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臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1161號
103年3月26日辯論終結
原 告 長庚醫療財團法人桃園長庚紀念醫院
代 表 人 黃美涓
訴訟代理人 范 鮫 律師
楊代華 律師
劉昌坪 律師
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳怡妃 律師
高振格 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服衛生福利部中華民國102 年6 月3 日衛署訴字第1020005057號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年2 月4 日向被告申請將所屬郭○信等99位駐診醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下稱自行執業者）身分投保，經被告以99年3 月10日健保桃字第0993000077號函回復略以，原告與所屬醫師間具有僱傭關係，其投保身分應依修正前全民健康保險法（下稱健保法）第8條第1項第1款第2 目規定以受僱者身分投保，不得以自行執業之專門職業及技術人員身分投保等語。
嗣長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於99年4 月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被告北區業務組申訴，被告北區業務組爰對林口長庚醫院進行訪查，經該院於99年6 月3 日以（99）長庚院林字第00968 號函，說明其曾向被告申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫師保險費，長庚醫療財團法人其他院區亦依循此方式處理。
被告乃認定長庚醫療財團法人所屬醫院之醫師，係以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30% 保險費，並將投保單位應負擔之60% 保險費，一併向被告繳納，惟各所屬醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與健保法第27條 、第29條、第30條規定不符，乃依原告99年2 月4 日申請變更投保身分之醫師名單，計算投保單位超收之保險費，依健保法第69條第3項規定，以99年7 月26日健保桃字第0990033529 B號罰鍰處分書（下稱原處分），處原告2 倍罰鍰計新臺幣（下同）2,140 萬2,504 元。
原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，經該會以100 年1月28日（99）權字第22232 號審定書予以駁回。
原告仍不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告自創院時起，即採行主治醫師集體駐診拆帳制度，以與主治醫師簽訂駐診協議書，委任其擔任原告醫院專任醫師，由原告提供護理人員、醫療器材及場所，駐診主治醫師則依駐診契約於原告醫院執行醫療業務，再將所獲得之診療費及手術費按比例拆分，其雙方係處於平等之地位，並均得於30日前以書面通知終止駐診契約，且主治醫師之報酬制度，亦與原告受僱員工全然不同，而係依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業收入，並無任何來自原告之補貼或給付。
又醫師對於執行醫療業務之方法均係基於個人專業判斷所為，並非毫無裁量餘地，故原告與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任之性質，而非屬僱傭關係。
另依民法第535條規定，委任人本非不得要求受任人於處理事務時須遵守一定之規範（如請假規則），且亦有權對於受任人執行業務之優劣進行考評及獎懲，尚不得因此遽論原告與主治醫師間所成立者係屬僱傭關係。
是原告依駐診拆帳契約規定，以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，並無違誤。
㈡契約自由原則不僅為私法自治之基礎，更為憲法所保障之基本人權，人民應可本於契約自由原則，自主決定透過契約所形成之法律關係內容為何，行政機關對於人民自主決定之契約內容應予尊重，除契約內容違反法律強行規定或公序良俗外，不得否定契約之效力，否則即違反契約自由原則。
而我國除醫療法第35條規定禁止合夥契約之情形外，並無任何要求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之法令規定，則其雙方如何規範彼此之權利義務關係，即應屬契約自由之範疇，且非以民法上之僱傭關係為限。
又新制醫院評鑑基準乃係衛生福利部制定之行政規則，其自不得在無法律依據或明確授權下，要求醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，且該評鑑基準所稱之「應訂定合理之基本薪資制度」，目的係要求醫院應給予醫師基本之收入保障，以確保醫療品質，非規範醫院僅得以薪資名義支付報酬予醫師，或雙方僅得成立僱傭關係。
準此，被告以醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，並據此認定原告之主治醫師僅得以受僱者身分參加全民健保，已明顯違反法律保留原則，更侵害人民之契約自由及執業自由。
另原告依主治醫師之意願，由其自行負擔保費，而為其辦理勞工保險投保事宜，亦與雙方是否成立僱傭關係之認定無涉。
㈢原告於健保法無「駐診拆帳醫師」投保類別之情形下，參酌原告與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容，及30年來原告主治醫師均係以駐診拆帳西醫師之「執行業務者」身分，自實際駐診拆帳收入中減除20% 必要費用申報「執行業務所得」之事實，並依據主治醫師群體執業專業自治組織之長庚決策委員會，於88年4 月17日88年度第2 次會議決議內容，由主治醫師以自行執業者身分自行負擔全額健保費，自屬符合事實、法律及主治醫師之利益與意願之作法，而無任何違背全民健保之社會保險性質，及強制將健保費轉嫁予主治醫師負擔之情形。
嗣於100 年3 月8 日舉行之林口、台北、桃園長庚醫院主治醫師臨時大會，及原告與全體主治醫師再簽訂之駐診協議書補充約定，亦均再次明白澄清原告與主治醫師間之法律關係及健保費扣繳事宜。
㈣被告未對於原告與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容作出任何調查，即恣意認定雙方存在僱傭關係，進而裁處原告鉅額罰鍰，實已違反行政程序法第9條、第36條等規定。
又訴外人林贊煇雖係擔任長庚醫療財團法人行政中心特助一職，然非原告之代表人，亦未經原告授權或指示其代表原告向被告陳述意見，更非原告醫院之主治醫師，無法代表主治醫師表達與原告係成立僱傭或駐診拆帳之法律關係，故其所為陳述內容，均不得視為原告之陳述意見。
且被告未踐行行政程序法第39條規定之法定通知程序，即於99年4 月28日前往長庚醫療財團法人行政中心訪談林贊煇，且未詳實記載訪談過程，該訪談內容已不得作為認定事實之憑據。
再者，即使系爭訪談紀錄有民事訴訟法第355條第1項規定之適用，充其量亦僅得推定被告人員曾於該文書上為所載內容之記錄，絕無法憑此推論林贊煇確有為如此之陳述，甚而推論該陳述即為與客觀情形相符之事實。
況原告與主治醫師間之法律關係究否係屬僱傭關係，須審酌雙方當事人之締約真意，及駐診拆帳契約之實質內容與安排等客觀事實，依據民事法理加以認定，絕非得以任何第三人之主觀認知，作為認定其雙方法律關係性質之依據，被告自不得援引林贊煇之訪談紀錄，作為認定原告與主治醫師間所成立法律關係為何之依據。
㈤原告醫院主治醫師本於群體執業制度下醫師專業自治之精神，而以各專科為單位，將各專科主治醫師與醫院拆帳之診療收入加總計算各專科全體主治醫師之診療收入後，再參照每位主治醫師之診療收入積分、科內積分及年資積分之總和佔其所屬專科全部主治醫師三大積分總和之比例，計算各主治醫師得自全科所有主治醫師診療收入分配之金額。
雖亦有出現依其所屬科別之內部分配結果對於某位主治醫師之實際給付金額，大於該主治醫師原與醫院拆帳診療收入之情形，然該部分仍全係自所屬專科其他主治醫師與醫院拆帳之診療收入而來，並非原告於拆帳分配予全體主治醫師之診療收入以外，又額外支付報酬予該位主治醫師。
被告未經詳查，逕以系爭拆帳處理辦法中載有「最低收入保障」、「由超限基金撥補以保障最低收入」等字語，而推導主治醫師可自原告取得最低保障收入之結論，顯忽略主治醫師之駐診收入，及系爭拆帳處理辦法所稱之超限基金，均係來自於所有主治醫師提供醫療服務，經與原告拆帳後已屬於所有主治醫師之診療收入，而與原告無涉。
㈥原告主治醫師之考評及醫療業務之管理，係透過群體自治之方式，由主治醫師所組成之決策委員會為之，以為群體執業之主治醫師間彼此考核、勉勵、評量之規範，原告並未介入。
且科內積分所涵蓋之項目極為廣泛，不論何種項目，本屬醫師於教學醫院從事醫療業務工作之一環，並將對於專科之整體營收產生正面影響，故有所貢獻者因此取得一定比例之科內積分，完全符合群體駐診執業目標之設計。
而負責評定及審核主治醫師科內積分之主管等職務者，均係由主治醫師擔任，此不僅說明主治醫師與原告實係處於平等地位，而不存在任何相互隸屬關係，更彰顯主治醫師群體執業之高度自主性及獨立性。
又原告之主治醫師並非原告之人事管理規則中屬受僱者身分之正式人員，亦非原告所制定之長庚紀念醫院工作規則等規定之適用對象，且其進用及考評等作業，均係由主治醫師所組成之委員會以專業自治方式運作，其所取得之報酬亦均依駐診契約規定，由其所提供醫療服務之質量而決定，並基於群體駐診、主治醫師自治之立場自行建立、執行專業規範，並非於人格、經濟及組織上從屬於原告之受僱者。
㈦財政部90年12月27日台財稅第0900457146號函（下稱90年函釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱駐診拆帳之認定標準，故不再繼續適用財政部66年11月21日台財稅字第37873 號函等相關函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行執業者之身分。
而財政部雖於101 年1 月20日以台財稅字第10000461580 號函釋廢止其90年函釋，然並未否定原90年函釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故對於在廢止前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。
本件原告之主治醫師均係按照其所提供醫療服務之類型及數量，與原告拆帳分配診療收入，並非受僱領取固定薪資，多年來乃均依稅捐稽徵機關之相關函釋，以自行執業者身分申報及繳納稅捐，並經財政部臺北市國稅局71年（71）財北國稅審貳字第71082 號函（下稱臺北市國稅局71年函）准予備查在案，被告執意認定原告與主治醫師之間係成立僱傭關係，不僅有違信賴保護原則，亦顯與上開稅捐稽徵機關核備原告醫院之主治醫師得以自行執業者身分申報及繳納稅捐之行政處分構成要件效力相牴觸。
另被告90年1 月16日健保承字第90003071號函並未副知林口長庚醫院，自不得以該函認定原告已知悉不得以自行執業者身分為主治醫師投保。
㈧健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依同法第29條規定於期限內向被告繳納保險費，且嗣後亦未依同法第30條規定補繳保費，為其適用前提。
至於投保單位因對被保險人投保身分之認知與被告認定不同，以致未依被告計算之比例向被保險人扣收保險費者，顯與健保法第69條所規範投保單位未向被告繳納保費，導致被保險人被迫須自行繳納保費之情形不同。
是本件原告既無未於期限內向被告繳納健保費之行為，且係基於主治醫師之同意及其個人意願，以自行執業者身分辦理健保費之扣繳，自非屬健保法第69條所欲處罰之情形，被告援引該條規定予以裁罰，顯不符合行政罰之處罰法定原則。
又原告以自行執業者身分計算、扣繳之主治醫師健保費，根本不及被告以受僱者身分加計每位受僱者平均眷屬人口0.7 人後，向原告所核收之健保費總額，原告仍須另以營業外全院成本費用支出之款項自行負擔其間之差額，並無溢收保費差額之行為。
且原告歷來均依被告核定之保費金額，按時繳納，被告縱認原告對於主治醫師投保身分之認知有所不當，亦僅須通知原告改正即可，殊無逕對原告課處鉅額罰鍰之必要，故被告未先行通知原告改正，亦未依行政罰法第18條規定行使裁量權，即逕行對原告處以法定最高倍數罰鍰，除有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則等情。
並聲明求為判決訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告於99年4 月28日向長庚醫院行政中心特別助理林贊煇為業務訪查訪問，其表示長庚所屬醫院與所屬主治醫師間具有聘僱關係或僱傭關係，此有業務訪查訪問紀錄可稽，是可推定原告與所屬主治醫師確有僱傭關係存在，原告自不得以自行執業者身分扣繳全額保費。
而長庚醫院行政中心乃長庚決策委員會之幕僚單位，綜理管轄長庚醫院各院區之行政事務，足認林贊煇之陳述，應可代表所有長庚醫院。
又原告醫院之主治醫師於其所開設之醫療院所提供醫療服務，由原告提供護理人員、醫療器材及場所，主治醫師無庸負擔經營成本，顯見其本身並不生盈虧問題，且由系爭拆帳處理辦法規定可知，原告主治醫師因有特殊原因，而發生月診療收入較低之情形，仍得依其年資積分與科內積分，分配取得相當金額之報酬，獲有最低保障之定額收入，此均與執行業務者自力營生之特性不符，故其所支領之所得，應歸類為薪資所得，而非屬執行業務所得。
再者，駐診拆帳制度係建立在醫師與醫院間不存在僱傭關係之前提上，醫師之待遇係按個別門診、手術、檢查以及其他各項醫療服務之執行數量，以固定比例抽成計薪，不得領有底薪及保障收入等。
倘若雙方存在底薪或保障收入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在，亦僅屬有抽成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。
本件系爭拆帳處理辦法規定主治醫師之最低收入保障，再依照其看診次數、手術次數及其他醫療服務之收入，按績效領取醫師費，應屬有抽成約定之僱傭關係，並非單純之委任關係，要無成立駐診拆帳之可能。
此外，醫院評鑑制度為保障醫師之基本收入，要求醫師之薪資結構中須有基本薪資為組成部分，則醫師既已領有底薪，其與醫院間便無法成立不具僱傭關係之駐診拆帳關係之可能。
且原告依主治醫師之科內積分、行政及職務代理等項目，逐級交由科主任等考成，以得出最終之科內積分，據以調整、分配醫師費，顯見原告確實對主治醫師予以考核，並以考成結果給予對價，甚至挪勻醫師費；
而由原告所制定之主治醫師駐診協議書規定可知，原告對主治醫師之出缺勤有管考之權利，並有請假規則規範主治醫師，且修改相關規定，無庸通知或經其參與、同意即生效力；
再由系爭拆帳處理辦法第2.5條第1項規定可知，原告對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入，而主治醫師每點可獲金額，亦由原告調整，顯見原告對主治醫師之收入具有一定程度之掌控權利，而主治醫師無庸負擔盈虧風險，卻享有最低收入之保障，足見主治醫師向原告領取薪資並不具有自由性或獨立性。
準此，原告與主治醫師間具有人格上、組織上及經濟上之從屬性，且從主治醫師領有最低保障收入的角度以觀，其自原告所領取之收入，係屬其勞務之對價，其間之法律關係理應為僱傭關係無疑。
㈡財政部90年函釋係指醫療機構與醫師間無僱傭契約者，始有成立駐診拆帳之可能，從未支持原告與主治醫師間具有委任關係，原告自不得以該函釋作為其信賴之基礎，並主張其與主治醫師間成立駐診拆帳契約，而無僱傭關係存在云云，顯有邏輯上之謬誤。
又被告於89年間即已明確否准原告更改主治醫師之投保身分，且原告向來對於主治醫師亦係以公、民營事業、機構之受僱者身分，而非以自行執行者身分，向被告申報投保，並向被告繳納投保單位應負擔之60％保險費，倘若其認為雙方非僱傭關係，何以均以受僱人身分而非自行職業者身分投保。
而財政部66年函釋等相關函釋，業經財政部90年函釋廢止，原告無視該等函釋已不再援用之事實，繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被告申報，如今又主張其行為係信賴該等函釋所為，自不足採。
再者，財政部90年函釋業經其以101年1月20日台財稅字第10000461580 號函釋廢止，並就醫療機構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，原告與所屬主治醫師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，原告自不得以自行執業者身分為主治醫師投保。
此外，臺北市國稅局71年函備查原告以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業務所得，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，其性質至多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。
是被告對於事實所為之認定，無庸受臺北市國稅局71年函之限制。
況臺北市國稅局所為備查並非被告作成原處分之構成要件事實，與被告認定原告與主治醫師間具有僱傭關係，而應依規定繳納健保費，並無關聯。
㈢全民健康保險係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規定之適用。
本件原告向被保險人即主治醫師扣收100 ％之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯已符合健保法第69條第3項規定，被告予以裁罰，並未違反處罰法定原則。
又被告依健保法第69條第3項規定，僅得處原告應負擔之保險費2 倍之罰鍰，並無裁量空間，自無違反比例原則之可能。
況縱有裁量空間，依原告前向被告申請變更主治醫師投保身分均遭否准，卻仍惡意違反健保法規定經年，涉及之數額鉅大，處以2 倍罰鍰亦無違反比例原則等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：依原告與其主治醫師間之契約性質，原告之主治醫師應以民營事業、機構之受僱者被保險人身分投保或應以自行執業者之被保險人身分投保？原處分有無違反信賴保護原則、行政處分之構成要件效力、處罰法定原則及比例原則？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「( 第1項) 為增進全體國民健康，辦理全民健康保險（以下稱本保險），以提供醫療服務，特制定本法。
( 第2項) 本保險為強制性之社會保險，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付。」
「被保險人分為下列6 類：一、第1 類：……㈡公、民營事業、機構之受僱者。
……㈤專門職業及技術人員自行執業者。」
100 年1 月26日修正前之健保法第1條、第8條第1項第1款第2 目及第5 目分別定有明文。
可知我國健保制度係屬強制性之社會保險，所謂社會保險是指國家通過立法，按照權利與義務相對應原則，多管道籌集資金，對參加保險者在遭遇年老、疾病、工傷、失業、生育等風險情況下提供物質幫助（包括現金補貼和服務），使其享有基本生活保障、免除或減少經濟損失的制度。
且健保法具有高度強制性，除法定事由外，包括締約與否、相對人選擇、締約方式與契約內容，均須依法律之規定。
本件原告為財團法人之醫療機構，被保險人為原告所屬之主治醫師，依醫療法第2條規定：「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」
第5條第2項規定：「本法所稱醫療財團法人，係指以從事醫療事業辦理醫療機構為目的，由捐助人捐助一定財產，經中央主管機關許可並向法院登記之財團法人。」
第18條第1項規定：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。
私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」
準此，每一醫療機構，均有負責醫師，負有對該機構醫療業務之督導責任，即對其所屬之醫療人員尤其醫師，在醫療業務上，有任免權、考核權、指揮監督權，工作內容規範權。
因此，基於該項法定權能，足認醫療機構與醫師間，應該成立僱傭關係。
㈡次按100 年1 月26日修正前之健保法第27條規定：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1 類被保險人：……㈡第8條第1項第1款第2 目……被保險人及其眷屬自付30% ，投保單位負擔60% ，其餘10% ，在省，由中央政府補助；
……㈢第8條第1項第1款第4 目及第5 目被保險人及其眷屬自付全額保險費。」
第29條第1項規定：「本保險保險費依下列規定，按月繳納：一、第1 類……被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」
第30條第1項規定：「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限15日；
屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1 日止，每逾1 日加徵其應納費額0.1%滯納金……。」
第69條第3項規定：「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2 倍之罰鍰。」
據此，倘被保險人為民營事業、機構之受僱者，投保單位依規定僅能扣取、收繳被保險人所應自行負擔之30％，並於次月底將扣繳之30％，連同投保單位應部分負擔之60％向被告機關繳納，此乃法有明文，且為強制規定，非可由投保單位與被保險人任意約定而變更。
㈢又按100年6月10日修正前之健保法施行細則第28條規定：「( 第1項) 符合本法第14條規定之投保單位，應填具投保單位成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人。
… ( 第3項) 投保單位依前2 項規定將申報表及證明文件影本送交保險人當日，即完成申報應辦手續。」
第30條規定：「保險對象有下列情形之一者，投保單位應於3 日內填具保險對象投保申報表一份，送交保險人辦理投保手續：…三、改變投保身分。」
全民健康保險爭議事項審議辦法第2條第1項規定：「被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對保險人就下列全民健康保險事項所為之核定案件( 以下簡稱權益案件) 發生爭議時，應先依本辦法規定申請審議：一、關於保險對象之資格及投保手續事項。
…。」
可知我國健保制度之設計，符合健保法規定之保險對象由其投保單位，應填具投保單位成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人，被告根據投保單位之申報資料據以開立繳款單，由投保單位依規定代為扣收、繳納，因被保險人應負擔之保險費隨其類別不同而有所差異，是以，被保險人改變投保身分時，投保單位應於3 日內填具保險對象投保申報表一份，送交保險人辦理投保手續。
如就保險對象之資格及投保手續事項發生爭議時，被保險人、投保單位可向全民健康保險爭議審議會申請審議。
㈣經查，全民健保自84年3 月1 日起施行，原告所屬之主治醫師均由原告為投保單位，以其主治醫師為受僱者之被保險人向被告申報，嗣與原告同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89 年8月19日曾向被告申請變更所屬主治醫師458 人，改按自行執業者身分投保，經被告否准，原告復於99年2 月間再向被告申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被告否准，原告均未就該等爭議事項申請審議，惟原告每月係以其主治醫師為自行執業者之被保險人扣收健保費之事實，為兩造所不爭執，並有被告90年1 月16日健保承字第90003071號函、99年3 月10日健保桃字第0993000077號函、林口長庚醫院99年6 月3 日（99）長庚院林字第00968 號函在卷可憑（見被證2 、被證3 及原證38），堪信為真實。
依上開規定及說明，原告既以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，則應依規定扣收主治醫師30％保險費，並將原告所應負擔之60％保險費，一併向被告繳納，然原告卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，即應由原告負擔之60％保險費，一併向其所屬主治醫師扣收，與健保法第27條、第29條、第30條規定顯有未合。
又查原告於96年7 月至99月6 日間，原告應負擔卻由被保險人負擔詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共83人之保險費，計1,070 萬1,252 元，原告對該罰鍰計算表所列人員及金額之真正，並不爭執( 見本院卷第123 頁) 。
從而，被告乃於99年7 月26日依健保法第69條第3項規定，核處原告依上開保險費金額計算2 倍之罰鍰計2,140 萬2,504 元，於法並無不合。
六、原告雖主張其所屬主治醫師係依駐診拆帳契約，於原告醫院提供醫療服務，並非原告之受僱人，原告並無將健保費轉嫁主治醫師負擔之情事，且被告認原告與醫師間僅得成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由，更因原告所屬醫師多年來均依稅捐稽徵機關相關函釋，以自行執業者身分繳納稅捐，被告之認定亦不符合信賴保護原則及行政處分之構成要件效力云云。
經查：㈠按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；
國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條及第157條分別定有明文。
又國家應推行全民健康保險，復為憲法增修條文第10條第5項所明定。
中華民國83年8月9 日公布、84年3 月1 日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。
該法第11條之1 、第69條之1 及第87條有關強制納保、繳納保費，係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；
同法第30條有關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段。
全民健康保險法上開條文與憲法第23條亦無牴觸。」
司法院釋字第472 號解釋文著有明文。
是以，依憲法增修條文第10條第5項規定，國家應推行全民健康保險，此為憲法課予國家機關某種事項之作為義務時，一般稱為憲法委託，在此憲法委託之下，立法機關制定健保法，核其性質係為社會保險之一種，社會保險之被保險人與推行社會保險之國家間，係處於公法契約關係，在此領域自無私法自治原則之適用。
原告主張被告認原告與醫師間成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由云云，自非可採。
㈡次按「稅法上所稱之薪資所得，一般係指因僱傭契約所獲致之金錢報償，由於金錢純粹因為勞務之提供而獲致，勞務提供者本身不負工作成敗責任，因此原則上不須提供勞務以外之成本來完成工作，所得之金錢應全部列為所得。
而稅法上之執行業務所得則比較近似於因承攬或委任契約所獲致之報酬，由於此等報酬之取得，以特定工作完成為必要，除了勞務之提供外，尚有其他成本支出，在計算執行業務所得時，得減除該成本及直接必要費用，而以其餘額為所得額。
定性稅法上執行業務所得，最主要者為『當事人在取得所得之過程中確實另有一定比例之自身勞務外之必要費用支出』（即所得稅法第11條第1項所稱之自力營生），易言之，應按社會通念，依商業活動類型，以『勞務報酬之取得，除了勞務以外，通常是否還有明顯可查知、具一定數量金額之其他費用成本支出』為判斷標準。
應聘至公司舉辦之研習班授課，授課者主要係提供其知識勞務以換取報酬，本質上保證有定額收入，不生盈虧問題，與執行業務者自力營生之特性未符，其所支領之授課鐘點費，應歸類為薪資所得。」
最高行政法院98年判字第154 號判決參照。
由此可知，自行執行業務具有收入不定額且自負盈虧等特性。
㈢查原告主張其所屬主治醫師並非原告之受僱人，無非以渠等間簽訂有駐診拆帳契約為據，並資為主張其主治醫師為自行執業者，則本院於判斷原告與其主治醫師間之契約性質時，除依契約之文字、用語、職稱或報酬給付方式等加以認定外，應依雙方關係之具體內容認定之。
經查：⒈依原告所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容觀之，雙方係就醫療場所、駐診期間之終止、執業範圍、收入之計算、病歷資料之歸屬等事項為約定，主治醫師毋庸負擔醫院護理人員、醫療器材、場所、人事及設備等營運成本，與自行執業者自力營生及自負盈虧之特性不符。
其中第3條約定：「乙方駐診收入概依甲方『主治醫師執業收入帳處理辦法』計算按月致俸。」
( 見原證6)，而系爭拆帳處理辦法第2.5條係規定最高限額之設訂與最低收入保障「一、主治醫師執業收入最高限額以年資積分為基準設定每點金額而得，每點金額得參酌物價指數，每年檢討修訂之。
二、醫師月診療收入淨額未達最低標準時，經依當月假勤比例扣減後仍不足額部分，應由超限基金撥補以保障最低收入，其最低標準得參照物價指數每年檢討修訂之。」
( 見原證7)可知，原告對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入；
而主治醫師每點可獲金額，亦由原告調整。
職是，原告對主治醫師的收入顯具有一定程度之掌控權利，而主治醫師對於原告所提供之護理人員、醫療器材、場所租金以及其他營業成本支出均無庸負擔，無須負擔盈虧風險，且享有最低收入之保障。
又依原告所屬主治醫師收入計算明細顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診療積分、科內積分與年資積分，其中科內積分之評核除按「行政及職務代理」、「對科內貢獻度」、「教學研究」、「醫療品質」等項目為評定外，更有「主管評核」之欄位，並逐級交由「科主任」、「部主任」、「醫品會主席」、「醫教會主席」、「院長評核」考成，最後得出科內積分( 見原證44、45)，而科內積分又直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向原告領取薪資並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於原告，要可認定。
⒉依駐診協議書第5條約定：「乙方( 即主治醫師) 同意在駐診期間內，遵守甲方頒定之一切規章規定（規章如有修改亦同），如有違反，甲方得逕依相關規章規定辦理。」
而系爭拆帳處理辦法第2.3 條規定：「…如遇有請假時並應依缺勤比例扣減科內積分、年資積分，其發放標準依『主治醫師及住院醫師請假規則』辦理。」
可知原告對其主治醫師之出缺勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且原告修改相關規定，無庸通知主治醫師，亦無須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上，皆從屬於原告，兩者間具有上下隸屬之關係。
⒊綜上，原告所屬主治醫師受有最低收入之保障、受原告監督，甚至原告得以積分評價分配醫師費等情，原告與其主治醫師間具有人格上、組織上、經濟上之從屬性，應為僱傭關係甚明。
是以，原告以駐診拆帳為由，主張其與主治醫師間乃成立委任關係，而主治醫師乃自行執業者等云云，洵不足取。
㈣又按行政程序法第8條所謂之信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因後來法規之變動，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之既得權，並維護法安定性與因此人民對其之確信。
如人民之信賴值得保護，行政機關之行為縱然違法，原則上亦不得予以撤銷，如因公益而予以撤銷時，亦須補償人民因此所受之損失而言。
而人民具備信賴保護之要件需有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護。
其中關於信賴基礎方面，多數實務見解認為，此原則之適用，於行政處分場合，僅在授益處分始有適用之餘地。
尤其在課稅處分方面，實務普遍認為課稅處分本身即係一種負擔處分，若有發生核課錯誤之情形，不論嗣後改核課之數額較原錯誤之核課數額較為有利或不利，只要嗣後仍為一課稅處分，除非為免課稅處分，否則，同樣為負擔處分，並無信賴基礎可言。
查原告所主張其所信任之函釋，包括財政部66年11月21日台財稅字第37873 號函、86年7 月28日台財稅字第861908046 號函及87年5 月22日台財稅字第871944644 號函等，早於90年12月27日經財政部以台財稅字第0900457146號函釋表示廢止不再援用( 見被告所提附件2)，且林口長庚醫院曾於89年間8 月19日向被告申請將該院醫師458 人「改按」自行執業者身分投保，經被告否准其申請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，已如前述，則同屬長庚醫療體系之原告應早已知悉被告之見解。
況原處分所裁處者，乃原告於96年7 月至99年6 月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為。
是原告在90年12月27日以後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被告申報，臨訟竟主張其乃信賴前揭已被廢止之函釋所為，實屬謬誤，不足採。
㈤末按「行政處分除有無效事由而當然無效外，於未經撤銷、廢止前，其效力繼續存在，而該有效之行政處分如為他行政處分之構成要件而為處分之基礎者，因該作為構成要件之行政處分並未繫屬於行政法院而為法院審查之對象，故行政法院對該構成要件之行政處分之效力應予尊重，此乃所謂構成要件效力。」
又「按備查為下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第5款業已明文。
是人民依法完成之法律行為，如依法應向監督機關為『備查』，該『備查』之目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非屬行政處分；
而是否准予備查之行政行為，亦因未對受監督事項之效力產生影響，自非屬行政處分。」
( 最高行政法院98年判字第1312號判決、102 年判字第7 號判決參照) 。
查財政部台北市國稅局於71年8 月4 日以 (71) 財北國稅薪貳字第71082 號函，對於原告給付主治醫師之薪資自71年6 月起改依診療收入拆帳方式( 包括治療費、檢查費及技術費3 項) 申請核備乙案，所為准予備查之表示（見原證24 ） ，核之上開說明，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。
況當時尚未施行健保法，且該函文對原告「診療收入拆帳方式予以備查」並非被告作成原處分之構成要件事實，原告據以主張原處分有違構成要件效力云云，顯無理由。
七、原告又主張被告僅因原告對主治醫師被保險人身分之認知與其不同，即處原告鉅額罰鍰，違反處罰法定原則及比例原則云云。
經查：㈠按原處分據以裁罰之健保法第29條、第30條係就各類別之被保險人應負擔之保險費、繳交之期限為明文規定，原告所屬之主治醫師係屬原告之受僱者，已認定如前述，原告亦以本身為投保單位，主治醫師為受僱者據以申報，依規定投保單位即原告僅能扣取、收繳被保險人即主治醫師所應自行負擔之30％，並於次月底將扣繳之30％，連同原告應部分負擔之60％向被告機關繳納；
惟事實上，原告均以主治醫師為自行執業者，由主治醫師負擔全額保險費而向渠等扣取保險費，即應由原告部分負擔之60％保險費轉由主治醫師負擔。
原告之行為核與修正前健保法第69條第3項規定：「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2 倍之罰鍰。」
構成要件相當，被告以原告違反該規定予以處罰，核無不合，並未違反處罰法定原則，又被告依該規定僅得處原告其應負擔之保險費2 倍之罰鍰，並無裁量空間可言，自無違反比例原則。
參以100 年1 月26日修正之健保法第84條第3項規定：「投保單位未依規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2 倍至4 倍之罰鍰」，給予行政機關裁罰輕重之裁量權，在現行法所定最低2 倍罰鍰之法秩序下，2 倍實為最輕之裁處，益徵原處分要無違反比例原則。
㈡次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
同條第3項前段規定：「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之2 分之1 ；
同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3 分之1 ，亦不得低於法定罰鍰最低額之3 分之1 。」
準此，行政罰法第18條第1項僅於行政機關依法對裁罰輕重具有裁量空間時始有適用，目的在要求行政機關在行使裁量權時，應審酌行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素。
申言之，倘若依照法律規定，於構成要件合致時，僅賦予單一之法律效果，則行政機關自無考量前開因素核定裁罰輕重之空間，否則即屬違法。
同條第3項規定減輕處罰之要件係以「依本法規定減輕處罰時」為前提要件，即行為人須具前述有行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰之事由情形下，始有適用之餘地。
查本件被告之裁罰依據為修正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得「處以2 倍之罰鍰」，行政機關並無裁量空間，而原告亦無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。
是以，原告主張被告應依據行政罰法第18條規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，酌減處罰，不應逕以修正前健保法第69條第3項處2 倍之罰鍰云云，殊不足採。
㈢再者，被告於89年否准林口長庚醫院提出變更主治醫師投保身份之申請後，原告卻仍執意自行變更健保費扣繳的方式長達逾10年，原告雖以「被告並未以書函回應」、「被告拒絕原告變更主治醫師投保身分所採之理由（不得成立合夥），與原告提出申請之理由（駐診拆帳關係）不同」為由，主張其未獲被告通知，因而不知否准之情事以及否准之原因。
然查，依證人即當時之承辦人鄧春明到庭證稱：「當時有查詢了一下資料發現他申報的保險對象當時已經用受雇身份加保中，所以打電話給長庚醫院承辦人，是一位小姐，跟她詢問，當時承辦人員表示從89年5 月開始，長庚醫院與主治醫師改為合夥關係，不是受雇身份，所以改變加保身分為專技人員身分加保。」
「總局回答財團法人主治醫師不得以合夥身分投保，收到總局回復後，我打電話給長庚醫院承辦人員，跟她說明總局的函覆結果是財團法人醫院的主治醫師不得以專技人員身份投保，還是要以受雇身分，當時長庚醫院承辦人並沒有表示意見，當時時間久遠不太記得了，一般投保單位來的表件不合格是以書函退件，早期是用簡覆表。」
「（法官問：89年10月依照什麼身分開立繳款單？）還是以受僱者身分開立繳款單，並沒有改變計費方式。」
、「（法官問：長庚的主治醫師以受雇身分開立繳款單到現在？）在我經手的時候（87年6、7月到92年10月31日），健保局開立長庚醫院主治醫師繳款單的身分從來沒有變更過。」
「(法官問：總局的函是針對長庚醫院？)針對我去詢問時給我的回復，說不能改按專技人員身分投保。」
等語(見本院卷第167-168頁)，足徵原告此部分之主張，並非事實。
況投保身分之核定直接影響被保險人所應負擔之健保費，屬對外得直接發生公法上法律效果之行政處分，如有不服，得對之申請健保審議、訴願以及行政訴訟以資救濟，原告未依循正常管道尋求救濟，而逕行變更內部的扣收保險費方式，自非以單純就主治醫師被保險人身分之認知不同而圖卸責任。
八、原告另主張訴外人臺北振興醫院、三峽恩主公醫院、桃園聖保祿醫院、台中仁愛醫院及台中林新醫院亦有相類似之情況，被告卻只令其限期改善，未予裁罰，有違平等原則云云。
㈠按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
行政程序法第6條固有明文。
又「按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。
故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」
( 最高行政法院93判字第308 號判決參照) 。
查被告於原告之違章行為遭檢舉後，乃進行調查轄區內區域及地區醫院扣收健保費之情況，發現除長庚各院區外，臺北振興醫院、三峽恩主公醫院、桃園聖保祿醫院、台中仁愛醫院及台中林新醫院亦有相類似之情況。
雖該等醫院在經被告發函通知令其說明並限期改正後，均立即在99年8 月以前改善完畢（見被證17、18、19），被告未為裁處，然核諸上開說明，原告不能主張不法之平等，縱被告未針對其他違規之醫院進行裁處，要為被告有無行政怠惰之問題，原告亦不能據以資為卸責之理由，原告此部分之主張，不足取。
㈡又原告應於89年間業已知悉被告否准長庚醫院主治醫師變更投保身分之申請，其置之不理，長期以來擅自以自行執業者應負擔之保險費向其所屬之主治醫師收取保險費，被告曾於99年3 月10日函知原告，再次陳明「若為自行開業之醫師，其投保單為應為自行開業之醫療院所或所屬醫師公會，由貴院為其辦理變更投保身分為專技人員，實不合前述規定」等語，拒絕原告變更投保身份之申請（見被證21）。
對此，原告如有任何不服，理應提起訴願或行政訴訟等救濟程序，請求被告准予變更，原告捨此不為，其於99年6 月3 日以(9 9) 長庚院林字第00968 號函被告陳述意見時，聲稱渠遭檢舉係因為「少數駐診主治醫師一時失察致生誤解」，而「現經內部據實說明溝通後已全盤了解而重申全力支持原建議本院採取之駐診拆帳之收入為執行業務所得之方案」，表明其將繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費( 見被證23) ，全然未見尊重主管機關之意見。
觀之原告醫療體系之規模及前揭長期違章之情形，可知原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院，尚屬有間。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告所屬之主治醫師，應以原告之受僱者身分投保，依規定原告應扣收醫師30%保險費，並將原告應負擔之60%保險費，一併向被告繳納，惟原告卻以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，與健保法第27條、第29條、第30條規定不符，乃依原告所不爭執如原處分附表所示之被保險人名單，計算原告應負擔而未負擔之保險費，依健保法第69條第3項規定，處原告2倍罰鍰計2,140萬2,504元，於法並無違誤，爭議審定及訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，均為無理由，應予駁回。
十、至原告請求詢問證人彭璐斯及原告之主治醫師，因本件判決基礎已臻明確，本院認無訊問證人之必要；
原告另以本件裁罰時健保法第69條第3項規定違反憲法第23條與第15條規定，請求裁定停止本件訴訟程序，惟按行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋，且於此種情形，始應以裁定停止訴訟程序，此觀行政訴訟法第178條之1第1 、2 項規定，及司法院釋字第371 號、第572 號及第590 號等解釋意旨自明。
本院據以認定原告提起本件訴訟為無理由，所適用之前述法律規定，並無牴觸憲法之疑義，原告聲請裁定停止本件訴訟程序，與法不符，自無必要。
又兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 4 月 25 日
書記官 李依穎
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