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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1056號
103年12月4日辯論終結
原 告 張茂雄
楊 敏
共 同
訴訟代理人 林火炎 律師
彭傑義 律師
被 告 臺北市政府捷運工程局
代 表 人 蔡輝昇（局長）住同上
訴訟代理人 藍弘仁 律師
上列當事人間大眾捷運法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。
經查原告於民國103 年7 月15日起訴時，係聲明：「請判決確認兩造於94年7 月20日以臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法為條款所簽訂之土地所有權移轉契約書第3條第3項無效，並回復原告優先承購原區位之聯合開發建物之權利。」
（詳見本院卷第6 頁起訴狀訴之聲明）；
嗣於行政起訴補充狀變更為：「（一）確認臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法第3條『該建築物所有人自願放棄安置或其他安置之補償設施者，原土地所有人得申請以該基地開發後公有不動產抵付協議價購土地款』之條文為無效之條款。
（二）回復原告優先承購原樓層、原區位之聯合開發建物之權利及原告應有的權益分配權利。」
（詳見本院卷第35頁）。
復於103 年11月12日言詞辯論意旨狀變更訴之聲明為：「確認兩造於94年7 月20日所為臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地之協議價購法律關係不存在」（見本院卷第211 頁），雖其聲明曾數度變更，惟因基礎事實同一，無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告對原告最終所變更之聲明均無異議，而為本案之言詞辯論，合於法律規定，自應准許，爰就原告最終之聲明而為審判，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告等2 人分別共有臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱「系爭土地」，權利範圍各1/2 ），土地上之建物門牌為臺北市○○○路○段○○○號1 樓至3 樓（下稱「系爭房屋」，權利範圍各1/2 ），系爭土地為捷運新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）用地。
案經臺北市政府以94年4 月15日府捷權字第09405441700 號函檢送94年3 月30日「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）工程用地聯合開發協議會暨徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」會議紀錄、「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）地主選擇辦理方式意願調查表」予原告等2 人及案外人陳麗香、蔡舜光，上開4 人於94年5 月9 日以書面向被告表示略以：「……1.我們決定系爭房屋售給貴公司並放棄優先購回之權利，其條件應視同被徵收一樣，免除土地增值稅並有安置費……。」
，且於94年7 月20日與臺北市（管理機關：被告）簽訂土地買賣所有權移轉契約書（下稱「系爭土地所有權移轉契約書」），並於94年8 月15日與被告簽訂安置契約書略以：「……一、乙方同意以臺北市政府訂定之臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理安置應行注意事項第8 點之安置方案選擇放棄承購承租國民住宅或其他建築物，發給安置費用……二、安置方案經乙方選擇後，雙方均不得更改……。」
系爭土地、房屋於94年9月14 日 完成所有權買賣移轉登記予臺北市後，原告等2 人於94年9 月28日分別向被告領取安置費用。
㈡嗣原告等2 人於103 年2 月20日向被告陳情，請求廢除臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法（下稱「協議價購優惠辦法」）第3條之規定，回復原告等2 人系爭土地之優先承購權利，經被告以103 年3 月6 日北市捷聯字第10330619100 號函復，以該協議價購優惠辦法第3條無廢除之必要，且系爭土地之權利義務應已經確定，無法回復該土地予原告，原告不服，提起訴願，經臺北市政府103 年6 月12日府訴三字第10309075700 號訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件確認兩造於94年7 月20日所為系爭土地之協議價購法律關係不存在訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告為興建捷運系統新莊線松江南京站而徵收使用系爭土地，自94年迄今，舉凡召開捷運新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）工程用地聯合開發會議暨徵收前協議價購及地上物拆遷補償協議會會議、發給意願調查表，或期間之文書往來，被告均以自身名義與原告為之，從未提出任何委任狀、授權書表示係臺北市政府之代理人，且系爭契約書亦以被告關防用印為之，顯示本件系爭行政契約法律關係應存在於原告與被告間，被告應有當事人適格。
㈡本件依意願調查表及被告函文可知，原告如未於期限內與被告簽訂契約，被告將以徵收處分方式取得原告土地，是兩造於94年7 月20日所為系爭土地之協議價購法律關係為徵收土地行政處分之代替，該協議價購法律關係應為行政契約。
㈢被告於94年3 月30日開會時，將意願調查表連同協議價購優惠辦法交給原告，應成為行政契約之內容，而原告迫於銀行貸款、捷運興建期間生活費用及被迫徵收之壓力下，始於94年5月9 日發函告知有條件接受協議價購，由兩造往返文件可知本件適用協議價購優惠辦法第3條第3項規定。
㈣系爭土地所有權移轉契約係被告事先以協議價購優惠辦法為契約條款所訂定之契約，屬定型化之附合契約，協議價購過程，原告毫無磋商、變更、議約之權利，且該協議價購優惠辦法第3條第3項規定限制人民行使權利，形成不合理的差別待遇，對於人民產生有重大不利益，依民法第247條之1第4款規定，該契約條款應為無效，兩造於94年7 月20日所為系爭土地之協議價購內容對於原告顯失公平，該法律關係應不存在。
㈤協議價購優惠辦法第3條第3項之規定，造成土地所有權人之財產將因房屋所有權人未於通知期限拆遷建築改良物，或未自願放棄安置及其他安置之補償設施，即無法享有以該基地開發後公有不動產抵付協議價購土地款；
或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產，限制原告自由處分其房屋財產權及土地財產權，應屬違憲。
又如捷運需用土地為臺北市政府所有，而土地上有合法私人房屋，合法建物拆除後，房屋所有權人有承購捷運在該地的聯合開發建物同樓層同區位新屋之權利，本件捷13合法房屋所有權人卻無權利購回聯合開發建物的新屋，對同類貢獻捷運公共設施的房屋所有權人卻有不公平的差別待遇，違反憲法第7條規定等情。
並聲明：確認兩造於94年7 月20日所為系爭土地之協議價購法律關係不存在。
四、被告則以：㈠依大眾捷運法第4條規定，大眾捷運系統主管機關，在直轄市為直轄市政府，被告固於94年7 月20日土地買賣所有權移轉契約書蓋用機關關防，係因被告為管理機關，負責執行相關業務，且系爭土地係移轉予臺北市，故系爭土地協議價購之法律關係並不存在於被告與原告間。
㈡行政契約之內容應載明於書面，而系爭契約書並無任何關於協議價購優惠辦法第3條第3項之記載，原告徒以雙方協商過程中被告曾提供協議價購優惠辦法即主張系爭土地所有權移轉契約書之內容包含上開規定，實屬有誤。
又細觀原告94年5月9 日信件，原告業已放棄系爭土地優先購回之權利，並無附帶優先選購之條件，原告將臺北市○○區○○段○○段○○○號土地與系爭土地混為一談，委無足取。
㈢現代工商業者為提升經濟交易效率所預先訂定之「定型化契約條款」（私法契約），與具備社會公益性質之行政契約（公法契約），兩者於法律本質上存有差異，並非所有民法相關規定均得援引準用，原告任意比附援引，實屬無據。
系爭土地所有權移轉契約書乃地政機關為辦理土地所有權移轉登記使用之物權契約，非原告訴稱之定型化附合契約，且系爭土地所有權移轉契約書主要在約定所移轉之土地所有權標的，內容單純，並無任何顯失公平之處。
又原告主張適用民法第247條之1 之標的乃協議價購優惠辦法第3條第3項，惟民法第247條之1 乃關於定型化（附合）契約之規定，顯見其適用之對象須為契約，前開協議價購優惠辦法性質屬法規命令，自無適用該條文之餘地。
㈣被告於94年3 月30日即已召開「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13) 工程用地聯合開發協議會暨徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」，被告業已逐一答覆土地所有權人之提問；
被告並函覆原告所提之疑義，絕無原告所稱係在被告逼迫而毫無選擇下簽訂契約之情事。
此外，原告就系爭土地選擇放棄優先承買權，乃渠等考量增值稅等因素後之決定，被告未以徵收手段逼迫原告同意協議價購。
㈤原告就系爭房屋已領取總金額為新臺幣（下同）1,048 萬7,510 元之款項，包含拆遷補償費、拆遷獎勵金、違章建築處理費、違章建築拆遷獎勵金及安置費等，與原告所稱「其他公共工程對於房屋所有權人提供拆遷補助費、建物興建期間之房租補助安置費」，並不存在差別待遇等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺北市政府94年4 月15日府捷權字第09405441700 號函、94年3 月30日「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）工程用地聯合開發協議會暨徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」會議紀錄、「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）地主選擇辦理方式意願調查表」、原告94年5 月9日函、系爭土地所有權移轉契約書、原告103 年2 月20日陳情書、臺北市政府103 年6 月12日府訴三字第10309075700號訴願決定（見本院卷第17至24頁、答辯卷第475 、476 頁、本院卷第29頁、第290 頁、答辯卷第1 至7 頁、本院卷第69至70頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、是本件爭點厥為：㈠系爭土地協議價購法律關係之性質是否屬行政契約？㈡原告以被告為系爭土地協議價購契約之相對人，提起本件確認訴訟，被告當事人是否適格？㈢系爭土地協議價購契約是否有民法第247條之1第4款附合契約規定之準用？系爭土地協議價購契約是否應為無效？本院判斷如下：㈠關於本件應適用之法令：1.按93年5 月12日修正通過之大眾捷運法第2條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；
本法未規定者，適用其他法律之規定。」
第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
第7條規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。
…（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；
其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。
（第5項）主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1 年內，發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第52條規定之限制。
（第6項）以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。
（第7項）第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。
…」。
次按93年5 月12日修正前之大眾捷運法第7條第1項原規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得『自行或與私人、團體聯合』辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」
第4項原規定：「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議『購買』、巿地重劃或區段徵收方式取得之；
其依協議『購買』方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」
其修正立法理由則為：「一、基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，並落實本條第4項規定，開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式全部取得並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，而未來地主仍可依協議價購優惠辦法優先承購，爰將現行條文第1項所稱『主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理……土地之開發』等文字修正為『主管機關得辦理……土地之開發』。
二、現行條文第4項所稱『協議購買』，配合土地徵收條例用語修正為『協議價購』，另依前項說明，主管機關以協議價購私有土地，對土地所有人之權益，則納入第4項授權訂定之『優惠辦法』中予以兼顧。
土地所有人將免於簽訂土地開發契約後，於辦理土地開發作業期間，其土地不得再辦理抵押權設定及不易移轉買賣之情形；
亦不致產生與其他土地所有人及投資人協議權益分配之困擾或紛爭，並得於該土地開發完成後（除核定由投資人統一經營管理者外），有意願承租或承購該土地開發建築物時，得依『優惠辦法』條件優先辦理之。
三、又修正條文第4項所稱『協議價購』方式取得開發所需土地，應包括公、私有土地，此係考量公營事業單位未來可能斟酌單位本身財務狀況，或可採『讓售』方式提供主管機關以『價購』取得該公有土地，以保留該公營事業未來得享有『承租或承購該土地開發建築物，並依優惠辦法條件優先辦理。』
之機制。
…」。
2.復依大眾捷運法第7條第4項授權訂定之行為時協議價購優惠辦法第2條、第3條第3項、第5條第1項第1款規定：「本辦法之主管機關為臺北市政府，並委任本府捷運工程局執行。」
、「協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；
或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。
但開發後之公有不動產，本府核定採統一經營管理之方式者，原土地所有人應配合辦理。」
、「原土地所有人依第3條第3項規定申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租之樓地板面積，依下列規定辦理：一、未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值；
並依照各樓層區位本府所議定價格，將其應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由原土地所有人選定樓層、區位。
但原1 樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。」
上開規定業已賦予同意協議價購之私有土地所有人有上述優惠，前開協議價購優惠辦法乃臺北市政府依據大眾捷運法第7條第4項授權訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，且與大眾捷運法係為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利之立法目的相符，自得予以援用。
㈡本件系爭土地協議價購契約，係屬行政契約：按依據土地徵收條例第11條第1項規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。
反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約（最高行政法院102 年度裁字第1319號裁定參照）。
大眾捷運法第7條第4項規定：大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；
其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收，前開規定係參考土地徵收條例之規定而制定，就大眾捷運系統所需之土地，得依協議價購方式辦理，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收，足認本件系爭土地協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，揆之上開規定及說明，自屬行政契約無訛。
從而，本件系爭土地協議價購契約，係屬代替徵收處分之行政契約，先予敘明。
㈢被告是否為本件系爭土地協議價購法律關係之當事人？經查，本件被告為興建捷運系統新莊線松江南京站而協議價購使用系爭土地。
自94年3 月30日召開捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）工程用地聯合開發協議會暨徵收前價購及地上物拆遷補償協議會會議（見本院卷第17至24頁）、發給意願調查表（見本院卷第25頁），或期間之文書往來（見本院卷第28頁、第30至32頁），被告均以自身名義與原告為之，從未提出任何委任狀、授權書表示係臺北市政府之代理人。
且原告於收受通知後於94年5 月9 日發送之書函（見本院卷第29頁）仍以「捷運局」稱呼被告，顯見原告於系爭土地協議價購行政契約交涉期間，所有要約、承諾對象均為被告。
原告係以被告為行政契約之對造，系爭土地協議價購契約法律關係應存在於原告與被告間。
況依協議價購優惠辦法第2條之規定，本辦法之主管機關為臺北市政府，並委任本府捷運工程局執行。
按依行政程序法第15條第1項之規定，行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之；
訴願法第8條則明定，有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。
參諸前揭規定，被告為臺北市政府所隸屬之下級機關，其依法辦理上級機關所委任之捷運用地徵收、協議價購等公共事務，自有為前開協議價購之意思表示、行使公權力之權限，其屬本件協議價購法律關係之主體無誤。
被告抗辯其非主管機關，非本件系爭土地協議價購法律關係之當事人云云，尚難成立。
㈣系爭土地協議價購契約是否有民法第247條之1第4款附合契約規定之準用？系爭土地協議價購契約是否應為無效？1.按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為行政程序法第135條所明定。
行政程序法第139條雖明定「行政契約之締結，應以書面為之。」
其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。
然所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。
茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。
蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要（最高行政法院100 年度裁字第2962號裁定、95年度裁字第1272號裁定參照）。
經查，依卷附本件捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區（捷13）地主選擇辦理方式意願調查表（見本院卷第25頁）記載：「辦理方式：一、同意協議價購並簽訂土地買賣所有權移轉契約書。
二、同意徵收。
三、同意依臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法讓售土地，並簽訂買賣契約書。
備註：二、於逾期（94年5 月16日下午5 時30分）未答覆或同意徵收者，本府將辦理徵收。」
足見被告辦理捷運系統新莊線松江南京站聯合開發，分別有①取得原告同意系爭土地協議價購並簽訂土地買賣所有權移轉契約書②徵收③依協議價購優惠辦法讓售土地，並簽訂買賣契約書等3 種方式。
且被告於94年5 月5 日以北市捷權字第09431251300 號函（見本院卷第28頁）、94年5 月17日以北市捷權字第09431308000 號函（見本院卷第30至32頁）明確表示如原告未於期限內簽訂協議價購契約，將辦理土地徵收。
是以，本件依意願調查表及被告函文可知，原告如未於期限內與被告簽訂契約，被告將以徵收處分方式取得原告系爭土地。
則兩造於94年7 月20日所為系爭土地所有權移轉契約書之協議價購法律關係為徵收土地行政處分之代替，該協議價購法律關係應為行政契約。
被告於發給原告意願調查表時，已於調查表內明載協議價購、徵收或依協議價購優惠辦法讓售土地等方式。
再由原告於94年5 月9 日函文（見本院卷第29頁）給被告內容所載：「我們決定南京東路2段128 號房屋售給貴公司並放棄優先購回之權利，其條件應視同被徵收一樣，免除土地增值稅並有安置費，如果與被徵收有不同，就以徵收來做」等情，足見由兩造往返文件可知系爭土地協議價購契約已然適用協議價購優惠辦法第3條第3項之規定。
2.原告主張系爭土地協議價購契約為定型化之附合契約，協議價購過程，原告毫無磋商、變更、議約之權利，對其有重大不利益，依行政程序法第141條第1項準用民法第247條之1第4款規定，系爭土地協議價購契約應屬無效云云。
經查：⑴按依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，於他方當事人有重大不利益者，按其情形顯失公平者，該部分約定無效，固為民法第247條之1第4款所明定，且為行政程序法第141條第1項所準用。
但民法前開附合契約之適用，仍以當事人一方預定之條款，係為用於「同類契約」為前提，如係為特定標的之單一契約擬定條款，非為同類契約預定條款時，自非民法所謂定型化契約條款。
本件由兩造往返文件雖可認定系爭土地協議價購契約已適用協議價購優惠辦法第3條第3項之規定，然依卷附捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區( 捷13) 工程用地聯合開發協議會暨徵收前協議價購及地上物拆遷補償協議會會議紀錄（見本院卷18頁）所載：「今日的價購協議會，係依土地徵收條例第11條規定召開，寄發給各所有權人之協議價購土地歸戶清冊，係依94年1 月1 日公布之公告土地現值及臺北市地價評議委員會評定之加成數（2 成）核算，有關價購程序與一般民間土地買賣相同，但需先行塗銷他項權利後，申報土地現值、辦理移轉登記後再請款發價。
如協議價購不成，則由本府依土地徵收條例辦理徵收，惟無論以協議價購或以徵收方式辦理，其補償費及免徵土地增值稅都相同，並無差異」等內容觀之，協議價購契約之各約定內容，應係依土地所有權人各該土地公告土地現值及地價評議委員會評定之加成數核算，顯係就系爭土地之現值事宜（特定標的、單一契約）所擬定之條款，並非為同類契約預定條款，系爭土地協議價購契約是否為民法第247條之1 所稱之定型化契約條款，已非無疑。
⑵且88年4 月21日民法債編增訂民法第247條之1 規定之立法理由，乃鑑於我國國情及工商發展之現況，經濟上強者所預定之契約條款，他方每無磋商變更之餘地，為使社會大眾普遍知法、守法，防止契約自由之濫用及維護交易之公平，而列舉4 款有關他方當事人利害之約定，而為原則上之規定，明定「附合契約」之意義，及各款約定按其情形顯失公平時，其約定為無效，而所稱「按其情形顯失公平者」，則係指依契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷有顯失公平之情形而言（最高法院91年度台上字第2336號判決、94年度台上字第2340號判決參照）。
原告雖主張：系爭土地協議價購契約，有民法第247條之1第4款「其他於他方當事人有重大不利益」之事由，應屬無效云云。
惟查，依卷附被告於94年3 月30日所召開「捷運系統新莊線松江南京站聯合開發區( 捷13) 工程用地聯合開發協議會暨徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」會議紀錄所載（見本院卷第17至24頁），原告亦有參與出席，會議中就協議價購之相關事項除由被告進行簡報外，土地所有權人並提出24則之問題，並經被告一一回覆。
同年4 月20日因原告對聯合開發用地之處理方式存有疑義，被告除於同年月28日以北市捷權字第09431116500 號函答覆其疑義外，並表示「如台端仍有疑問，可隨時打電話詢問本局相關處、室。」
更附上相關承辦人員電話等情，有被告之前開函文在卷為憑（見本院卷第254 、255 頁）。
嗣原告對於其選擇之處理方式則於94年5 月9 日回函略以：「1.我們決定南京東路二段128 號房屋（即系爭房屋）售給貴公司並放棄優先購回之權利…。
2.…126 號及130 號房屋（非系爭房屋）就以地主取回土地價款，等聯合開發建物完工後，再依造價優先購回或承租建物…」等情，有原告之函文在卷為憑（見本院卷第29頁），為此被告於94年5 月17日以北市捷權字第09431308000 號函重述原告之決定及相關法律效果，並提醒原告應慎重考量等情，亦有被告之函文在卷可稽（見本院卷第256 至258 頁），被告另對於原告94年5 月31日來函，再於94年6 月8 日以北市捷權字第09431535200 號函提醒原告略以：「…有關本基地無論以徵收或協議價購優惠辦法方式辦理，地主領取土地款後，土地產權即移轉過戶為本市所有，依法其權利義務應即已終止…原地主並無退回土地價款收回土地自行興建之權利。
惟以協議價購優惠方式辦理者，對於原地主之權益，於法令規定範圍內予以保障，如優先承購（租）權或以開發後公有不動產抵付協議價購土地款之權利等…。」
（見本院卷第259 頁），嗣原告最後於94年7 月20日與被告簽訂系爭土地所有權移轉契約書，領得土地價款7,333 萬8,361 元（見本院卷第290 頁），就系爭房屋部分則領取總金額為1,048 萬7,510 元之款項，其中包含拆遷補償費421 萬3,239 元、拆遷獎勵金252 萬7,943 元、違章建築處理費99萬1,455 元、違章建築拆遷獎勵金59萬4,873 元及安置費216 萬元，有補償費計算表及安置費用發放清冊影本在卷可稽（見本院卷第264 、265 頁）。
揆諸前開兩造書函之往返、系爭土地協議價購會議之協議，均為系爭土地協議價購契約簽訂前之議約磋商程序，嗣被告與原告就系爭土地協議價購契約因意思表示合致而成立，難認有何「按其情形顯失公平」之情形。
⑶原告雖主張系爭土地協議價購適用協議價購優惠辦法第3條第3項，對其重大之不利益，主張系爭土地協議價購契約無效，因而提起本件確認系爭土地協議價購法律關係不存在訴訟。
惟按行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係發生之原因，皆不得以其有效或存在否為確認訴訟之標的（最高行政法院98年度判字第346 號判決參照），因此協議價購優惠辦法第3條第3項本不得為確認訴訟之標的，僅於適用該協議價購優惠辦法後之法律關係始得為確認訴訟之標的。
查前開協議價購優惠辦法第3條第3項已給予原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；
或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產之權利，故不再給予安置費。
另有關協議價購優惠辦法第3條係參照土地徵收條例等規定，訂定協議價購土地之計價標準；
並對原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租該基地開發後之公有不動產，訂定同意條件及處理原則，方不致造成重複安置，前開辦法已給予土地所有人多重選擇權及參與開發後之利益分配，已難認對土地所有權人有何重大不利益。
且查土地聯合開發之功用，一方面不僅使公權力主體可以滿足其法定開發義務，但又不致於負擔沈重之開發費用；
另一方面私人也可以透過開發之執行，土地之使用而獲利，兩者皆蒙其惠。
被告依約履行義務，包括：由被告辦理聯合開發基地之基本設計及研擬聯合開發計畫，就聯合開發建物基地涉及私有土地，除願意參與聯合開發而申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款，或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。
不願意參與協議價購或優先承購、承租者，由被告機關負責辦理徵收取得土地，被告更為了取得捷運設施用地仍需負擔其建造費用等，其給付並無不相當情事，是被告並非未負擔對待給付義務，人民亦確實蒙受其利，是以原告主張系爭土地協議價購對其有重大不利益云云，自無足採。
⑷況原告於本件開發基地內擁有臺北市○○區○○段○○段○○○○號（其上座落房屋為南京東路二段130 號房屋）及374 地號（即系爭土地，其上座落房屋為系爭房屋）等2 筆土地。
原告就其中373 地號土地「同意依協議價購優惠辦法讓售土地並自願放棄領取安置費且領取土地價款，俟本基地開發建物興建完成後，享有優先承購或承租開發後建物之權利。」
，就374 地號土地即系爭土地則選擇「同意協議價購並放棄優先承購之權利，如果領款條件與徵收不同，則以徵收方式辦理。」
等情，有原告於94年5 月9 日發給被告之函文在卷為憑（見本院卷第29頁），足見原告就系爭土地選擇放棄優先承買權，乃考量增值稅等因素後之決定，被告並未以徵收逼迫，原告主張系爭土地協議價購契約對其有重大不利益云云，自無足採。
⑸原告主張協議價購優惠辦法第3條第3項規定，違反憲法第15條保障人民自由處分財產權，及憲法第7條平等權之規定云云。
惟查，協議價購優惠辦法第3條第3項本文規定：「協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；
或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。」
僅規定得否以基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款，或申請優先承購、承租該等公有不動產之條件或資格，藉以鼓勵所有人於通知期限拆遷建築改良物，並節省公帑，符合大眾捷運法「促進大眾捷運系統健全發展，增進公共福利」之立法目的，亦不影響開發用地土地所有權人選擇以協議價購或徵收方式辦理之權益，既未影響土地所有權人自由行使其處分之權能，亦無侵害人民財產權之情事，自未違反憲法第15條規定，原告前開主張，尚屬無據。
⑹再者，原告主張：如捷運需用土地為臺北市政府所有，而土地上合法建物拆除後，房屋所有權人有承購聯合開發建物同樓層同區位之權利，本件捷13合法房屋所有權人卻無權利購回聯合開發建物，對同類貢獻捷運公共設施房屋所有權人卻有不公平的差別待遇云云。
惟查聯合開發產生之開發利益，係來自於土地所有權人之土地貢獻成本以及投資人投資興建房屋之建物貢獻成本，相關開發利益除歸屬投資人之部分外，於符合一定條件下，自應由地主享有，而臺北市大眾捷運系統土地開發公有不動產租售自治條例第9條第1項規定：「聯合開發基地內市有土地上非市有之合法建物經拆除，而所有權人自願放棄其他安置者，得申請承購或優先承租該基地之聯合開發公有不動產中之住宅或辦公室」，乃於合法建物所有權人自願放棄其他安置時，公地主將其所獲開發利益分享予合法建物所有權人。
對照協議價購優惠辦法第3條第3項之規定，原土地所有人獲得「申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產」等權利，亦須有座落其上「建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施」作為條件，則於土地以及建築物分屬二人時，渠等雙方如何取得及分享開發利益，乃其內部關係，與執行機關無涉。
原告前揭主張亦屬無據。
⑺原告復主張協議價購優惠辦法第3條第3項，並未遵循先建後拆原則，更未如臺北市士林官邸北側地區區段徵收拆遷安置計畫單獨提供房屋所有權人搬遷補助費、建物興建期間之房租補助安置費以及承購興建後建物之權利，有違反行政程序法第6條、憲法第7條之平等權云云。
按「建築物全部拆除，應先建後拆，如須遷移既有住戶時，其合於國民住宅條例之規定得依國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法規定辦理者，本府應於有安置拆遷戶之建築物供其遷入時，始得拆除。」
臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第37條固定有明文，惟按所謂平等原則係指行政機關對於事物本質上相同之事件應作相同處理，經查聯合開發乃地主提供土地由投資人興建房屋，性質上並不可能先建後拆，本質既不相同而作不同之處理，並無違反平等原則之可言。
況且前開辦法已經修正為臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例，關於「建築物全部拆除，應先建後拆」之規定已經刪除，原告據以主張協議價購優惠辦法違反平等原則，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張系爭土地協議價購契約有無效事由，尚無可採，其請求確認兩造於94年7 月20日所為系爭土地協議價購法律關係不存在，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日
書記官 鄭 聚 恩
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