臺北高等行政法院行政-TPBA,100,訴,616,20110609,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第616號
100年6月2日辯論終結
原 告 張輝元
訴訟代理人 莊國明 律師
訴訟代理人 蕭弘毅 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳武雄（主任委員）
訴訟代理人 蔡佩君
陳銘泓
上列當事人間撤職事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於擔任臺灣省○○農田水利會第二屆直選會長期間，因教唆犯頂替罪，案經臺灣雲林地方法院97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，並經臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161 號刑事判決駁回上訴確定在案。

被告爰以99年1 月11日農水字第0980030788號令，自98年11月11日起撤除其臺灣省○○農田水利會會長職務。

原告不服，提起訴願，經行政院以99年10月7 日院臺訴字第0990104358號訴願決定駁回。

原告遂於99年12月2 日提起撤銷訴訟（本院99年訴字第2372號），嗣於100 年3 月8 日當庭撤回起訴。

茲原告仍未甘服，復提起本件訴訟，請求確認被告機關99年1 月11日農水字第0980030788號令撤職處分違法。

二、原告主張：㈠程序部分：原告訴請撤銷已執行而無回覆原狀可能之撤職處分已無實益，並能以確認判決除去法律地位之不安定狀態，有即受確認判決之法律上利益：⒈被告於99年1 月11日作成本件撤職處分後，○○農田水利會會長一職已由會員另選他人擔任，撤職處分即已執行而無回覆原狀之可能，原告訴請撤銷撤職處分已無實益，依行政訴訟法第6條第3項本文反面解釋，原告自得提起本件確認撤職處分違法之訴。

⒉次按行政訴訟法第6條第1項所謂有即受判決之法律上利益，係指行政處分之違法與否，因當事人之間有爭執致不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，最高行政法院著有99年度判字第566 號判決、95年度判字第253 號判決足參。

⒊另按農田水利會直選會長退職撫卹要點第7條規定：「會長於任期內，有下列情形之一者，喪失申請、領受公提儲金本息之權利。

但得申請發還其自提儲金本息：㈠依法撤職、免職。」

原告辭任雲林農田水利會會長一職後，原得請領退職儲金，迺被告機關違法核定撤職處分，使原告得依法公提儲金本息之法律上地位陷於不安定，並得以確認撤職處分違法之判決將之除去，原告有即受確認判決之法律上利益，提起本件訴訟於法有據。

㈡實體部分：⒈按農田水利會組織通則第37條第1項第3款並未規定撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日，被告99年1 月11日農水字第0980171976號函文所陳，係曲意解釋，增加法律所無之法效果。

⒉農田水利會長之辭職應於意思表示時即生效力，被告函稱原告辭呈未便核准，並作成本件撤職處分，於法有違：⑴農田水利會會長之辭職，係人民消極不從事職業之自由權利一環，依大法官釋字第443 號解釋理由書、第514號解釋理由書、釋字第612 號意旨，應屬憲法第15條工作權及財產權所保障之範圍，非以法律或經法律明確授權之命令，自不得加以限制。

又依地方制度法第82條第5項規定，足見立法者就機關首長或公法人代表人之辭職須經上級或主管機關核准一事，業已判斷應以法律規範之。

⑵查農田水利會與直轄市、縣(市)、鄉(鎮市)等地方自治團體均屬公法人，然農田水利會相關規範，均無類如地方制度法規定會長辭職須經核准，始能生效之規定，顯見立法者就二者有所區別。

法律既未規範農田水利會會長提出辭職須經核准，原告辭職之意思表示，應於98年11月10日遞交辭呈時即行生效，無待核准。

迺被告竟於99年1 月11日發函指稱：「張會長輝元辭呈案，本會未便核准。」

並於同日作成本件撤職處分，顯屬未經法律授權限制原告之職業自由，已違反法律保留原則。

⑶依大法官解釋第518 號解釋文意旨，農田水利會於法律授權範圍內，享有自治權限，並非意指農田水利會之組織地位、目的功能、自治權限之項目及範圍等，均與地方自治團體相類，蓋直轄市、縣（市) 、鄉（鎮市) 等地方自治團體就其轄區領域內之各行政事項均有自治權限，惟農田水利會僅就其所在區域內之農田水利事項享有自治權，其目的、性質均有不同。

是不論依大法官解釋之文義，或農田水利會之組織性質，均無法推論農田水利會等同地方自治團體，農田水利會長之辭職，自無妄加類推適用地方制度法第82條第5項規定之餘地，被告主張類推適用地方自治團體之相關規定，實屬無理。

是被告所為本件撤職處分，其違法至為昭然。

⒊農田水利會會長之辭職，應類推農漁會與理監事之關係，依民法委任之規定，當事人之一方得隨時終止。

是本件應於原告遞交辭呈後，即生辭職效力：⑴依農業發展條例第3條規定：「本條例用詞定義如下：農民團體：指農民依農會法、漁會法、農業合作社法、農田水利會組織通則所組織之農會、漁會、農業合作社及農田水利會。」

行政院農業委員會依農會法授權訂定之農會總幹事遴選辦法第17條第1項規定：「本法第二十五條之一所稱機關、學校或農業、金融機構或農民團體範圍如下：農民團體：指農業發展條例第三條第七款之農會、漁會、農業合作社及農田水利會。」

足見農會、漁會及農田水利會均為農民團體，其組織性質相同。

⑵另依農田水利會組織通則、農會法、漁會法之相關條文規定可知，農田水利會、農會、漁會皆有農、漁業之改進、保養、管理、推廣；

農、漁業災害預防及事故救助、改善農漁民生活、保障農漁民權益、增加農漁民生產等目的與任務。

該等團體組織性質，均由具有一定資格之人為會員所組成，會務運作皆由會員自行選舉並組成會務委員會或理、監事會，負責一般會務之決策及執行，其會長、理事長等對外法定代表人，亦均由會員選舉產生，任期四年，連選得連任一次。

職是，農田水利會、農會、漁會均屬為保障、促進農漁民權益、推廣農漁業發展之農民團體，組織性質及目的功能均相同，就其法定代表人之任免關係，自應為相同之解釋。

⑶按農會法施行細則第30條及漁會法施行細則第28條規定，農、漁會等團體之法定代表人與農、漁會之關係，係依據民法關於「委任」之規定。

農田水利會既同屬農民自治團體，其會長與農田水利會之關係，自應類推適用上開農會法施行細則第30條及漁會法施行細則第28條規定，依民法委任之關係定之。

⑷又民法第549條第1項明文規定：「當事人之一方，得隨時終止委任契約。」

最高法院62年台上字第1536號判例更闡明：「委任契約依民法第549條第1項規定，不論有無報酬，或有無正當理由，均得隨時終止。」

（最高法院96年台上字第2764號判決、62年台上字第262 號判決亦同此旨）經濟部55年8 月31日商字第19825 號：「查董事與公司之關係除公司法另有規定外，係屬委任關係，依照民法第549條第1項規定當事人之任何一方得隨時終止委任契約，是以董事辭職並不需股東會或董事會之決議為生效要件。」

依上開法條、實務意旨，委任契約得由一方隨時終止之，無待他方同意，並於表示終止委任關係之意思時，即生終止效力。

⑸基上，本案原告原任雲林農田水利會會長，其與雲林農田水利會之關係，應依民法關於委任之規定。

故於原告提出辭呈時，雙方關係即行終止，被告嗣後於99年1 月11日所為撤職處分。

⒋依現行農田水利會組織通則及99年10月29日行政院通過農田水利會組織通則之修正草案，會長之辭職係於其意思表示時即生效力，主管機關就農田水利會會長之選罷僅得備查，而無准駁權限，被告本件撤職處分，顯屬違法：按現行農田水利會組織通則第19條之1第2項規定：「會長選舉罷免辦法，由農田水利會聯合會訂定，並報請中央主管機關備查。」

行政院農業委員會99年10月29日通過農田水利會組織通則部分條文修正草案增訂第23條之1第1項：「農田水利會會長之辭職，應以書面向主管機關提出並經核准，自核准辭職日生效。」

足見主管機關就農田水利會會長之人事，僅得備查，而無准駁權限，被告99年1 月11日所為撤職處分，顯屬違法。

⒌行政行為之禁止恣意原則，係禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為（最高行政法院89年判字第539 號判決見解參照）。

原告98年11月10辭任農田水利會聯合會會長之際，被告未表准否之意，並就農田水利會聯合會第一副會長繼任一事准予備查，另於同年12月21日函請農田水利會聯合會補選第二副會長，顯見被告亦認定原告辭任無須經其核准；

迺被告竟於99年1 月11日函稱未便核准，同日並核定撤職處分。

被告前後行為顯然互相矛盾，撤職處分顯係被告恣意妄為，已違反行政行為之禁止恣意原則，而屬違法行政處分甚明。

⒍原告○年特考及格進入○○農田水利會，從最基層水利工作巡水員做起，64年○○與○○農田水利會及○○農田水利會○○縣境內合併成立為臺灣省○○農田水利會（下稱○○農田水利會) ，原告於○○農田水利會服務近五十年，期間推動水利會會務及水利事業發展，擔任○○農田水利會一屆間接選舉會長、二屆遴選官派會長，並於91年、95年連任第一、第二屆直選會長，辦理會務及水利工作除深獲會員肯定外，並曾獲獎無數。

98年11月10日原告辭去會長職務，依法即於當日榮退，詎被告竟於原告辭職二個月後，違法核定撤職處分，不僅於法無據，更將上述政府認定原告於水利界多年耕耘之貢獻一夕抹殺，嚴重侵害原告名譽及權益等情。

並聲明求為判決確認原處分違法。

三、被告則以：㈠程序部分：原告以被告99年1 月11日農水字第0980030788號撤職處分屬已執行而無回復原狀可能之行政處分，乃依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起本件確認訴訟，惟本會前揭撤職處分是否屬已執行而無回復原狀可能之行政處分，不無疑義。

況依同條第3項規定，原告對於被告前揭撤職處分本得提起撤銷訴訟，其於提起撤銷訴訟後復自行撤回，自不得提起本件確認訴訟。

㈡實體部分：⒈按農田水利會組織通則第19條規定：「農田水利會置會長一人，依法令及該會章程綜理業務，指揮監督所屬員工及事業機構，對外代表該會。」

第20條規定：「農田水利會會長任期四年，連選得連任一次。」

第37條第1項規定：「農田水利會會長或會務委員於任期內有下列情事者，應予撤職：一、犯內亂、外患罪經判刑確定。

二、犯詐欺、侵占、背信及貪污罪，經判刑確定。

三、犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金。」

⒉查原告當選臺灣省○○農田水利會第2 屆直選會長，嗣因教唆頂替犯罪案件，經刑事判決處有期徒刑10月確定在案。

被告機關以原告於會長任期內犯內亂、外患、詐欺、侵佔、背信及貪污罪以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金等情，以99年1 月11日農水字第0980030788號令，自98年11月11日起撤除其擔任臺灣省○○農田水利會會長職務，並無不合。

⒊依司法院大法官釋字第628 號解釋，水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。

農田水利會雖與農會、漁會、農業合作社同為農民團體，惟其組織特性、任務高於其他農民團體，且政府每年挹注數十億元經費予農田水利會，應予更高強度之監督與輔導。

農田水利會組織通則第6 章監督及輔導章則，賦予主管機關監督、輔導農田水利會之權限，有關農田水利會會長辭職事項，農田水利會組織通則及所授權之相關法規固無明文，惟觀諸農田水利會組織通則第37條第2項規定授權訂定之農田水利會會長及會務委員考核獎懲辦法規定，農田水利會會長之考績、獎懲、停權、復職等事項係由主管機關辦理，堪認農田水利會會長之辭職亦為農田水利會主管機關監督範疇，應經農田水利會主管機關之核准。

又農田水利會直選會長退職撫卹要點第2 點規定，農田水利會會長得向服務農田水利會請領退職儲金要件之一任期屆滿前奉准辭職，足見農田水利會會長辭職應經農田水利會主管機關之核准，乃無庸置疑。

⒋另參諸地方制度法第82條第5項規定，直轄市、縣（市）長之辭職，應以書面為之。

直轄市長應向行政院提出並經核准；

縣(市)長應向內政部提出，由內政部轉報行政院核准。

查農田水利會之自治權限範圍與地方自治團體固有不同，但從其性質而論，均在一定範圍以公權力推行政府政策之公法人，農田水利會會長係由會員直接選舉產生，對內綜理業務，對外代表水利會，與由市民依選舉產生，對內綜理市政，對外代表直轄市、縣(市)之直轄市、縣(市)長類似，且農田水利會會長及職員之人事管理相關法令皆參照公務人員相關法令制(訂)定，人事管理上具有相同之事物本質，從而原告之辭職，自應踐行一定程序，即以書面提出並經核准。

⒌原告雖向本會申請於98年11月10日起辭去臺灣省○○農田水利會會長職務，其辭呈由臺灣省○○農田水利會以98年11月10日○水人字第0980017333號函轉至本會，經本會於99年1 月11日以農水字第0980171976號函覆，原告辭呈係於98年11月13日送達，惟臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第161 號確定判決宣示日為98年11月11日，依農田水利會組織通則第37條第1項第3款規定意旨，其撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日( 即98年11月11日) ，所轉原告辭呈，未便核准等語。

是本會迄未核准原告98年11月10日之辭呈，其農田水利會會長職務尚未解除，所訴已無職可撤情形，核不足採。

⒍原告另主張因本會撤職處分違法致請領農田水利會退職金利益受損乙節，依農田水利會直選會長退職撫卹要點第2點規定，會長於任期屆滿前離職，需經奉准辭職後始得向服務農田水利會請領退職儲金，因原告為任期屆滿前離職，惟其辭職本會迄未核准，原告自不符請領退職儲金規定。

另依農田水利會直選會長退職撫卹要點第7 點第1款規定，原告喪失申請領受公提儲金本息之權利，但仍得向服務農田水利會請領發還其自提儲金本息，尚無請領退職儲金之公法上金錢給付請求權等法律上地位陷於不安定之情。

⒎原告主張農田水利會聯合會會長職務，業經本會以98年12月9 日農水字第0980176940號函同意第一副會長繼任乙節，依農田水利會組織通則第39條規定：「農田水利會為促進互助合作共同發展，設立農田水利會聯合機構( 簡稱為農田水利會聯合會) ，應辦理法人登記，其章程及下列相關辦法訂定後，報請中央主管機關備查。」

農田水利會聯合會為私法人機構，本於私法自治原則，其會長之辭職無須經由被告核定，其依農田水利會聯合會組織章程第24條規定報請本會該會會長由第一副會長繼任乙節，與本案撤職處分無涉。

⒏另查臺灣省○○農田水利會於98年12月2 日以○水人字第0980018519號函知本會，經本會於99年1 月11日以農水字第0980176423號函復原告辭職案本會未便核准，爰依農田水利會組織通則第21條及第37條第1項第3款規定，自臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161 號刑事判決宣示日（99年11月11日）起，由臺灣省○○農田水利會總幹事游俊基代理會長職務，並無所訴未為任何表示。

⒐復按農田水利會會長選舉罷免辦法，係基於農田水利會組織通則第19條之1第2項及第39條授權農田水利會聯合會訂定，依該辦法第3條規定，農田水利會辦理會長之選舉、罷免事務，由主管機關監督、輔導，同法第33條規定，會長之當選證書，由主管機關發給之，足見農田水利會主管機關就農田水利會會長選罷事務具有高度監督性，並非僅得知悉，所訴農田水利會主管機關就農田水利會會長之選罷僅得備查，而無准駁乙節，並無所據等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告機關所為撤職處分，是否已具有存續力。

五、經查：原告於擔任臺灣省○○農田水利會第二屆直選會長期間，因教唆犯頂替罪，案經臺灣雲林地方法院97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，並經臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161 號刑事判決駁回上訴確定在案。

被告爰以99年1 月11日農水字第0980030788號令，自98年11月11日起撤除其臺灣省○○農田水利會會長職務。

原告不服，提起訴願，經行政院以99年10月7 日院臺訴字第0990104358號訴願決定駁回。

原告遂於99年12月2 日提起撤銷訴訟（本院99年訴字第2372號），嗣於100 年3 月8 日當庭撤回起訴，有本院100 年4 月19日院貞儉99訴02372 字第100006585號函附於原處分卷可稽，應認為真實。

按提起確認行政處分為違法之訴訟，仍須先踐行訴願程序，原告雖循序提起訴願，並於其訴願遭駁回後，提起撤銷訴訟。

惟原告已於該撤銷訴訟審理中撤回訴訟，被告之撤職處分，因原告之撤回訴訟而具有存續力，已不得再事爭執。

茲原告復提起本件確認訴訟，爭執該撤職處分為違法，即屬無理由，不應准許。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁
法 官 陳姿岑
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 13 日
書記官 賴淑真