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臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1062號
103年10月8日辯論終結
原 告 韓商Toshiba Samsung Storage Technology Korea Corporation
代 表 人 Sangheung Shin
訴訟代理人 黃慶源 律師
劉致慶 律師
王韋傑 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
訴訟代理人 吳麗玲
洪 萱
陳淑華
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102 年5 月15日院臺訴字第1020134697號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告與訴外人韓國日立樂金資料儲存股份有限公司（即Hitachi-LG Data Storage Korea Inc.，下稱HLDS 公司）、飛利浦建興數位科技股份有限公司（即Philips & Lite-On Digital Solutions Corporation ，下稱PLDS公司）及日本索尼光領公司（即Sony Optiarc Inc.，下稱Sony Optiarc公司）於民國95年9 月至98年9 月間，共同就Dell Inc. （下稱Dell公司）與Hewlett- PackardCompany （下稱HP公司）之光碟機採購案圍標，並交換競爭敏感性資訊，足以影響我國光碟機市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以101 年9 月19日公處字第101132號處分書（下稱原處分），命原告應自原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）2,500 萬元。
原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠被告就其所稱伊涉及之聯合行為，並無管轄權：伊係於韓國設立之公司，未在我國設立任何營業處所或子公司、分公司，亦未銷售或運送任何光碟機至我國予Dell公司及HP公司，Dell公司及HP公司亦未在我國生產任何需要光碟機之電腦產品。
又伊參與95至98年HP公司及Dell公司光碟機採購招標，完全未在我國進行，亦未在我國從事任何價格壟斷或圍標行為，被告援引公平交易法無明文規定，而係美國法概念之「效果主義」，主張對伊在我國境外銷售光碟機給HP及Dell公司之行為有管轄權，明顯違背行政罰法第4條及行政程序法第11條第1 、5 項規定，故被告對伊在我國境外銷售系爭光碟機之行為並無管轄權。
縱認被告援引之「效果主義」為可採，惟其所稱前開期間銷售於我國地區之Dell公司或HP公司個人電腦，其上安裝有該2 公司向伊採購之光碟機，最後由我國消費者購得云云，純屬毫無事實根據之臆測；
至被告另主張以我國個人電腦之市場數據，足堪判斷我國光碟機之銷售情形，更與公平交易法第7條第2項規定，係以水平競爭事業間之聯合行為是否足以影響相關市場、而非其下游市場之功能，作為判斷是否成立聯合行為之要件者，並不相符。
故被告並未證明其所稱伊涉及之聯合行為，對我國光碟機或個人電腦市場有何直接、實質及可合理預期之影響，其適用公平交易法對伊裁罰，自屬於法不合，且與我國經濟部在美國聯邦第七巡迴上訴法院審理美商摩托羅拉公司向我國友達公司等亞洲面板廠商求償案中表達之立場相左。
㈡美國司法部歷經多年詳細調查，並未發現伊涉嫌被告所稱不法聯合行為之合意，已於103 年3 月20日通知決定全面終止對伊之調查，未對伊或伊之員工提出任何不法控訴；
另HLDS公司與美國司法部達成認罪協商之協議全文，未提及伊有任何為聯合行為之情事，無法證明伊有何違反公平交易法之情事。
又被告於調查期間對伊提示之5 封電子郵件，均係PLDS公司內部員工間或與Sony Optiarc公司、HLDS公司員工間之郵件內容，其中或完全未提及伊，或僅提及將試圖與伊聯繫，或僅稱伊表示將是第1 名，不足以證明伊曾提供競爭資訊或同意放棄競爭，其中一封提及伊確認HP公司是否已發出投標邀請，非屬競爭敏感性資訊，亦無法證明伊曾參與圍標行為；
另向被告申請適用寬恕政策之PLDS公司至被告機關所為單方陳述及所提出被證8 至19、32至44之電子郵件，大多數涉及PLDS與HLDS公司，而非伊與競爭對手間聯繫交換資訊；
其中部分電子郵件敘及HP公司與Dell公司舉辦標案之訊息，皆係該2 公司、其他OEMs或ODMs提供予PLDS公司，非伊所提供；
而HP公司與Dell公司之標案邀請函雖僅揭露收信者之名稱，惟收信者並非完全無法知悉其他同被邀請參與標案之光碟機供應商身分。
再者，PLDS公司可能為免受處罰而濫用寬恕政策，向被告提供不實或誤導之陳述及文件，意圖使被告對其競爭對手處罰，其至被告機關所作陳述，根本不具可信賴性。
㈢退步言之，縱認被告指稱伊與其他事業就Dell公司及HP公司於上述期間之光碟機採購標案有圍標行為，係屬可採，參照最高行政法院86年度判字第219 號及88年度判字第3245號判決意旨，該項聯合行為應自伊與其他事業於98年5 月達成協議時，即已終了，被告遲至101 年9 月19日始作成原處分，已逾行政罰法第27條第1項所定裁處權時效，自係違法。
至被告另主張系爭行為係屬單一聯合行為合意，並無法律依據，亦違背聯合行為之本質及構成要件，並不可採。
㈣被告未說明裁罰伊之法律依據及事實，亦未證明其指稱伊涉及之聯合行為，對我國相關市場功能及HP公司與Dell公司有何損害、不利影響及影響程度與期間，且未衡量同案受處分人所獲營業利益多寡、其中HLDS公司於100 年第4 季全球光碟機市場占有率乃與伊相同等情，竟對伊裁處法定最高額罰鍰2,500 萬元，遠高於對HLDS公司之裁罰金額1,600 萬元，亦高於另2 名受處分人所受處罰，顯見原處分具有裁量瑕疵，應予撤銷。
㈤並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠原告與HLDS公司、PLDS公司及Sony Optiarc公司（下合稱另3 名受處分人）等事業所涉聯合行為之直接受害廠商HP公司及Dell公司，於95至98年在我國個人電腦市場均屬領導廠商，市場占有率（下稱市占率）合計約為10% ，且原告與另3名受處分人所生產之產品為我國需求事業之主要供應來源，足堪認定對我國市場有直接、實質且可合理預期之影響，符合「公平交易委員會對於域外結合案件之處理原則」第2條規定，無違行政罰法第6條第1 、3 項之規範意旨。
又93年6 月至98年9 月間，終端消費者並非直接自零售通路單純購買光碟機，而係透過購買個人電腦而取得使用安裝於其內之光碟機，故HP與Dell公司採購光碟機之價格，既因原告與另3 名受處分人之聯合行為而僵固，該2 公司對其個人電腦產品最終訂價之決定，必受該關鍵零組件成本提高之影響，而反映於個人電腦產品之最終零售價格，據此可合理正當判斷該聯合行為確實對我國市場產生影響。
至原告雖係在韓國設立之外國公司，於我國未經主管機關認許或設立分公司，且未銷售或運送光碟機至我國予Dell及HP公司，惟其仍為公平交易法第2條第4款所稱之「事業」，為該法管轄效力所及。
㈡HP公司與Dell公司光碟機標案，係各自向參標事業寄發通知，原告與另3 名受處分人如無合意交換敏感性資訊，斷不可能知悉參標、得標事業之身分、報價、名次、分配採購量等與標案有關之訊息。
惟受處分人事業之內部電子郵件，卻顯示原告與另3 名受處分人間，有長期相互分享參得標、報價、名次及分配採購量之情形，顯見原告與另3 名受處分人確有長期合意交換敏感性資訊之事實。
參諸本案寬恕政策申請人之陳述紀錄，已就上開聯合行為之主體、行為方式及合意內容等細節描述甚詳，另受處分人之一HLDS公司與多名涉案員工，業與美國司法部就與上開聯合行為相同之事實，達成認罪協商，其所供述涉案廠商互相聯絡之員工姓名、地址、手機號碼等資訊，與寬恕政策申請人提供之各涉案廠商聯絡員工名單相同，足證原告於上述期間，確有以繼續性之圍標合意，與另3 名受處分人以長期交換交易敏感資訊之方式進行聯合行為，直至其等就Dell公司於98 年5 、6 月針對HHDVDRW 及12.7mm Tray DVDRW 型光碟機所舉辦採購案進行圍標後，美國及歐盟公開本案調查為止。
而光碟機自94年起之主要銷售管道為安裝於個人電腦中，本質上不能單獨使用，惟以HP及Dell公司在我國個人電腦市場之市占率合計約10%，可知我國於原告與另3 家受處分人進行上述聯合行為期間，約有10% 之個人電腦購買者，同時購入之光碟機係原告與另3 名受處分人藉由聯合行為售予HP及Dell公司，故該聯合行為難謂對我國市場不生影響。
㈢原告與另3 名受處分人，主觀上自始即針對固定客戶（HP與Dell公司）、固定商品（光碟機商品）長期舉行之採購案，進行長期之資訊交換與合意，以圍標而達彼此協議價格、得標順位之限制競爭目的，並非於單一個別之標案圍標結束後，復針對往後某一個別標案重行起意而進行圍標；
且其圍標行為非於單一個別之標案終結後即告結束，縱使某次採購案單一受處分人因故無法參加，但其他3 名受處分人仍可進行合意並進行圍標，待下次再度參與標案時，因故未參與之受處分人，即可循已建立之固定圍標模式，繼續其等共同圍標之行為。
是原告或另3 名受處分人，縱於上述期間，就某次採購案有暫時中斷進行價格或名次之合意，惟此暫時中斷之情形，並不影響原告之行為應視為一個行為單數之評價。
又原告與另3 名受處分人間之行為模式，乃長期以來相互分享、交換競爭敏感性資訊，包括供應短缺狀況、產能、新產品之研發及推出時程、客戶要求及回應、會否參與特定投標案、及實際銷售狀況等各種與標案相關之訊息，以強化彼此之互信基礎及合作意願，顯著提高競爭者間預測彼此行為之可能性，此種競爭敏感性資訊的交換，本不限定發生於採購案前，而是於違法期間不定期而持續發生，且可能為雙邊或多邊進行，故本質上難以、亦不應切割為多個聯合行為。
是以，原處分將其評價為一個違反聯合行為禁制規定之單數行為，即無違誤。
而原告與另3 名受處分人最後一次進行圍標之標案，係Dell公司於98 年5 、6 月針對HH DVDRW及12.7mmTray DVDRW型光碟機所舉辦採購案，該得標價格可至少適用在98年9 月1 至30日中每一天Dell公司之進貨，顯見原告與另3 名受處分人所為長期聯合行為之結果，至少持續至98年9 月30日，故該行為對我國市場所生之限制競爭效果（行為結果之發生），應至98年9 月30日之後，伊於101 年9 月19日作成原處分，未罹於3 年裁處權時效。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原處分書及訴願決定書附本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：㈠被告就其所指原告與另3 名受處分人間於95年9 月至98年9 月間，共同就Dell公司與HP公司之光碟機採購案圍標，並交換競爭敏感性資訊，足以影響我國光碟機市場之供需功能之聯合行為，有無管轄權？㈡爭點㈠之結論如為肯定，被告以原告從事其指稱之上述聯合行為，違反公平交易法第14條第1項規定，依同法第41條第1項前段規定，以原處分命原告立即停止違法行為，並處原告罰鍰2,500 萬元，有無違法？經查：㈠原處分認為被告就其所指原告參與之上述聯合行為有管轄權，於法尚無違誤：⒈首按行政罰法第6條第1項規定：「在中華民國領域內違反行政法上義務應受處罰者，適用本法。」
第3項規定：「違反行政法上義務之行為或結果，有一在中華民國領域內者，為在中華民國領域內違反行政法上義務。」
準此，只要在中華民國領域內從事違反行政法上義務構成要件之行為，或該違法行為結果之全部或一部發生在中華民國領域內者，均屬在中華民國領域內違反行政法上義務，不論行為人之國籍為何，均應適用行政罰法。
而前揭行政罰法條文，係可共通適用於各種行政罰之一般性規定，是以違反其他法律或自治條例所定行政法上義務之處罰要件，且為該法律或自治條例之處罰對象者，須再依該行政罰法規定之原理、原則，加以檢視，經審查符合者，即得予以處罰，合先敘明。
⒉次按「本法所稱事業如左：一、公司。
二、獨資或合夥之工商行號。
三、同業公會。
四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」
「（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。
（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。
（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」
「事業不得為聯合行為。」
「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；
逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
公平交易法第2條、第7條第1 至3 項、第14條第1項前段、第41條第1項分別定有明文。
前揭公平交易法第2條規定，並未針對「事業」予以定義，僅於該條第1 至3 款例示該當於此概念之主體，另以第4款將其他提供商品或服務從事交易之人或團體均納入規範，可知公平交易法所稱「事業」之涵括對象，只需具備該法第2條第1 至3 款例示部分之共同特徵，亦即為繼續、獨立從事經濟活動之人或團體，即為已足，故未經認許之外國公司，依我國公司法規定，雖未具獨立法人人格，惟依最高法院50年臺上字第1898號判例意旨，其應屬非法人團體，是如其有提供商品或服務之交易行為，即符合「繼續」、「獨立」、「從事經濟活動」之要件，而為我國公平交易法第2條第4款所規範之事業。
經查，原告雖係在韓國登記成立之公司，未經我國認許成立，惟其本質上仍屬一營利社團，且其自承係從事光碟機之銷售，故有繼續、獨立從事經濟活動之事實，故符合公平交易法第2條第4款所定「其他提供商品或服務從事交易之人或團體」之要件，而為該法所規範之「事業」。
至於最高行政法院95年度判字第2128號判決，係以該訴訟原審判決將公平交易法第2條第4款之規定，限縮解釋為須在臺灣獨立自主、繼續從事經濟活動之個人或團體，始足當之，有違背論理法則與適用法規不當之違背法令為由，將原審判決予以廢棄，並未表示在外國成立之公司即非屬公平交易法所規範之事業，原告援引該最高行政法院判決，主張其係在韓國成立之公司，未在我國設立營業所、分公司或子公司，不受我國公平交易法所規範，自非的論。
⒊復查，被告係以原告與另3 名受處分人自95年9 月起，共同就Dell公司與HP公司之光碟機採購案圍標，並交換競爭敏感性資訊，致使光碟機價格有僵固之可能，構成聯合行為，且原告與另3 名受處分人因從事該聯合行為而售予Dell公司與HP公司之光碟機，有相當數量銷售至我國，對我國市場產生直接、實質且可合理預期影響之結果，應認其等係在我國領域內違反公平交易法第14條第1項前段規定，得由被告依同法第41條第1項規定予以處罰；
亦即，被告乃以原告違反前揭公平交易法所定事業不得為聯合行為之行政法上義務行為，其結果發生在我國領域內，為其對原告上述違法行為有管轄權之論據，核其主張，與前引行政罰法第6條第1 、3 項規定，尚無不符。
至於原告有無被告所指前述違反行政法上義務之行為，係屬被告所為處罰是否合法之實體問題。
則原告另以被告未能證明其指稱之聯合行為，對我國光碟機市場產生直接、實質及可合理預期之影響，主張被告並無管轄權，尚非可採。
㈡被告認原告與另3 名受處分人於95年9 月至98年9 月間有公平交易法第7條第1 、2 項所定之聯合行為，以原處分對原告裁罰，並非合法：被告認為原告違反公平交易法第14條第1項前段事業不得為聯合行為之禁制規定，係以原告與另3 名受處分人於95年9月到98年9 月期間，均提供各類型光碟機商品從事銷售，於全球範圍內接受包含電腦品牌廠商之客戶訂單，彼此間具有水平競爭關係；
惟其等於上開期間，基於單一聯合行為之意思，長期以來形成默契，不定時針對Dell公司或HP公司舉辦之光碟機採購招標，透過員工在投標前或投標進行中互相交換彼此曾經提出或將要提出之報價、預期投標名次等競爭敏感性資訊，共同決定對客戶採購案之價格及協商策略，減少彼此間競爭狀態之方式，進行聯合行為，為其論據，並以被證8 至被證19、被證23至25、被證32至44之電子郵件（附本院卷一第107 至126 、155 至160 頁，及外放之被證32至44）、被證20至22之美國司法部與HLDS公司簽署之認罪協議文件（附本院卷一第127 至154 頁）、原告之訴願書（附訴願卷a 第1 至26頁）、HP公司及Dell公司之書面陳述（附原處分甲卷第322 至326 、455 至471 頁），及依公平交易法第35之1條規定，向被告陳述違法情形之受處分人（下稱寬恕政策申請人）至被告機關之陳述紀錄（附原處分甲卷第148至151 頁），作為佐證。
經查：⒈關於Dell公司及HP公司於95年9 月至98年2 月間舉辦之光碟機採購案部分：⑴原告與另3 名受處分人就此段期間之光碟機採購案，有協議交換報價、預期得標名次等競爭資訊之行為：①經查，被告所稱：HP公司與Dell公司有舉行光碟機採購案之需要時，係分別寄發電子郵件邀請函予符合資格之光碟機事業，故收件者僅有該光碟機事業本身，其並無法知悉其他參與競爭對手之身份及數量為何等情，核與HP公司及Dell公司之書面陳述（參見原處分卷甲第324 、469 頁）相符，復有被證8 之HP公司員工對PLDS公司員工寄發之電子郵件邀請函，與被證9 、10之Dell公司員工於94年2 月27、28日以密件副本方式，分別傳送予原告與另3 名受處分人之邀請函為證（參見本院卷一第107 至110 頁）。
惟觀諸被證12之PLDS公司員工Frederick Wong（下稱Wong）於97年2 月5 日對同事所發郵件，卻記載TSST（即原告公司英文名稱ToshibaSamsung Storage Technology之簡稱，後述電子郵件提及原告時，亦使用相同簡稱）、HLDS公司及Sony Optiarc公司（本段落以下提及該2 公司時，合稱另2 名受處分人）等競爭對手之聯絡人姓名及聯絡方式（參見本院卷一第112 頁）；
Wong另於97年2 月25日及6 月2 日向同事所發被證13、14之電子郵件，則分別載明Dell公司於同年4 月8 日及7 月之2次光碟機標案之相關資訊，包括原告與另2 名受處分人之投標結果、分配採購量及所欲爭取之排名（參見本院卷一第113 、114 頁）；
又PLDS公司經理JC Lim於95年9 月22日、12月28日、96年9 月20日及10月3 日，對同公司之「商業團隊」所發被證15至18之電子郵件，則記載原告及另2 名受處分人就Dell公司95年度第四季光碟機採購案之報價與排名、95年12月光碟機之報價與分配採購量及96年11、12月光碟機標案價格等資訊（參見本院卷一第115 至123 頁）；
PLDS公司其他員工所發被證32至44之電子郵件，復載有原告與另2 名受處分人就Dell公司於95年9 月、96年9 月18日、96年12月、97年2 月、3 月、5 月、10月，及HP公司於97年1 月、4月、5 月、8 月、98年2 月所舉辦光碟機採購案之報價及所欲爭取名次等訊息（參見外放之被證32至44）。
是由上述電子郵件內容顯示，同為光碟機銷售業者、互為水平競爭事業之原告與另3 名受處分人，於HP及Dell公司分別以電子郵件通知投標之95年9 月至98年2 月光碟機採購案中，就各自之投標價格及所欲爭取名次等重要資訊，非但不予保密，反有互留聯絡方式及於標案前即交換情報之舉，顯然違反常情。
再參照寬恕政策申請人向被告提出之書面陳述：原告與另3名受處分人至少於91年至98年之期間，定期透過雙邊聯繫和（或）達成雙邊協議，交換包括投標順位、價格、產量及新產品之上市等資訊，該等行為通常（但不限於）涉及光碟機供應市場之主要客戶：HP公司及Dell公司。
例如，在典型之競標，原告可能鎖定第一順位（即最低標），HLDS公司鎖定第二順位、PLDS公司鎖定第三順位、Sony Optiarc公司鎖定第四順位。
其等分享投標順位資訊之主要目的之一，係為獲悉其他公司於特定標案之策略，以評估必須付出多大努力競標，始能獲得其期待之結果；
例如，若HLDS公司擬鎖定第二順位，倘其知悉PLDS公司將鎖定第三順位，則其即便不知道PLDS公司之相關價格，亦無須積極競標即可取得第二順位。
供應商間之聯繫，一般而言雖以價格及投標順位之資訊交換為限，但至少原告、HLDS公司及PLDS公司亦曾數度於特定電子拍賣及電子詢價中，就價格及順位達成或試圖達成雙邊協議等語（參見原處分甲卷第169 至171 頁），顯見原告與另3 名受處分人就HP公司及Dell公司95年9 月至98年2 月舉辦之光碟機採購案，應有基於其間之協議，交換各自之投標價格及所欲爭取名次等資訊之情。
②原告雖主張：HP公司與Dell公司之標案邀請函，雖僅揭露收信者之名稱，惟收信者並非完全無法知悉其他同被邀請參與標案之光碟機供應商身分；
被證12至18、32至44之電子郵件所述HP公司與Dell公司舉辦標案之訊息，係該2 公司或其他光碟機銷售業者提供予PLDS公司，非其所提供；
另寬恕政策申請人可能為免受處罰，向被告作不實或誤導之陳述，意圖使被告對其競爭對手處罰，故其陳述不可採信云云。
惟前述電子郵件內容，清楚顯示原告與另3 名受處分人在95年9 月至98年2 月間，非僅知悉彼此均受邀參加HP公司與Dell公司之光碟機採購案，甚且互相流通應屬商業機密之報價資訊，足見其間係互有聯繫，非僅片面猜測競爭對手為何人。
又依其中被證16之發信日期95年12月18日電子郵件所述：這是我今天從原告銷售經理得到的訊息（Here are the info Igot from ……TSST……sale account manager today」，參見本院卷一第116 頁）、被證36之發信日期97年2 月14日電子郵件記載：已與原告人員談過，他們想要第一名（Spoke to TSST, they wanted the #1 position……，參見被證36 第3頁）、被證37之發信日期97年2 月18日電子郵件敘述：原告告訴Alex他們會盡其所能達到60% 預計出貨量之要求（TSST told Alex that they will do their best tomeet the 60% TAM……，參見被證37第1 頁）、被證41之發信日期97年8 月15日電子郵件提及：與原告人員談過，他說他們就2008年第4 季的HH SATA DVD 採購案不會很積極的出價（Talked to TSST and he stated that they will notbid agressively on HH SATA DVD Q408 ……，參見被證41第1頁 ）等語，載明發信者係直接與原告公司人員接觸，取得原告就HP公司及Dell公司上述期間光碟機採購案之報價、所欲爭取之名次及預計出貨量等資訊，原告主張該等電子郵件有關其投標之相關訊息，係HP公司及Dell公司或與其有競爭關係之其他事業所提供，自難採憑。
再者，寬恕政策申請人前揭書面陳述內容，經核與上開電子郵件顯示原告與另3名受處分人就HP公司及Dell公司95年9 月至98年2 月舉辦之光碟機採購案，頻繁交換報價及意圖取得之投標順位等資訊者，乃相符合，則原告另稱寬恕政策申請人可能為使競爭對手遭受處罰而故為不實陳述，其書面陳述無可採信云云，亦無足取。
⑵被告未正確計算原告與另3 名受處分人就HP公司與Dell公司於95年9 月至98年2 月間舉行之光碟機採購案，協議交換競爭資訊之行為，於我國光碟機市場之市占率如何，其遽認上述行為足以對我國市場造成影響，構成聯合行為，係屬違誤：①依前引公平交易法第7條第1 至3 項規定可知，該法所謂事業之聯合行為，係指水平競爭關係之廠商，為謀求其共同利潤之極大化，避免彼此因競爭而引起之不確定性，以合意採取共同行為，且足以影響市場供需功能者。
基於依法行政下之行政合法及合要件性之要求，行政罰要件事實之客觀舉證責任歸於行政機關，則被告對於原告與另3 名受處分人就HP公司及Dell公司上述光碟機採購案，協議交換報價及所欲爭取名次等資訊之行為，足以造成限制競爭、影響市場功能之結果，此一符合公平交易法第7條第2項聯合行為構成要件之事實，應負舉證責任，否則經法院依職權調查結果，此一事實如陷於真偽不明，其不利益即應歸於被告。
②至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍之界定；
查現行公平交易法對於聯合行為所稱「足以影響市場功能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，但同法第5條第3項就獨占事業所處「特定市場」則明定「係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」，此外，被告為使結合申報案件審理標準臻於明確，以利事業遵循，所訂頒之「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」第3 點亦規定：「（第1項）本處理原則界定特定市場係綜合產品市場及地理市場加以判斷：㈠產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。
㈡地理市場係指就參與結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。
（第2項）在考量前項產品市場、地理市場外，得視具體個案，衡量時間因素對於特定市場範圍之影響。」
又聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般係以「量」與「質」的標準綜合判斷之，其中「量」的標準，主要是以參與聯合行為事業的數目以及聯合行為之市占率為具體指標，「質」的標準，則以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能的可能性也就愈高。
至於市占率之計算，前述被告對於結合申報案件之處理原則第4 點規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。
（第2項）前項市場占有率原則上以第3 點劃定特定市場範圍內之銷售值（量）作基礎，其不宜以銷售值（量）計算者，得依所處特定市場特性採計其他計算基礎。
（第3項）計算市場占有率所需資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」
審酌公平交易法就獨占、結合及聯合行為所為規範，皆屬防止不當競爭之限制，其為確保事業公平競爭並維護市場經濟秩序之目的並無二致，是以在界定聯合行為之市場及判斷該行為是否足以影響市場功能時，應可援用上開處理原則規定。
③被告認為原告與另3 名受處分人於HP及Dell公司舉辦之光碟機採購案中，交換報價等敏感資訊，藉此進行限制競爭之聯合行為，足以對我國光碟機市場之供需功能產生影響，乃以我國之光碟機市場界定本件之產品市場及地理市場，固無違誤。
其進而探討上述行為對我國市場之影響時，則先引用Gartner Report報導：HP公司及Dell公司在我國個人電腦市場於95至98年之市占率合計分別為8.6%、11.1% 、11.7% 與10.8% （參見本院卷一第95、96頁），次依HP公司及Dell公司陳稱：該2 公司對於光碟機之採購，90% 至95% 係以網路招標為之等語，估計該2 公司銷售至我國之電腦中，與其所指上述聯合行為有關者，至少占我國電腦總數之9%至9.5%，作為該聯合行為對我國光碟機市場之供需功能產生影響之論據。
申言之，被告係以其調查HP與Dell公司之個人電腦在我國市場之市占率，乘以該2 公司在其指稱原告與另3 名受處分人從事聯合行為期間，以網路招標方式採購光碟機之比例，計算其所指上述聯合行為在我國之市占率。
然依原處分理由第六項㈡所載：自2005年起，光碟機主要銷售管道80% 以上為品牌電腦客戶，而非通路零售商（參見本院卷一第46頁），及被告依其所引用「2009 Optical Disc drive Marketing Analysis」中之光碟機銷售數據（參見本院卷一第289頁），核算95年至98年間，光碟機業者銷售予品牌個人電腦製造商之數量，占光碟機總銷售量之比例，分別為83 .53%、84.33%、88.63%、89.63%（參見本院卷一第218 頁反面被告所製表格）等情，足見在原告與另3 名受處分人於95 年9月至98年2 月就HP與Dell公司之光碟機採購案協議交換報價等資訊期間期間，光碟機並非100%銷售至如HP及Dell 公 司之品牌電腦廠商後，安裝於個人電腦，仍有為零售業者所購得者，且後者之比例尚占所有光碟機銷售量至少10﹪以上，是以光碟機與個人電腦之銷售數量絕非相同，被告逕以HP及Dell公司在舉辦上述光碟機採購案期間，於我國個人電腦市場之市占率數據，作為原告與另3 名受處分人前揭以光碟機銷售價格、得標名次為對象進行之交換資訊行為，對於我國光碟機市場供需功能影響程度之計算基礎，與前引其所訂結合申報案件處理原則第4 點規定，市占率之計算應以被界定之特定市場範圍（本件為我國光碟機之市場）銷售值（量）為基礎者，顯不相符，自非正確；
被告抗辯：因光碟機自94年起主要銷售管道為安裝於個人電腦中，本質上不能單獨使用，而為個人電腦的關鍵零組件，故其以個人電腦市場之銷售市況，合理判斷其所指原告參與聯合行為之期間之光碟機銷售情形，藉以說明該聯合行為對我國市場之影響，並無不合云云，依上說明，尚難採憑。
次查，依原處分事實第二項㈡記載，可知被告所指原告參與聯合行為之期間，全球光碟機市場之主要競爭者，除原告及另3 名受處分人外，尚有Panasonic Precision Devices Co.Ltd公司（下稱 Pana-sonic公司）與Pioneer Digital Design and Manufactur-ing Corporation 公司（下稱Pioneer 公司，參見本院卷一第28頁）；
另依PLDS公司職員於97年4 月7 日所發被證38之電子郵件中敘述：我們聽說你們與「S 」在爭奪第2 名，但Pioneer 正試圖加入戰局（We heard that you are fight-ing with "s" on the #2 position.But Pioneer is try-ing to get in ，參見被證38第4 頁），及97年10月30日所發被證42之電子郵件中提及：我們應在2 、3 月標案前與Panasonic 公司商談，否則倘該公司持續其在1 月標案時的作法，其他公司將受不利益（We can talk to Panasonicpeople before next run IN for Fer/Mar orders, ......otherwise everybody will be dead if Panasonic keepsaying the way they did in Jan's In.，參見被證42 第2頁）等語，足見在95年9 月至98年2 月間，全球光碟機銷售市場之競爭事業非僅原告與另3 名受處分人，尚有Panaso-nic 公司及Pioneer 公司，且該2 公司曾參與HP公司與Dell公司於該段期間舉辦之部分光碟機採購案。
然被告對於Panasonic 、Pioneer 等公司在上述光碟機採購案中有無得標？若有，其等獲分配之銷售數量為若干？並未加以調查，逕認該段期間，HP公司與Dell公司以網路招標之光碟機，全數由原告與另3 名受處分人得標，再依HP公司與Dell公司所陳以網路招標方式採購光碟機之比例（90% 至95 %），及前揭該2 公司95至98年在我國個人電腦市場市占率，約略在10% 上下之數據，推估其所指原告與另3 名受處分人就上開光碟機採購案價格進行之聯合行為，對我國之影響「至少占我國電腦總數之9%至9.5%」（參見原處分理由第六項㈣，本院卷一第47頁），顯然忽略HP公司與Dell公司經由上述光碟機採購案購得，進而安裝入個人電腦而銷售至我國之光碟機，可能來自原告與另3 名受處分人以外之其他競爭事業，而與其指稱之聯合行為無關，亦有違誤。
④綜上，被告估計原告與另3 名受處分人在HP公司及Dell公司於95年9 月至98年2 月間舉行之光碟機採購案中，進行價格、排名等資訊交換之行為，在我國光碟機市場之占有率，所憑資料既有前述錯誤之處，其據以認定上述行為足以對我國光碟機市場產生影響，難認有據。
⑶再按行政罰法第27條第1 、2 項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
原告及另3 名受處分人上述就HP公司與Dell公司舉辦之光碟機採購案協議交換價格及得標順位等資訊之行為，在98年2 月間即已終了，被告既認該項行為違反公平交易法第14條第1項規定，卻遲至101年9 月19日始作成原處分對原告予以裁罰，顯已逾行政罰法第27條第1項所定3 年期間，是原處分就此部分另有違反前揭行政罰法規定之錯誤。
⒉有關Dell公司於98年5 、6 月間舉辦之光碟機採購案部分：⑴被告未舉證證明原告與另3 名受處分人就此一光碟機採購案，有公平交易法第7條第1項所定行為：被告認定原告與另3 名受處分人就Dell公司於98年5 、6 月間舉辦之光碟機採購案，亦曾協議交換報價、得標名次等資訊，以限制競爭，固以被證20至25之書證、原告之訴願書及寬恕政策申請人於101 年8 月24日至被告機關之陳述紀錄，為其依據。
惟查：①被證20為HLDS公司就其大約於93年4 月至98年9 月間，經由其所僱用包括高階主管之人員，與其他光碟機銷售業者代表之討論、會面與協商等方式，針對Dell公司與HP公司在93年6 月至98年2 月間所舉辦多次光碟機採購案，達成圍標之協議，違反美國之Sherman Act 規定，與美國政府達成認罪協議之文件；
被證21為該公司3 名員工因在HP公司94年11月至100 年2 月舉辦之數次光碟機標案中，與他人共謀達成圍標及抑制與限制競爭之協議，遭美國政府起訴之文書；
被證22則為美國司法部所發、關於HLDS公司3 名主管因多次於Dell公司與HP公司舉辦之光碟機標案中，意圖以圍標方式抑制及消弭競爭，違反前述美國法律規定，經美國政府起訴後，予以認罪並服刑與支付罰鍰之文稿（參見本院卷一第137 至154 頁）。
經核上述3 份書證內容，僅單純敘述HLDS公司及其員工因於Dell公司與HP公司舉辦之光碟機採購案中，有圍標及限制競爭等行為，而違反美國法律規定之情形，並未提及任何其他光碟機銷售業者之名稱，無從據以認定原告有何公平交易法第7條第1項所定行為。
②次查，被證23係Dell公司向被告說明：由於98年第1 季開始發生光碟機供貨短缺，故該年度3 至9 月間之光碟機採購，改為同時分別與多個供應商就未來某一時間（如98年9 月）光碟機採購，請各公司報價進行雙邊議價之電子郵件；
被證24係Dell公司於98年6 月1 日對HLDS公司所發，邀請該公司就其98年9 月發行產品所欲採購之光碟機投標之電子郵件；
被證25則係HLDS公司向被告說明：參與Dell公司98年5 月間光碟機採購案之事業，包括Pioneer 公司、原告與另3 名受處分人之電子郵件（參見本院卷一第155 至160 頁）；
上述3 份電子郵件，連同原告於101 年10月18日訴願書所陳：「訴願人（按即原告）在此時早已開始與Dell協商，且該協商持續進行到2009年6 月中旬，確認關於HHDVD-RW報價為$17.05元及12.7mm Tray DVD-RW報價為$22. 45 ，始完成協商」等語（參見訴願卷a 第25頁），僅能證明Dell公司在98 年5、6 月間，曾分別邀請包括原告、另3 名受處分人及Pione-er公司等多家光碟機供應商，就其預計於98年9 月間發行產品所欲採購之光碟機進行議價，無從據以認定原告與另3 名受處分人間就此次Dell公司之光碟機採購案，有被告所指協議交換投標價格、得標順序等資訊之行為。
③至於寬恕政策申請人於101 年8 月24日至被告機關陳述時，雖稱：「申請人與競爭者之限制競爭聯繫到2009年6 月。
……在2009年6 月美國司法部公開調查本案後，申請人之限制競爭聯繫即告終止。
……」等語（參見本院卷一第318 頁反面）。
然按公平交易法第35之1條第1項規定：「違反第14條之事業，符合下列情形之一，並經中央主管機關事先同意者，減輕或免除中央主管機關依第41條所命之罰鍰處分：一、當尚未為中央主管機關知悉或依本法進行調查前，就其所參與之聯合行為，向中央主管機關提出書面檢舉陳述具體違法，並檢附事證及協助調查。
二、當中央主管機關依本法調查期間，就其所參與之聯合行為，陳述具體違法，並檢附事證及協助調查。」
是以寬恕政策申請人係為求減免處罰而主動向被告陳述自身及他人不法情事，其陳述涉及其他事業之違法行為部分，性質相當於檢舉，被告就其內容是否為真實，仍應依職權調查證據予以確認，不得僅憑申請人之陳述為認定事實之唯一依據。
前述各項書證，既均不足以認定原告曾與另3 名受處分人於Dell公司98年5 、6 月舉辦之光碟機採購案中，有協議交換投標名次與價格等資訊，以限制競爭之情，被告僅憑寬恕政策申請人片面所為不利於原告與其他受處分人之陳述，認定原告就該次採購案有公平交易法第7條第1項所定行為，有認定事實不依證據之違法。
⑵退步言之，縱認原告與另3 名受處分人於Dell公司98年5 、6 月舉辦之光碟機採購案中，有被告指稱之協議交換競爭敏感性資訊之情事，原處分就此部分之認事用法，仍有以下違誤之處：①被告以HP及Dell公司在我國個人電腦市場之市占率，計算其所指原告與另3 名受處分人就上述光碟機採購案從事之聯合行為，對於我國光碟機市場供需功能之影響，係屬錯誤，理由同本判決事實及理由第五項㈡、⒈、⑵、③部分所述。
又依前述，參與Dell公司98年5 、6 月光碟機採購案之事業，除原告與另3 名受處分人外，尚有Pioneer 公司，被告未查明Pioneer 公司在該次採購案有無得標？若有，其得標與獲得分配之採購數量如何？遽認該次採購案全數由原告與另3名受處分人得標，亦非正確。
再者，依被證23、25之電子郵件所載，Dell公司此次光碟機採購案，並非網路採購（Internet Negotiation，簡稱IN），而係雙邊議價（Thereis not an IN bid history for Dell's 2009 Mayprocurement of ODDs.……The 2009 May bid wasconducted through such bilateral negotiations.參見本院卷一第156 頁），被告卻以Dell公司所陳網路採購占其光碟機來源之比例90% （參見原處分甲卷第470 頁倒數第2 行）為據，估計其所指原告與另3 名受處分人就該次採購案之聯合行為，對我國市場之影響「至少占我國電腦總數之9%至9.5%」，同有違誤。
②再者，被告所指原告與另3 名受處分人就98年5 、6 月Dell公司光碟機採購案所為協議限制競爭之行為，縱有其事，至遲在該採購案於98年6 月間結束時即告終了，被告在101 年9 月19日始以原處分予以裁罰，已逾3 年裁處權期間，亦違反行政罰法第27條第1項規定。
被告雖抗辯：該次光碟機採購案得標價格之適用期間，乃至98年9 月30日止，即得標價格可適用於98年9 月1 至30日Dell公司之進貨，故原告與另3 名受處分人之聯合行為結果，至少持續至98年9 月30日始告終了；
況Dell公司於98年9 月向該等事業採購光碟機，尚需另經代工廠組裝成個人電腦後方進入我國市場，故該聯合行為對我國市場所生限制競爭效果，更將延至98年9 月之後，則其於101 年9 月19日作成原處分，未逾裁處權期間云云。
然按行政罰法第27條第2項但書所稱「結果發生時」，係指法定處罰要件之結果發生時而言，不包括法定處罰要件以外之結果發生在內，故如法規不以發生某種結果為處罰要件時，其裁處權期間之起算日，應以違反行政法上義務之行為終了時為準。
依前揭公平交易法第7條第1 、2 項規定，同一產銷階段具有競爭關係之水平事業間，如藉由契約、協議或其他方式，達成限制競爭及相互約束事業活動之合意，且此項合意足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，即成立聯合行為，是以同法第14條第1項前段所定事業不得為聯合行為之行政法上義務，其違反並不以實際發生影響市場功能之結果為要件，被告對該違法行為之裁處權期間，應自事業間從事公平交易法第7條第1項所定行為終了之日起算，被告主張應以Dell公司依98年5 、6 月採購案之得標價格，於同年9 月間向原告與另3 名受處分人採購光碟機時，始予起算裁處權期間，係誤以非屬聯合行為要件之影響市場功能結果發生時，作為裁處權期間起算時點，揆諸前揭說明，自無可採。
至於被證20係HLDS公司就其違反美國法律之行為，與美國司法部達成認罪協商之文件，無從證明原告有何違法之聯合行為，業如前述，且該份文件中所載HLDS公司之違法時間，為「大約2004年6月到大約2009年9 月間」（between approximately June 2004 and approximatelySeptember 2009……，參見本院卷一第238 頁），並非清楚明確，則被告另執該份書證，指稱原告與另3 名受處分人於98年9 月間有合於公平交易法第7條第1 、2 項規定之聯合行為，故原處分對原告所為處罰，未逾裁處權期間云云，仍無足取。
六、綜上所述，被告認原告與另3 名受處分人於95年9 月至98年9 月間，共同就Dell公司與HP公司之光碟機採購案圍標，並交換競爭敏感性資訊，足以影響我國光碟機市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項規定，依同法第41條第1項前段規定，以原處分命原告立即停止違法行為，並處原告罰鍰2,500 萬元，係屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 11 月 5 日
書記官 李 建 德
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