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臺北高等行政法院判決
101年度簡字第49號
原 告 許玉生
訴訟代理人 陳修君律師
潘正芬律師
被 告 新北市新莊區公所
代 表 人 許炳崑（區長）
訴訟代理人 謝玉裡
尤寶鍾
賴奕君
上列當事人間有關規費事務事件，原告不服新北市政府中華民國100 年10月17日北府訴行字第1001111384號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係訴訟標的之金額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229條第1項第3款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕為裁判。
二、事實概要：原告母親許邱維妹於新莊生命紀念館之納骨塔塔位（2 樓C區1 排9 層5 號，下稱系爭塔位），係原告於民國95年6 月2 日向改制前臺北縣新莊市公所（下稱被告）申請並繳納使用費後使用。
嗣因新莊生命紀念館塔位之使用費調降，原告以99年9 月28日陳情書暨市長信箱電子郵件，向被告陳情，基於政府誠信及公平原則，請溯及既往調整其向被告繳納之塔位價格並退回價差。
經被告以99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函（下稱原處分）復略以，本件申請程序既已完成，礙難同意原告退還價差之申請。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告係於95年6 月2 日，依93年7 月27日修正之臺北縣新莊市公墓暨納骨塔使用管理自治條例（下稱納骨塔使用管理自治條例）第13條、第15條第1項第4款、第6款及第2項規定，提出塔位申請，並於95年6 月6 日繳費，合計收取費用新臺幣（下同）440,000 元【（2 樓夫妻骨灰櫃塔位＋非新莊市市民）即100,000 元2 2 ＋永久管理費40,000元】，符合繳納費用當時之納骨塔使用管理自治條例規定。
嗣依99年6 月28日修正之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項規定，2 樓C 區1 排9 層5 號之使用費（不含永久管理費）為320,000 元，故本件申請退還差額80,000元。
被告以99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函否准原告申請，為一行政處分，訴願決定未就其合法性加以審查，逕認其為私法關係所為之意思通知而不受理，與法有違。
㈡依規費法第11條規定，被告就人民使用新莊生命紀念館時，應審酌消費者物價指數變動情形，定期調整納骨塔使用費之收費標準。
惟被告竟於99年將2 樓第9 層之納骨塔使用費由400,000 元調整為320,000 元，調整幅度為20% ，觀諸近年消費者物價指數，未有如此大幅波動情事，有違規費法第11條規定，足見被告前有假公益及服務人民之名行斂財之嫌。
被告依地方制度法第20條第3款第3 目規定，提供納骨塔供人民使用並向人民提供後續保管服務，以達兼顧個人尊嚴及公眾利益、提升國民生活品質等公益目的，就其性質觀之，顯屬提供人民服務之給付行政，自應受平等原則之拘束，除有公益上之正當理由，或有規費法所定諸如消費者物價指數變動之情事，被告對於使用納骨塔之人民，不論於何時申請塔位或辦理進塔事宜，均需提供相等之服務，並課予相等之使用規費。
被告無任何公益上之正當理由，單單為提高該館使用率以提升市占率等市場經濟理由，巨幅調整相同塔位之使用費，致接受該館塔位安置及保管服務之人民，僅因申請時點之不同，受有使用費課徵之差別待遇，已違反平等原則之要求。
㈢原告95年向被告申請使用系爭塔位，並支付400,000 元塔位安置費及40,000元之永久管理費，乃基於除非有辦理費用、成本或消費者物價指數發生巨幅變動之情事，被告不會調整塔位使用規費，亦不會因申請塔位時點先後之差異，而給予塔位使用者差別待遇之信賴，向被告申請系爭塔位使用服務。
惟被告基於市場經濟之理由，調整塔位使用費之際，既未提供原告合理補救措施，亦未於法令變更有利於人民之情形下，制定溯及既往條款，並辦理溢領規費之返還作業，顯已侵害原告對於被告之信賴（司法院釋字第525 號解釋參照）。
被告本於公益目的辦理納骨塔塔位之安置及永久保管服務，本應基於誠信原則，以提供人民相關服務及給付為出發點，制定相關規費之收費標準。
竟於99年片面調整納骨塔使用規費，使調整前已繳納高額塔位規費之人民支付高額價差，被告顯有以詐欺方式自99年前申請使用納骨塔塔位人民獲取不當利益之虞，已違反誠信原則之要求，當有重大違誤。
㈣綜上所述，自納骨塔使用管理自治條例修正歷程觀之，被告於物價指數未明顯變動之情形下，竟無由減少收取規費額度，有違規費法之精神。
因原告係預繳長期、未有期限之規費，而塔位之使用有其特殊性，本件處理程序尚未終結，原告依規費法第18條、99年6 月28日修正之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項規定，請求退還使用費，於法有據等情。
並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。
⒉判命被告應作成退還原告使用費80,000元及自95年6 月6 日起至被告給付日止按郵政儲金匯業局之1 年期定期存款利率加計利息之行政處分。
四、被告則以：㈠原告以「新北市新莊區公所」為被告，其起訴不合法：⒈依地方制度法第87條之3第1項、行政訴訟法第26條及訴願法第11條之規定，臺北縣於99年12月25日改制為直轄市（即新北市），被告之原有資產、負債及其他權利義務，已於99年12月25日由改制後之新北市概括承受，有關新莊生命紀念館殯葬設施之設置及管理，依地方制度法第18條第3款第5目規定，亦屬新北市之自治事項。
次依地方制度法第58條規定及內政部99年1 月25日台內民字第0990015330號函釋，直轄市之區公所屬直轄市之附屬機關，非獨立之自治機關。
被告之地位，非臺北縣新莊市公所直接改組，而係新北市政府之派出機關（臺灣高等法院96年度重上更㈠字第133 號、98年度重上字第494 號民事裁定，及鈞院100 年度簡字第206號判決亦採同一意旨）。
⒉被告已不具公法人地位，目前被告管理新莊生命紀念館，係因新北市政府將其對於殯葬設施之部分權限，公告「劃分」予各區公所辦理，非謂被告得以附屬機關地位，概括承受原臺北縣新莊市公所對於新莊生命紀念館塔位之使用費制定或調整權限。
易言之，有關直轄市殯葬設施之設置及管理，依法仍屬新北市之自治事項。
是以，原告申請使用新莊生命紀念館塔位，不服臺北縣新莊市公所對於該館塔位使用費之調整，臺北縣既已升格改制為新北市，原臺北縣新莊市公所之權利義務，依法應由改制後之新北市政府承受（殯葬管理條例第3條第1項及第2項參照），原告以「新北市新莊區公所」為被告，於法顯有未合。
㈡對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，依行政程序法第168條規定，人民得向主管機關陳情。
原告於99年9 月28日分別透過新莊市公所市長電子信箱及傳真等方式陳情，「建議」被告能夠「溯及既往調降塔位價格，並通知原購買者退價差……」。
被告分別於99年10月7 日、10月28日先以電子郵件回覆陳情人（即原告），再以系爭99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函向陳情人解釋說明，並非行政處分。
且依改制前行政法院59年判字第245 號、59年判字第192 號判例及司法院釋字第156 號解釋理由書意旨，被告並未針對原告之申請「個案」調整納骨塔使用費，原告係對於97年9 月5 日修正公布之納骨塔使用管理自治條例一般性、抽象規定不服，利用被告回覆原告解釋說明之機會，提起訴願及行政訴訟。
事實上，原告既無法令上之依據，亦未曾提出證明文件申請退費，原告之訴不合法。
㈢原告於95年6 月2 日申請新莊生命紀念館納骨塔存塔位置「2 樓C 區1 排9 層5 號」，被告係依93年7 月27日修正公布之納骨塔使用管理自治條例收取使用費400,000 元【計算式為100,000 元（2 樓9 層使用費）2 （夫妻櫃2 倍計收）2 （非本市居民2 倍計收）＝400,000 元】、永久管理費40,000元及發給進塔許可證。
退萬步言，原告之申請程序已終結，並無溢繳或誤繳規費之情形存在，已完成骨灰進塔安放事宜。
雖納骨塔使用管理自治條例嗣後經改制前臺北縣新莊市市民代表會議決修正通過，並經被告公布施行，然修正後之納骨塔使用管理自治條例並無溯及既往之規定，原告請求被告依據修正後之納骨塔使用管理自治條例收費或申請退費，自屬無據（最高行政法院96年度判字第758 號判決參照）。
㈣改制前新莊生命紀念館納骨塔之收費標準，均係依據納骨塔使用管理自治條例辦理，屬於地方制度法第20條第3款第3目之鄉（鎮、市）自治事項，及依地方制度法第26條第1項、第28條所制定之自治條例。
原告既不爭執有關殯葬業務原屬改制前臺北縣新莊市之自治事項，且認性質上屬提供新莊市市民之給付行政事項，原告身分既「非新莊市居民」，對於是否申請使用新莊生命紀念館塔位，本有自行決定之權。
納骨塔使用管理自治條例就新莊生命紀念館納骨塔位使用費所為之調整，並非被告單方面所為，係經改制前臺北縣新莊市市民代表會決議通過後公布施行，並報改制前臺北縣政府備查；
所謂巨幅價差，係因原告「非新莊市居民」身分，其所申請者屬夫妻櫃塔位，對於計算結果產生錯覺。
調整新莊生命紀念館塔位使用費，是否有公益上正當理由，應由改制前臺北縣新莊市自治團體認定之。
原告既非新莊市居民，又跨縣市申請使用被告籌建之新莊生命紀念館，非但不尊重自治團體之自治決定，竟指稱被告執行經改制前臺北縣新莊市市民代表會議決通過之納骨塔使用管理自治條例「無任何公益上之正當理由」「足見有假公益及服務人民之名行斂財之嫌」，甚至指摘「顯有以詐欺方式獲取人民不當利益」，實屬妄言。
㈤依最高行政法院96年度判字第1324號、99年度判字第244 號判決意旨，且基於公共利益或特殊需要考量，依規費法第13條第3款規定，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費。
被告於制定或調整新莊生命紀念館納骨塔塔位使用費時，已參酌土地使用租金率、籌建紀念館成本，及比較其他民間納骨塔收費標準，因地制宜提供地方自治團體內人民福利，縱然制定或修正未盡周延，但與規費法之精神尚無違背。
況基於自治團體內人民之公共利益或特殊需要考量，被告自得經改制前臺北縣新莊市民代表會議決通過後，調整應收之新莊生命紀念館納骨塔塔位使用費，納骨塔使用管理自治條例並已報改制前臺北縣政府備查在案。
任何行政法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見（司法院釋字第525 號解釋理由書參照），如法規因情事變更或公益考量有修改或廢止時，依法律不溯既往原則，並不溯及已終結完成之申請程序，其目的在於維持法律秩序之安定。
原告於95年間申請系爭塔位之使用費，雖較97年間調整後略高，但較早申請除進塔使用時間較長外，亦享有先行選擇塔位之機會，避開將來塔位可能漲跌的不確定風險（新北市政府已於100 年9 月23日全面調整該館納骨塔使用費），且新莊生命紀念館並未變更所提供之服務，難謂有違反平等原則及信賴保護原則。
㈥又所謂平等原則之正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」（司法院釋字第211 號解釋及釋字第481 號解釋理由書參照）。
新莊生命紀念館納骨塔塔位之使用費，既經地方自治團體因實際需要、目的而修正納骨塔使用管理自治條例予以調整，則不同申請時間當然會有不同收費之情形，難謂不同申請時間，均得享有絕對、機械之形式上相同價格，始符平等原則。
如或不然，則無論新北市是否經改制，新莊生命紀念館既提供原告申請之塔位相等服務，原告是否仍得依100年9 月23日公告之新北市公立公墓及公立骨灰骨骸存放設施使用收費標準，請求新北市政府退還改制前已繳納之使用費差額等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有95年塔字第430 號納骨塔使用申請書暨納骨塔進塔許可證（第49-50 頁）、系爭被告99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函即原處分（第13頁）、新北市政府100 年10月17日北府訴行字第1001111384號訴願決定書（第14頁）等影本附本院卷；
95年6 月6 日公墓使用規費繳款書影本（第15頁）附訴願卷；
原告99年9 月28日陳情書暨市長信箱電子郵件影本（第3-5 頁）附原處分卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。
是本件爭點厥在：被告是否為適格之當事人？系爭99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函是否為行政處分？被告否准原告所主張溢繳系爭塔位使用費而請求退還該溢繳使用費之申請，是否適法有據？㈠關於被告主張其非適格之被告當事人乙節：⒈按依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項制定之地方制度法第18條第3款第5 目、第20條第3款第3 目、第87條之3第1項分別規定：「下列各款為直轄市自治事項：……三、關於社會服務事項如下：……（五）直轄市殯葬設施之設置及管理。
……」「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：……三、關於社會服務事項如下：……（三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。
……」「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」
而規費法第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府；
在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」
殯葬管理條例第3條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府；
在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」
是99年12月25日被告改制前之臺北縣新莊市公所，為新莊市殯葬設施之設置及管理自治事項之殯葬管理主管機關，並為使用公有設施（本件為使用系爭塔位）徵收使用規費（規費法第8條第1款規定參照，兩造不爭，見本院卷第43頁之筆錄，及訴願卷第15頁之95年6 月6 日公墓使用規費繳款書影本）之規費主管機關；
嗣因臺北縣於99年12月25日改制為直轄市（新北市），原新莊市之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由新北市概括承受，故原新莊市殯葬設施之設置及管理，改為新北市自治事項，本應由新北市政府成為上開殯葬設施之設置及管理自治事項之殯葬管理主管機關，並為使用規費之主管機關。
然新北市政府業以100 年1 月19日北府民生字第1000050016號公告：「主旨：公告本府關於殯葬管理條例所定主管機關權限，劃分予本市各區公所執行，並自即日起生效。
依據：一、新北市政府組織規程第8條。
二、新北市政府各區公所組織規程第4條。
三、新北市政府組織權限劃分暫行辦法第3條。
四、行政程序法第15條第3項。
五、殯葬管理條例第3條、第27條、第35條、第36條。
公告事項：自即日起由本市各區公所辦理以下事項：一、公立殯葬設施之經營及管理。
……」亦即新北市政府依上開法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關即被告（按地方制度法第5條、第58條規定及內政部99年1 月25日台內民字第0990015330號函釋，直轄市之區設區公所，其性質係屬直轄市政府的派出機關，因此改制後之被告，為新北市政府所屬下級機關）執行之，並依行政程序法第15條第3項規定，將委任事項及法規依據予以公告、刊登新北市政府100 年春字第4 期公報（見本院卷第133 頁）。
依上所述，規費法第3條及殯葬管理條例第3條第1項所稱主管機關，在新北市為新北市政府，實則依廢止前之新北市政府組織規程第8條：「本市各區設區公所，區公所之組織規程另定之。」
新北市政府各區公所組織規程第4條：「區公所組織依各區人口數之多寡設置課、室數，分別辦理本府授權之各項業務、本府所屬一級機關委託辦理事項及指派或交付任務：一、區人口在50萬人以上者設下列各課、室，分別掌理下列事項：……（七）人文課：……公墓及殯葬相關業務。
……二、區人口在40萬人以上，未滿50萬人者設下列各課、室，分別掌理下列事項：……（六）人文課：……公墓及殯葬相關業務。
……」及新北市政府組織權限劃分暫行辦法第3條：「本府所屬機關得因業務需要，將其權限之一部分，委託本市各區公所執行之。
前項情形，應依行政程序法第15條第3項規定，將委託事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」
之規定，由新北市政府將其公立殯葬設施之經營及管理權限，依行政程序法第15條第3項之規定，公告並刊登公報，委任所屬下級機關即被告掌理，此亦符合地方制度法第18條所定直轄市組織係其自治事項之旨。
⒉系爭99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函，乃改制前臺北縣新莊市公所之名義為之，而原新莊市殯葬設施之設置及管理事項，嗣雖因臺北縣於99年12月25日改制為新北市，而成為新北市自治事項，惟新北市政府業以100 年1 月19日北府民生字第1000050016號公告，將新北市公立殯葬設施之經營及管理權限，委任該府所屬下級機關各區公所辦理，則改制後之被告機關，自仍為系爭改制前臺北縣新莊市公所99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函之原處分機關，依行政訴訟法第24條第1款之規定，於原告經訴願程序後，向本院提起行政訴訟時，自應以改制後之新北市新莊區公所為被告，被告主張其非適格之被告當事人乙節，洵無足採。
㈡關於被告主張系爭99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函，並非行政處分乙節：經查，原告99年9 月28日陳情書暨市長信箱電子郵件已載明：「基於政府誠信及公平原則，請溯及既往調整新莊生命紀念館塔位價格並退回價差，惠請同意。
……」等語，且原告主張其係依規費法第18條、99年6 月28日修正之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項規定，向被告申請退還系爭塔位之使用費價差（見本院卷第128 頁筆錄），堪認本件係屬人民依法申請之案件；
而被告就該申請案件，亦以99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函復略以，本件申請程序既已完成，礙難同意退還價差之申請等語，足認被告已有否准原告申請之意。
從而系爭99年11月3日北縣莊民字第0990074927號函，乃被告就原告是否有溢繳規費情事之公法上具體事件所為之決定而對外直接發生拒絕退還規費法律效果之單方行政行為，乃一行政處分性質，則被告主張系爭函並非行政處分乙節，委無可採。
新北市政府以原告對於依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願為由，認原告提起訴願為程序不合，而依訴願法第77條第8款規定，為不受理之決定，雖有未洽，惟本件既經原告向被告請求遭否准後，復依法提起訴願，應認原告提起本件訴訟之訴訟要件具備，其訴為合法，本院仍應予以實體審理。
㈢關於被告否准原告所主張溢繳系爭塔位使用費而請求退還該溢繳使用費之申請，是否適法有據：⒈按規費法第2條第1項、第8條第1款、第9條第1款、第14條、第18條分別規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。
本法未規定者，適用其他法律之規定。」
「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」
「規費之繳費義務人如下：一、向各機關學校申請辦理第7條各款事項或使用第8條各款項目者。」
「規費於繳費義務人申請辦理第7條各款事項或使用第8條各款項目時徵收之。
但依其性質係於完成申請辦理事項後，始予徵收者，或屬於各機關學校依法令規定通知繳納者，由業務主管機關訂定繳納期限。」
「（第1項）繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起5 年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。
（第2項）前項退費，應自繳費義務人繳納之日起，至徵收機關核准退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局之1 年期定期存款利率，按日加計利息，一併退還。」
⒉次按，原告申請使用系爭塔位時之93年7 月27日修正公布之納骨塔使用管理自治條例第13條、第15條第1項第4款、第6款及第2項規定：「申請使用本市納骨塔者，應檢附申請人身分證正本（含影本1 份）及印章，另應檢附下列文件，向本所提出申請，並應先一併繳納塔位使用費及永久管理費，於領取『納骨塔進塔許可證』後，憑證向納骨塔管理人員辦理進塔事宜：……」「（第1項）使用本市納骨塔之每一塔位其收費標準如下（櫃位層數係由各樓樓地板面往上區分）：……四、安置於夫妻櫃者，第1 、2 、8 、9 層10萬元整，第3 、7 層12萬元整，第4 、5 、6 層14萬元整。
另收永久管理費4 萬元整。
……六、安置於地上2 樓納骨櫃、骨灰櫃、夫妻櫃、家族櫃，其使用費按上述收費標準2 倍計收。
（第2項）前項收費標準以本市居民為限，非本市居民按2 倍標準計收使用費。」
原告主張被告應退還溢繳使用費之99年6 月28日修正公布之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項規定：「（第1項）使用本市納骨塔之每一塔位其收費標準如下（櫃位層數係由各樓樓地板面往上區分）：……四、安置於夫妻櫃者，第1 層6 萬元整、第2 、8 層10萬元整，第3 、7 層12萬元整，第4 、5、6 層14萬元整，第9 層8 萬元整。
另收永久管理費4 萬元整。
……七、安置於2 樓與7 樓之納骨櫃、骨灰櫃、夫妻櫃，其使用費按上述收費標準2 倍計收。
（第2項）前項收費標準以本市居民為限，非本市居民按2 倍標準計收使用費。
……」⒊經查，原告母親許邱維妹於新莊生命紀念館之系爭塔位（2樓C 區1 排9 層5 號），乃原告於95年6 月2 日向被告申請並繳納使用費後使用，有本院卷附95年塔字第430 號納骨塔使用申請書、納骨塔進塔許可證，及訴願卷附公墓使用規費繳款書等影本可稽。
而被告就原告上開申請案件，業依原告申請使用系爭塔位時之93年7 月27日修正公布之納骨塔使用管理自治條例第13條、第15條第1項第4款、第6款及第2項規定，准原告先一併繳納塔位使用費400,000 元【計算式為100,000 元（2 樓9 層使用費）2 （夫妻櫃2 倍計收）2 （非本市居民2 倍計收）＝400,000 元】及永久管理費40,000元，於領取納骨塔進塔許可證後，憑證向納骨塔管理人員辦理進塔事宜。
亦即原告申請使用系爭塔位之程序業已終結，依上開93年7 月27日修正公布之納骨塔使用管理自治條例規定，並無溢繳或誤繳規費之情事存在。
⒋原告主張本件應依規費法第18條、99年6 月28日修正之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項規定，退還原告溢繳之使用費併加計利息云云。
惟查，原告除未依規費法第18條第1項規定，提出其確有溢繳規費情事之具體證明向被告申請退還外；
又行政法之適用，除法律有明文規定外，係採實體從舊原則，查如前述，本件原告於95年6 月2 日申請使用系爭塔位之程序已終結，而原告所主張99年6 月28日修正之納骨塔使用管理自治條例第15條第1項第4款、第7款及第2項之規定，係被告於95年間處理原告申請使用系爭塔位之程序終結後，始修正之規定，且99年6月28日修正之納骨塔使用管理自治條例條文，並無溯及既往規定，依中央法規標準法第18條規定、改制前行政法院62年判字第507 號及72年判字第1651號判例，原告所應繳納系爭塔位之使用費，依實體從舊原則，仍應適用其申請使用系爭塔位時之93年7 月27日修正公布之納骨塔使用管理自治條例規定，則原告請求被告依處理程序終結後始行修正之納骨塔使用管理自治條例收費及申請退費，於法尚嫌無據。
⒌原告另稱被告於數年間巨幅調整納骨塔使用費，有違規費法第11條規定，且無合理正當理由，竟巨幅調整納骨塔使用費，使原告僅因申請時點之不同，而受有差別待遇，違反平等原則之要求，且被告未採取合理之補救措施以減輕人民所受差價損害，亦違反誠信原則及信賴利益保護原則等節，無非對於納骨塔使用管理自治條例之修正條文內容有所意見。
然原告係不服被告99年11月3 日北縣莊民字第0990074927號函之處分，據以提起訴願及本件訴訟，一般性抽象規範之納骨塔使用管理自治條例，並非本件原告提起訴願及訴訟之標的，且納骨塔使用管理自治條例亦非屬行政處分，是原告上開所訴，殊無可採。
況查原新莊市殯葬設施之設置及管理，既屬原新莊市之自治事項，而所謂管理，本即含有使用收費之意涵，故將原新莊市設置之殯葬設施提供使用，令使用對象支付一定之費用，自屬原新莊市殯葬管理事項範疇，而為其自治事項，殯葬管理條例第3條則是對原新莊市就此等自治事項享有自治權為確認性之規範，故原新莊市就此自治事項，自得依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。
自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；
自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」
制定納骨塔使用管理自治條例。
查納骨塔使用管理自治條例，係經改制前臺北縣新莊市公所參酌土地使用租金率、籌建紀念館成本，及比較其他民間納骨塔收費標準等，依規費法第10條第1項第2款及第11條規定，訂定或調整收費基準，且定期檢討，送經改制前臺北縣新莊市市民代表會決議通過後公布施行，並報改制前臺北縣政府備查；
所規範者，乃新莊市殯葬設施之設置及管理自治事項，符合規費法第10條第1項第2款及第11條規定之精神及規定之程序。
原告就該自治團體之自治決定，逕自指摘被告收費無任何公益上之正當理由、假公益及服務人民之名行斂財之嫌、以詐欺方式獲取人民不當利益云云，核係主觀歧異之見解，所訴要難憑採。
再者，任何行政法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見（司法院釋字第525 號解釋理由書參照），如法規因情事變更或公益考量有修改或廢止時，依法律不溯既往原則，並不溯及已終結完成之申請程序，以維持法律秩序之安定；
又所謂平等原則之正當理由，包括為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置（司法院釋字第211 號解釋及釋字第481 號解釋理由書參照）。
地方自治團體對於自治事項本有因地因事制宜之權限，新莊生命紀念館納骨塔塔位之使用規費，既經地方自治團體考量實際需要等因素而修正納骨塔使用管理自治條例予以調整，難謂不同申請時間，均得享有絕對、機械之形式上相同價格，始符合平等原則。
原告於95年間申請使用系爭塔位，其繳納之使用規費，雖較嗣後調整之使用規費為高，但較早申請者，除進塔使用時間較長外，亦享有先行選擇塔位之機會，並可避免將來塔位漲跌的不確定風險，且被告亦未變更所提供之服務，誠難謂有何違反平等原則、誠信原則及信賴保護原則情事之可言。
原告上開主張，仍無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告否准原告所主張溢繳系爭塔位使用費而請求退還該溢繳使用費之申請，於法並無不合；
訴願機關以原告對於依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，而決定不受理其訴願，固有未洽；
惟本件原告之請求，既無理由，則原告訴請判決如其聲明所示，仍應予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 9 月 5 日
書記官 黃玉鈴
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