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臺北高等行政法院判決
101年度訴字第777號
101年8月23日辯論終結
原 告 大都會衛星車隊股份有限公司
代 表 人 謝明宏（董事長）
被 告 臺北市政府交通局
代 表 人 林志盈（局長）
訴訟代理人 劉文晟（兼送達代收人）
章鈴雪
吳敏源
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年3 月22日府訴字第10109038500 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟進行中，原告之代表人由陳室喜變更為謝明宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國100 年5 月30日以都衛字第100053001 號函（下稱原告100 年5 月30日函），依計程車客運服務業申請核准經營辦法（下稱核准經營辦法）第13條規定，檢附其所定「大都會派遣車隊與駕駛人定型化契約書」，向被告陳報其派遣車隊與駕駛人有關運價折扣之差額分攤方式。
經被告於100 年7 月14日召開「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會議」，邀集當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會進行會商，並請原告及訴外人優良計程車股份有限公司列席，因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣，被告乃以100 年7 月22日北市交運字第10032714600 號函檢送會商紀錄予原告，原告不服，循序訴經本院100 年度訴字第1894號判決駁回在案。
嗣經被告以101 年1 月2 日北市交運字第10034910000 號函（下稱原處分）復原告略以，因會商未達共識，原告提案無法明訂於與駕駛人之契約書實施。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告已完成核准經營辦法第13條第2項但書規定之「報經」程序，「會商」則是被告之法定責任。
所謂「報經」，分為無須經核可，與須經核可者，依文字解釋及行政程序法之明確要求，本件「報經」即係「陳報」，不須經核可。
被告應於完成其責任後，給予原告妥適之行政處分。
交通法規除授予國家推行行政事務之權限，亦在保障人民之財產權與營業自由，若法律對於主管機關及會商團體行使公權力之事項規定明確，該管機關對可得特定之人所負作為義務，已無不作為之裁量餘地，即行政機關「裁量收縮至零」。
故主管機關對於確認合法、並非創設權利之事項，只要符合法定要件即應予以許可之羈束處分，並無裁量餘地。
核准經營辦法未賦予被告得裁量駁回之權利，不得駁回或拒不作為，應屬羈束行政。
原告業經陳報，亦經會商，已生法定要件之效力，縱會商無共識，亦不影響已成立之法律關係。
㈡核准經營辦法第13條第2項就會商成員之資格、會商決議之條件、會商決議之要件或效力皆無規定。
而交通部100 年6月29日交路字第1000006044號令係原告報經後將近1 個月才作成，與改制前行政法院59年判字第266 號判例及中央法規標準法第18條規定之從優原則不符。
且系爭「會商」結論對原處分之影響，豈能由被告以一紙交通部解釋令加設法未明定之「應有共識做成結論明定於契約書後」？被告豈可片面以未明定之「共識」乙詞，以「未獲共識」駁回原告依法規「報經」之申請？「未獲共識」之門檻何在，是否須全體同意才可謂「已獲共識」？出席之資格？有無利益衝突迴避的問題？會議審理原則為何？是否變更羈束行政作為之「報備」會商制，成為嚴格之「全體同意」會商審查制？若是，審查委員之資格為何？是否有救濟程序？會議中是否只須1 人反對即可稱「未獲共識」？㈢退萬步言，依交通部100 年6 月29日交路字第1000006044號令釋內容，亦是規定被告完成「會商」之要件，被告不可因未「完成」會商義務，在原告踐行「報經」義務已超過1 年，仍未給予一會商完成之處分。
觀系爭會商紀錄可知，依法應討論「分攤比例」之法定事由，非討論「准否折扣」，惟與會成員卻僅表達不可折扣。
且與會成員依法應係參與討論，而非皆有否決權。
被告依非法定討論事由（分攤比例）及不符法令之程序，所作成之「無共識處分」為違法。
被告僅形式上「會商」，並未善盡積極會商之法定責任，協調與會成員可接受的分攤比例。
又本件訴願決定與鈞院100 年度訴字第1894號判決之認定相違等情。
並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告100 年5 月30日申請案，應作成妥適之行政處分或准予明定於核准經營辦法第6條第3項所定契約書之行政處分。
四、被告則以：㈠核准經營辦法係依據公路法第56條第1項授權訂定，該辦法第13條第2項前段規定之立法意旨，係考量派遣車隊實施車資折扣措施，曾造成多數計程車駕駛人需延長工作時數，嚴重影響其勞動條件，爰明定實施車資折扣應踐行會商程序。
至核准經營辦法第13條第2項但書之規定，依交通部100 年6 月29日交路字第1000006044號令釋，應以「會商有共識」作為「明定於第6條第3項所定契約書」之前提。
換言之，若會商未有共識，行政機關即不得准許計程車客運服務業者將「要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣差額」訂於契約書中。
且依司法院釋字第287 號解釋，行政機關對法令所為之解釋，係自法規生效時起有其適用，被告適用交通部100 年6 月29日交路字第1000006044號令釋，並無違誤。
㈡原告100 年5 月30日申請案，已經被告依職權於100 年7 月14日邀請相關機關、團體、公（工）會進行會商，會商過程中倘公（工）會代表、與會人士就原告陳報之分攤比例達成共識，即可明定於契約，惟上開會商對於分攤比例反對者眾，未達成共識。
被告依上開法規及說明，作成原告依法不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣差額之處分，依法有據，無任何違法不當等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告100 年5 月30日都衛字第100053001 號函檢附「大都會派遣車隊與駕駛人定型化契約書」（第2-3 頁）、原處分（第5 頁）、臺北市政府101 年3 月22日府訴字第10109038500 號訴願決定書（第7-8頁）影本附原處分卷，及被告100 年7 月22日北市交運字第10032714600 號函檢送「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會商紀錄」（第154-158 頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。
是本件爭點厥在：被告以會商未達共識，原告提案（即原告派遣車隊與駕駛人有關運價折扣之差額分攤方式）無法明訂於與駕駛人之契約書實施，是否適法有據？㈠經查，原告以100 年5 月30日都衛字第100053001 號函檢附「大都會派遣車隊與駕駛人定型化契約書」予被告，已表明依核准經營辦法第13條規定辦理之意旨，堪認本件係屬人民依法申請之案件；
而被告就該申請案件，以系爭101 年1 月2 日北市交運字第10034910000 號函復原告略以，因會商未達共識，原告提案無法明訂於與駕駛人之契約書實施等語，足認被告已有否准原告申請之意。
從而系爭101 年1 月2 日北市交運字第10034910000 號函，乃被告就原告提案是否得明訂於與駕駛人之契約書實施之公法上具體事件所為之決定而對外直接發生否准申請之法律效果之單方行政行為，乃一行政處分性質。
則臺北市政府以系爭被告101 年1 月2 日函之性質僅屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分為由，認原告提起訴願為程序不合，依訴願法第77條第8款規定，為不受理之決定，雖有未洽，惟本件既經原告向被告請求遭否准後，復依法提起訴願，應認原告提起本件訴訟之訴訟要件具備，其訴為合法，本院仍應予以實體審理，合先敘明。
㈡按「經營計程車客運服務業，應向所在地之公路主管機關申請核准，其應具備資格、申請程序、核准籌備與廢止核准籌備之要件、業務範圍、營運監督、服務費收取、車輛標識、營運應遵守事項與對計程車客運服務業之限制、禁止事項及其違反之糾正、限期改善、限期停止其繼續接受委託或廢止其營業執照之條件等事項之辦法，由交通部定之。」
公路法第56條第1項定有明文。
故交通部依公路法第56條第1項之授權，以100 年3 月28日交路字第1000002481號令修正發布之核准經營辦法，將計程車派遣業務（俗稱電話叫計程車）納入規範，其中該辦法第13條第2項規定：「經營派遣業務不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額。
但報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於第6條第3項所定契約書，不在此限。」
核未逾上開母法授權範圍，本院自應予以適用。
㈢依核准經營辦法第13條第2項前段規定可知，經營派遣業務原則不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額；
惟例外情形，得依同條項但書規定，報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於同辦法第6條第3項所定契約書，始得例外要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額。
交通部100 年6 月29日交路字第1000006044號令釋：「『計程車客運服務業申請核准經營辦法』第13條第2項針對經營派遣業務要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額，報經該管公路主管機關之『會商』，係指由經營派遣服務之計程車客運服務業公司（或分公司）所在地公路主管機關會商相關機關（含共○○○區○○○○路主管機關）、團體及公（工）會，應有共識做成結論明定於契約書後，始得由計程車駕駛人負擔運價折扣之差額。
」乃中央公路主管機關就核准經營辦法第13條第2項所為之釋示，係闡明法規之原意，且其內容明確，並未逾越公路法第56條第1項之授權範圍，亦未牴觸核准經營辦法第13條第2項之規範意旨，更未增加法令所無之限制，依司法院釋字第287 號解釋，應自法規生效之日起有其適用。
核上開規定及令釋，係考量派遣車隊實施車資折扣措施曾造成多數計程車駕駛人需延長工作時數以為因應，嚴重影響其勞動條件，爰明定實施車資折扣應踐行會商程序，以保障計程車駕駛人依核准經營辦法第13條第2項前段原則不吸收運價折扣差額之利益（上開規定係考量駕駛人居談判及締約弱勢，為避免衍生多數駕駛人受剝削及惡性競爭等問題，爰權衡受託服務之計程車駕駛人之勞動條件，與保障計程車客運服務業經營車輛派遣服務業務之權利及自由間，所作正當及必要之立法選擇）。
否則，如依原告之主張，其僅須陳報，由被告召開會議，不論是否達成共識做成結論，無須被告之核可，即可明定於契約書，由受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額，不啻將使核准經營辦法第13條第2項前段之原則規定形同具文。
是原告主張上開交通部100 年6 月29日令釋係其報經被告後將近1 個月作成，與改制前行政法院59年判字第266 號判例（本則判例經最高行政法院97年6 月份第2 次、第3 次庭長法官聯席會議決議不再援用，並由司法院以97年7 月29日秘台廳行一字第0970015198號函准予備查）及中央法規標準法第18條所定從優原則不符乙節，委不足取。
此外原告訴稱被告僅須完成會商之法定責任，不須經被告核可，即可明定於契約書，由計程車駕駛人吸收運價折扣之差額，此時被告之裁量已收縮至零，並無不作為之裁量餘地，而應予以許可之羈束處分云云，核與上開規定及交通部令釋未合，所訴殊無可採。
㈣本件原告於100 年5 月30日，依核准經營辦法第13條第2項但書規定，報經公路主管機關即被告會商，被告旋於100 年7 月14日上午9 時30分召集臺北市計程車客運商業同業公會、臺北市計程車客運服務商業同業公會、臺北市汽車駕駛員職業工會、臺北市計程車駕駛員職業工會、臺北市自備車輛計程車駕駛員職業工會、臺北市個人計程車駕駛員職業工會、財團法人中華民國消費者文教基金會、交通部公路總○○○區○○○○○○○○路總局新竹區監理所、臺北市政府法規委員會、臺北市公共運輸處等相關主管機關、團體、公（工）會進行會商，並請原告列席表示意見。
查該等會商對象均符合核准經營辦法第13條第2項但書規定之資格，而觀乎「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會商紀錄」之內容，與會之相關主管機關、團體、公（工）會均就其各自之主張及立場，為相當詳盡之說明，其中相關公（工）會均一致表示反對車資折扣差額由司機負擔，上開意見亦獲消基會、監理單位表示尊重，臺北市政府法規委員會復表示尊重中央主管機關函釋，是自無再就原告所主張運價折扣差額分攤比例予以討論之餘地（按所謂「反對車資折扣差額由司機負擔」，即表示「司機負擔運價折扣差額分攤比例為零」）。
又核准經營辦法第13條第2項但書既規定為「會商」，自不容許被告以行政機關單方高權地位作成會商結論，與會之相關主管機關、團體、公（工）會均具有極強之自主性，渠等於會商中所為之主張及陳述，均係出於自由意志而為，會商結論完全展現與會之相關主管機關、團體、公（工）會之意見，並非出於被告之控制下而作成，則原告主張被告未善盡積極會商之法定責任，協調與會成員可接受的分攤比例，所作成之無共識處分為違法云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。本件被告以會商未達共識，原告提案（即原告派遣車隊與駕駛人有關運價折扣之差額分攤方式）無法明訂於與駕駛人之契約書實施，並無不合；
訴願決定以系爭被告101 年1 月2 日函之性質僅屬事實敘述及理由說明之觀念通知，非行政處分，而不受理原告之訴願，雖有未洽，惟應維持被告上開101 年1 月2 日函之結論，則無不同，原告之請求既無理由，則原告訴請判決如其聲明所示，仍應予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 13 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 曹瑞卿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 101 年 9 月 13 日
書記官 黃玉鈴
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