併於地下1 層至地上2 層同為忠孝市場之範圍內，惟此項推論就原告而言亦難以接受。

是由此以觀，忠孝市場之範圍僅及於被告主張之地下1 層、地上1 、2 層，而不及於該建物地上3 層以上部分。

七、原告前固曾主張：如本院認忠孝市場之範圍不及於地上3 、4 層部分，則被告應就原告97年3 月21日忠管豪字第97032151號函送之管理委員名單例外處理，予以核備地下1 層及地上1 至2 層部分等情。

惟查，依北市私零市場要點第3條第1款規定，市場管委會委員除市場所有人指定之代理人一人為當然委員外，餘由各類別攤（鋪）商推選委員5 人至11人組成，又同要點同條第2款明定，管委會之主任委員，由委員互選之，以得票數較多者為當選，票數相同時以抽籤定之，及同要點同條第3款規定管理委員會委員得互推人選分別擔任管委會之總務財務、監察等工作，則因原告97年3 月21日函送管委會會議出席人士含括地上3 至4 層之所有權人，明顯逾越忠孝市場管委會之組成範圍，原告此部分退而主張被告應就其所送名單中關於地下1 層、地上1 、2 層即市場部分予以核備，除未提出任何法令上之依據外，且無法證明除去地上3 、4 層之出席人員後，上開選任管理委員之表決程序、人數是否確實符合僅由地下1 層、地上1 至2 層單獨攤商表決成立管委會之規定，即本件因涉出席人員人數、表決比例等認定疑義，被告實無從自地上3 、4 層部分予以割裂，是被告既無法僅就地下1 層、地上1 、2 層部分予以備查，則其以原處分函復原告否准其本案申請，並無不妥。

八、原告雖繼主張：依公寓條例第26條規定，得合併數管委會為單一管委會，被告僅就其業務職掌範圍定奪，逾越部分非其權責，遽為否准，即非妥適等情。

惟依北市私零市場要點第3條「私有市場所有人及攤（舖）位攤商應共同組成管理委員會，辦理市場有關業務．．．。」

之規定，本件萬象大廈位於市府獎勵民間投資興建之忠孝市場用地，該建物地下1層為防空避難室兼零售市場及飲食店，地上1 、2 層為零售市場，地上3 至11層均非零售市場，均如前所述。

因當選之管理委員係經包含地上3 、4 層等非攤商成員參與選任，且原告以97年3 月21日函檢送忠孝市場97年3 月12日97年第1次管委會會議紀錄略以：「⒎提案．．．案由：本市場地目係為私人市場用地，亦是核准有案之私有市場，轄內之區分所有權人依規隸屬本市場管理委員會案．．．決議：依管理規則、作業要點及萬象大廈使用區分，地下室係屬攤（商），1 至4 樓為商（辦）混合，5 樓以上為住家，修正後通過．．．。」

因會議紀錄內容亦涉及地上3 、4 層非供市場使用部分，均與上開北市私零市場要點第3條規定管委會係由私有市場所有人及攤（舖）位攤商共同組成等規定不符，非供市場使用部分，亦非被告權管範圍，是被告以原處分函復原告不予備查，即屬有據。

至於原告此部分主張依據公寓條例第26條規定，得合併數管委會為單一管委會，與本件原告主張其係依相關市場法規成立忠孝市場管委會申請被告核備之情事並不相同，是原告此部分之主張，亦無可採。

九、綜上所述，原告起訴論旨，並非足採。從而，原處分認忠孝市場之範圍不及於萬象大廈地上3 、4 層，而原告召集成立之管委會成員包括該大廈地上3 、4 層，因涉出席人員人數、表決比例等認定疑義，被告實無從自地上3 、4 層部分予以割裂，是被告既無法僅就地下1 層、地上1 、2 層部分予以備查，因而否准作成就忠孝市場管委會成立准予備查之行政處分之請求，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告係執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 林 玫 君
法 官 鍾 啟 煌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
書記官 吳 芳 靜