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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1020號
103年12月18日辯論終結
原 告 李志均
訴訟代理人 王健安 律師
複 代理人 陳昱嵐 律師
原 告 孫秀美
訴訟代理人 李艾倫 律師
原 告 余賜秦
訴訟代理人 施泓成 律師
被 告 法務部矯正署臺北看守所
代 表 人 李大竹（所長）住同上
送達代收人 束榮鈞
訴訟代理人 陳柏元
上列當事人間社會行政事件，原告不服法務部中華民國103年5月6日法訴字第10313501640號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由黃俊棠變更為李大竹，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告甲○○、丙○○及原告乙○○之父孫相盛因無權占用國有土地，被告遂提起民事訴訟，請求渠等拆屋還地及無權占用土地之不當得利，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）判決確定並經該院強制執行拆屋還地（孫相盛於民國【下同】100年8月5日死亡，由原告乙○○繼承並承受其債務）。
原告分別於102年11月25日及同年12月13日提出陳情，依經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）請求被告提供適當安置措施、賠償或補償因受不當強制拆遷之損害及所失利益、被追討之不當得利、利息及訴訟費用等財產上損害，被告分別以102年12月10日北所總字第10200131890號函（系爭函一）、102年12月23日北所總字第10200138160號函（系爭函二）及102年12月23日北所總字第10200138150號函（系爭函三）（合稱系爭函），復知原告已協請社會福利機構救助或提供中繼國宅等暫為安置，判決之不當得利（即給付相當租金之不當得利），被告執行時已酌留生活必需之金錢，陳情事項與經社文公約保障之合法權益無涉等情。
原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本案涉及原告等華光社區之居民，有主觀具體公權利可向被告機關主張適宜居住權及安置權，進而請求被告作保障原告適當住房權之安置處分。
對此，若經社文公約、經社文公約之人權事務委員會公布之一般性意見（下稱一般性意見）或國際獨立專家之《結論性意見》中，已對此一法律爭議提供指示或建議，應認我國法院在處理此類訴訟爭議時，若遇有內國法律牴觸上開指示或建議，必須拒絕適用或進行「合於兩公約之解釋」；
若遇有行政行為發生牴觸情形，更應認定該等行政行為違法，以保障公民與政治權利國際公約及經社文公約（下稱兩公約）人權保障條款之落實，並避免裁判結果牴觸兩公約。
經社文公約一方面確認人民應有不受「強制驅逐」之權利，一分面也指明在不能避免採取強制遷離措施時，政府負有義務安置被迫遷者，特別是提供保障人民適當住房權之措施，且此等措施均應在迫遷開始前完成。
上述不論呈現在一般性意見或聯合國適當住房特別報告員意見內之基本原則，均屬於解釋經社文公約第11條第1項「適當住房權」內涵之國際人權法要求，依據兩公約施行法第3條規定，即屬於具有國內法拘束效力之「立法意旨」，我國行政及司法機關在處理因迫遷而衍生之安置爭議時，均必須遵循適用。
本案原告等均長期居住於華光社區，縱使非土地所有權人，亦屬經社文公約第4號一般性意見所稱「非正規住區」（informal settlements) 之居民，而享有經社文公約賦予免遭受強制驅逐、騷擾或其他威脅之權利，可在原告等人之房屋遭到被告申請法院強制拆除時，本於上開國際人權法原則對被告主張適當住房權遭受侵害，並請求被告作成安置行政處分，以回復原告之上開權利。
又10位國際獨立專家在102年2月審查國家人權報告、瞭解我國落實兩公約之具體情形後，在渠等提出之《結論性意見》中明確指出：「專家對於臺北有數千個家庭住在非正式居所感到關切，其中許多家庭面臨被強制驅離的危險，而且沒有合適的替代住宅，因此不符國際人權標準之規定，像是紹興社區與華光社區即為適例。
專家建議，在未提供符合聯合國經濟社會文化委員會一般性意見第4號與第7號的替代住宅之前，應該停止強制驅離住民，保障居民不會無家可歸。」
換言之，國際獨立專家直指包括原告等人在內之華光社區居民，竟然在毫無合適替代住宅之狀況下，遭到政府強制驅離，顯然不符合國際人權公約之標準，政府應立即停止強制驅離行動，足見本案已被國際獨立專家列為我國近年之重大人權爭議之一。
是以原告等長期居住於華光社區，屬經社文公約第4號一般性意見中所稱之「非正規居住」，仍受公約「適足居住權」之保障，而有於受妥適安置前免受強制驅離之權利。
然被告未履行適時磋商之程序，亦未斟酌採取其他適當解決辦法或替代方案，即遽然向法院申請對原告等人居住之房屋進行強制執行，顯然嚴重侵害原告等人受經社文公約保障之適當住房權。
被告復未依據上開國際人權法原則之要求，針對遭受迫遷之華光社區居民提供替代住宅或安置措施；
縱使嗣後國際獨立專家明確指摘被告未提供合適替代住宅即進行強制驅離之行為，完全不符合國際人權標準，被告逕行駁回原告等人再次提出之安置請求，拒絕協助處理，進一步加深原告適當住房權、不受強制驅離權之侵害。
依據兩公約施行法第3條規定，該拒絕處分牴觸經社文公約、一般性意見以及其他解釋公約人權條款之國際人權法文件及《結論性意見》，自屬顯然違法，應由鈞院依法撤銷系爭函；
爰以經社文公約第11條第1項及經社文公約第4號及第7號一般性意見為請求依據，提起行政訴訟法第5條第2項之提起課予義務訴訟，請求判命被告對原告作成符合國際人權法標準之安置行政處分，以維權益。
㈡兩公約是否可作為請求權基礎及被告是否依照兩公約之規定執行職務：參照近期作成之最高法院102年度台上字第4289號判決中，將法院若漏未審酌《結論性意見》之建議，列為判決不適用法令之當然違法情形，足見國際獨立專家針對個案提出之指示或建議，亦屬兩公約施行法第3條所稱具有國內法效力之「立法意旨」，行政機關應同受拘束。
又參照最高行政法院103年8月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，兩公約得否作為本案請求權依據應以特定規範及要件內容是否明確為判斷重點。
就本件而言，若政府要執行大規模拆遷時，應先踐行下列措施，即是否有先與拆遷後受影響之居民作成協商、考慮是否有替代方案，已作協商後仍經考量拆遷為最後手段時，應於拆遷前先履行安置義務及若拆遷後，仍應保障人民有救濟機會。
原告主張被告在拆遷前並未踐行協商程序及安置措施，被告應提出與原告協商等相關事證。
原告甲○○於46年時已住在原址，法務部知情，但並未主動安置，從46年以來就有居住事實，有門牌且房屋稅也照繳，被告並未作其他措施。
原告認為被告係因為臺北市政府有其他建設計畫才執行拆遷，但目前並無具體政策，且原告從46年至101年均有就地安置之事實，請被告提出拆遷必要性等事證。
又參照臺北市都市計畫書，原告請求調查並請被告提出102年7月間行政院統合召開之5次會議紀錄，於前述案件之筆錄顯示，臺北市政府表示相關文件均置於行政院及被告處，此係為證明相關機關是否有作成相關安置措施及進行討論。
㈢原告因臺北地院101年度訴字第847號民事判決、臺北地院97年度訴字第1201號民事判決、臺灣高等法院98年度上字第59號民事判決所受追討相當租金不當得利、利息及訴訟費用等損害，及因被告違法強制拆遷受有損害。
原告訴之聲明三係基於公法上不當得利而為請求，即被告應給付原告受被告、財政部國有財產局所追討之不當得利、利息及訴訟費用。
訴之聲明四則係依行政訴訟法第7條合併提起國家賠償之請求，請求依據為國家賠償法第2條第2項，被告應給付原告因民事判決所受違法強制拆遷之損害及所失利益。
㈣聲請調查被告為何先前持續讓原告占有，並未作任何法律上排除，直至95年才開始處理之法律上之原因。
並要求被告提出當初協商之內部會議紀錄或資料，係如何協商而決定拆遷。
並聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及系爭函。
（二）被告就原告於102年12月13日及102年11月25日之申請案，應作成准予安置原告之行政處分。
（三）被告應給付原告甲○○新臺幣（下同）79萬9,521元、被告應給付原告乙○○28萬2,367元、被告應給付原告丙○○71萬8,347元。
（四）被告應給付原告甲○○208萬16元、被告應給付原告乙○○94萬4,964元、被告應給付原告丙○○343萬8,324元。
（五）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，而認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。
又依最高行政法院93年度判字第932號判決意旨，所稱「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言；
法律並未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非所稱依法申請案件；
而人民就其請求事項依法無申請權者，行政機關所為之函覆即未因此對外產生法律效果，該函覆僅屬行政機關單純事實陳述或理由說明，並非行政處分，人民亦不得據以提起課予義務訴訟。
本件原告請求課予被告應予安置之義務，惟法律並未規定人民有權申請，且被告對原告等分別於102年11月25日及同年12月13日書寫之陳情書所為之函覆，僅係單純事實陳述或理由說明，並非行政處分，原告竟對之提起行政訴訟，於法不合，應予駁回。
且本件究其根本性質僅係關於原告等是否為無權占有而發生爭執，核屬私權上之爭執。
本應循民事訴訟程序救濟，原告提起本件訴訟，實非合法。
㈡原告主張依據法律為兩公約作為其請求之法律依據。
惟查，兩公約施行法第2條、第4條之規定，僅可推知行政機關於行政行為時應遵循兩公約有關之人權保障，規範之目的並非在於使無權利人、無權占用人取得對抗所有權人之權利，原告之援引兩公約作為主張，顯然與其規範之目的及精神相違背。
又查，兩公約及一般性意見，尚與具體、明確性之公法上請求權依據之法律規定有間，且無權占有人已違反憲法第15條及民法相關規定所保障人民之財產權之自由使用、收益及處分之權能，若債權人拆屋還地之請求權，依法取得執行名義強制執行後，還要負責為債務人安置居住及賠償之義務，豈不自相矛盾，不僅不符現行施行之相關法規，也不合社會一般通情事理。
是原告之起訴顯無理由。
㈢被告依據確定之終局判決或依民事訴訟法成立之和解或調解為執行名義，依強制執行法規定向執行法院聲請強制執行，原告縱因而受有財產上之損害，被告受有財產上之利益，係有法律上之原因，並不構成公法上不當得利。
㈣原告固曾於102年11月25日、同年12月13日發函請求被告作成給予安置措施等之行政處分，惟觀諸該函之內容應僅係其提出之陳情書性質，並非向被告踐行國家賠償法第10條第1項、第11條第1項「協議先行程序」之相關證據，堪認原告未依國家賠償法之規定先以書面向被告請求賠償。
從而，原告於起訴前未先向賠償義務機關即被告為書面請求，遽而提起國家賠償請求，尚有未合。
㈤被告僅負責地上物拆遷部分，拆遷後任務即結束，臺北市都市計畫書為臺北市政府資料，與被告權責無關等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述事實，為兩造所不爭，並有臺北地院101年度訴字第847號、97年度訴字第1201號、97年度訴字第3007號民事判決、臺灣高等法院98年度上字第59號民事判決、臺北地院民事判決確定證明書、臺灣高等法院民事判決確定證明書（訴願卷1第43頁至第52頁、第56頁至第71頁、第80頁至第89頁參照）、戶籍謄本（訴願卷1第74頁至第76頁）、原告甲○○102年11月25日陳情書（本院卷第62、63頁）、原告丙○○102年12月13日陳情書（本院卷第64、65頁）、原告乙○○102年12月13日陳情書（本院卷第66、67頁）、系爭函一（訴願卷1第22頁）、系爭函二（訴願卷1第23頁）、系爭函三（訴願卷1第24頁）、法務部103年5月6日法訴字第10313501640號訴願決定（本院卷第10頁至第12頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
六、本件爭點厥在：（一）原告得否依經社文公約第11條第1項、該公約第4號及第7號一般性意見，請求被告作成准予安置之行政處分？（二）原告本於公法上不當得利之法律關係，請求被告應給付原告甲○○79萬9,521元、原告乙○○28萬2,367元、原告丙○○71萬8,347元，是否有據？（三）原告本於國家賠償法第2條第2項之規定，請求被告應給付原告甲○○208萬16元、原告乙○○94萬4,964元、原告丙○○343萬8,324元，是否有據？本院判斷如下：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」
業經司法院釋字第423號解釋闡釋在案。
故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。
本件原告分別於102年11月25日及同年12月13日提出陳情，依經社文公約請求被告提供適當之安置等措施，經被告以系爭函復知原告已協請社會福利機構救助或提供中繼國宅等暫為安置，陳情事項與經社文公約保障之合法權益無涉等語；
經核實質上已寓有駁回原告請求由被告作成准予安置處分之意思，且實際上已對外發生效力，揆諸上揭解釋意旨，被告所為上開函覆已具行政處分之性質，合先敘明。
㈡次按兩公約施行法第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」
次按經社文公約第11條第1項規定：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。
締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」
又經濟社會文化權利委員會對於上開公約第11條第1項之「適當住房權」並作有如下解釋：第4號一般性意見：「1.按照《公約》第11條第1項，締約各國『確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。』
適當的住房之人權由來於相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會及文化權利是至關重要的。
……6.適當的住房權利適用於每個人。
『他和他的家庭』的提出反映了在1966年《公約》通過時普遍接受的關於性別作用和經濟活動模式的設想，而今天這一措辭不應理解為對一些個人或戶主為女性的家庭或其他類似群體的權利的適用性含有任何限制。
因此『家庭』這一概念必須從廣泛的意義上去理解。
此外，個人同家庭一樣，不論其年齡、經濟地位、群體或其他屬性或地位和其他此類因素如何，都有權享受適當的住房。
尤其是，按照《公約》第2條第2項，這一權利之享受不應受到任何歧視。
7.委員會認為，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應該把它視為安全、和平和尊嚴地居住某處的權利，至少有兩項理由可以認為這樣理解是恰當的。
首先，住房權利完全與作為《公約》前提的其他人權和基本原則密切相關。
就此而言，《公約》的權利源於『人身的固有尊嚴』，而這一『人身固有的尊嚴』要求解釋『住房』這一詞語時，應重視其他多種考慮。
最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。
其次，第11條第1項的應理解為，不僅是指住房而且是指適當的住房。
人類居住環境及全球住房策略（至2000年）委員會闡明：『適當的住所意味著……適當的獨處居室、適當的空間、適當的安全、適當的照明和通風、適當的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點–一切費用合情合理』。
8.因而，適當之概念在住房權利方面尤為重要，因為它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視為構成《公約》目的所指的『適當住房』時必須加以考慮的一些因素。
在某種程序上，是否適當取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素，同時，委員會認為，有可能確定在任何特定的情況下為此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。
這些方面包括：（a）使用權的法律保障。
使用權的形式包羅萬象，包括租用（公共和私人）住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括占有土地和財產。
不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅。
締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和團體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；
（b）服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。
一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。
所有享有適當住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；
（c）可支付性。
與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水準上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。
各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水準相稱。
各締約國應為那些無力獲得便宜住房的人設立住宅補貼並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和標準。
按照可支付性的原則，應採取適當的措施保護承租人免受不合理的租金水準或提高租金之影響。
在以天然材料為建房主要材料來源的社會內，各締約國應採取步驟，保證供應此類材料。
（d）適居性。
適當的住房必須是適合於居住的，即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。
居住者的身體安全也應得到保障。
委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制定的《住房保健原則》，這些原則認為，就流行病學分析而言，住房作為環境因素往往與疾病狀況相關聯，即：住房和生活條件不適及不足總是與高死亡率和高發病率相關聯；
（e）易取得性。
須向一切有資格享有適當住房的人提供適當的住房。
必須使處境不利的團體充分和持久地得到適當住房的資源。
如老年人、兒童、身心障礙者、末期患者、愛滋病毒感染者、身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群體在住房方面應確保給予一定的優先考慮。
住房法律和政策應充分考慮這些群體的特殊住房需要。
在許多締約國內，提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。
必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地。
（f）地點。
適當的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。
在大城市和農村地區都是如此，因為上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。
同樣，住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區，也不應建在直接鄰近污染的發源之處。
（g）文化的適當性。
住房的建造方式、所用的建築材料和支持住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。
促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化面向，尤其是還應確保適當的現代技術設施。
9.如上所述，不應把適當的住房權利與載於國際人權兩公約及其他適用的國際文書內的其他人權分隔開來。
在這方面已提及人類尊嚴的概念和不歧視之原則。
此外，要使社會各階層的適當住房權利得以實現和維持，充分享受其他權利。
諸如：發表自由、結社自由（諸如承租人和其他社區基礎的群體）、居住自由權、參與公共決策權是必不可少的。
同樣，個人私生活、家庭、寓所或信件不受到專橫或非法的干涉的權利是確定適當住房權利的一個非常重要的面向。
……。」
又經社文公約第7號一般性意見：「…2.國際社會早已認識到強迫驅逐是一個嚴重的問題。
1976年聯合國人類住區會議就曾指出要特別注意：只有當保留和恢復不可行、而且已採取居民重新安置的措施之後，才應進行大規模的清掃行動。
…1988年，聯合國大會在第43/181號決議中通過了《至2000年全球住房戰略》，其中承認：各國政府有基本義務去保護和改善、而不應損害或拆毀住房和住區。
《21世紀議程》提出：人民應受到法律保護，不得不公平地從他們的家中或土地上被逐出。
在《人類住區議程》中，各國政府作出承諾，保護所有人不受違法的強迫遷離，提供法律保護並對違法的強迫遷離採取補救措施，同時考慮到人權情況，如果不能避免遷離，則酌情確保提供其他適當的解決辦法。
…13.締約國還應保證在執行任何驅逐行動之前，特別是當這種驅逐行動牽涉到大批人的時候，首先必須同受影響的人商量，探討所有可行的備選方法，以便避免、或儘可能地減少使用強迫手段的必要。
那些受到驅逐通知的人應當有可能援用法律補救方法或程式。
締約國也應保證所有有關的個人對他們本人和實際所受的財產的損失得到適當的賠償。
…16.驅逐不應使人變得無家可歸，或易受其他人權的侵犯。
如果受影響的人無法自給，締約國必需採取一切適當的措施，用盡他所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生產能力的土地。
…17.…違反《公約》規定提倡或強化歧視，或造成大批人流離失所而沒有適當的保護和賠償…在發展項目的每個階段均應盡力確保考慮到《公約》中包括的權利。
…⒛…除其他外在都市重建方案、改造項目、地區改善、籌備國際聚會（奧林匹克和其他運動會、展覽會、會議等）、城市美化運動等過程中採取了什麼措施保證人們不受遷移，或保證經過任何住在、或鄰近受影響地區的人士的同意將他們重新安置。
…」㈢復按「行政訴訟法第5條第2項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』
人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。
……。
又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經社文公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。
有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。
至公政公約第23條第1項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』
經社文公約第10條第1款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』
就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。
因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。
㈣再按人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境，固為前揭經社文公約第11條第1項所明定，惟此規定僅在於確認人民享有各種適當居住生活品質需求之滿足，為一宣示性之規範，其就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，參照前揭最高行政法院決議意旨，尚不得據以作為原告請求被告予以安置之公法上請求權。
是原告請求被告應依經社文公約第11條第1項、該公約第4號及第7號一般性意見作成准予安置之行政處分，被告予以否准，核無違誤。
原告主張政府要執行大規模拆遷時，應先踐行與拆遷後受影響之居民之協商程序及履行安置義務，詎被告未履行適時磋商程序，亦未斟酌採取其他適當解決辦法或其他替代方案，即向法院聲請強制執行，顯嚴重侵害原告之適當住房權，系爭函應予撤銷，被告應作成准予安置之行政處分云云，尚非可採。
㈤原告主張因受民事確定判決所追討之不當得利、利息及訴訟費用等，亦屬原告所受財產上損害；
爰本於公法上不當得利之法律關係，請求被告應給付原告甲○○79萬9,521元、原告乙○○28萬2,367元、原告丙○○71萬8,347元，是否有據？按所謂公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害之謂；
並基於依法行政原則，不合法之財產變動均應回復至合法狀態，而使受損害者享有公法上之不當得利返還請求權，以調整當事人間不當之損益變動。
故公法上不當得利返還請求權之發生，應具備財產變動、公法範疇、欠缺法律上原因、受利益與受損害之間須有直接因果關係等要件。
經查，原告對被告並不存在得請求予以安置之公法上請求權，已如前述，且被告受領原告上開給付係因原告無權占用國有土地，被告遂提起民事訴訟，請求渠等拆屋還地及無權占用土地之不當得利等，經民事判決確定，並非無法律上原因，與上開公法上不當得利返還請求權之構成要件未合。
是原告本於公法不當得利之法律關係，請求被告給付因受民事確定判決所追討之不當得利、利息及訴訟費用等，洵屬無據。
㈥原告主張因被告違法強制拆遷受有損害，本於國家賠償法第2條第2項之規定（公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。
公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同），依行政訴訟法第7條合併提起國家賠償，請求被告應給付原告甲○○208萬16元、原告乙○○94萬4,964元、原告丙○○343萬8,324元，是否有據？按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。
故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
查本件原告請求撤銷系爭函，並請求被告對原告應作成准予安置之行政處分，均為無理由，業經本院認定如上，是其依行政訴訟法第7條規定合併請求國家損害賠償部分，自無從准許。
況原告無權占用國有土地，經被告提起民事訴訟，請求渠等拆屋還地及無權占用土地之不當得利等，被告於經民事判決確定後，請求法院強制執行，乃屬依法行使權利之行為，與前揭國家賠償法第2條第2項規定公務員因故意或過失不法侵害或怠於執行職務，致人民自由或權利受損害，而應由國家負賠償責任之情形未符，原告合併提起本件國家賠償之請求，容非有據，亦應予駁回。
七、綜上所述，原告所訴各節均非可採，其請求撤銷系爭函，並請求被告作成准予安置之行政處分，為無理由，應予駁回，訴願決定就此為不受理之決定，雖有未洽，但結論相同，並無撤銷之必要；
又原告聲明第3項及第4項，分別本於公法上不當得利之法律關係及國家賠償法第2條第2項規定請求被告給付部分，亦為無理由，均應予駁回。
八、至原告聲請調查被告為何先前持續讓原告占有，並未作任何法律上排除，直至95年才開始處理之法律上之原因及拆遷必要性；
又參照臺北市都市計畫書，聲請調查當初協商由行政院召開之5次內部會議紀錄或資料，以明相關機關如何協商而決定拆遷等情；
依上述說明及依卷附臺北市都市計畫書關於規劃設置安置住宅等事宜，亦已載明「按法務部所屬機關係本於國有土地管理機關之權責處理眷舍騰空及占用地收回事宜，依法並無對住戶進行安置之依據。」
（本院卷第240頁倒數第1行至第3行參照）等觀之，本件判決基礎已臻明確，本院認無此必要。
又兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，亦核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳
法 官 許 瑞 助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 黃 貫 齊
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