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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1132號
103年11月20日辯論終結
原 告 莊康發
被 告 外交部
代 表 人 林永樂（部長）住同上
訴訟代理人 王歧正 律師
複 代理人 吳光禾 律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年7 月9 日院臺訴字第1030140046號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102年7月22日與越南籍女子吳氏直（下稱吳女）在越南辦理結婚登記，旋分別持結婚證書向我國駐越南代表處申請文件證明及吳女來臺居留簽證。
該代表處以原告及吳女經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款及外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款規定，分別以103 年3 月4 日越南字第10300008160號（下稱原處分一）及第10300008170 號函（下稱原處分二）駁回吳女簽證申請及不予受理文件證明申請，原告不服，就不予受理文件證明處分即原處分二提出異議，經該代表處以103 年3 月24日越南字第10300010980 號函維持原不予受理之決定。
原告不服，以其與吳女在越南結婚生效，婚姻屬實，理應共同生活，請准吳女來臺之簽證云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告駐越南代表處所訂面談時間係在102年11月1日與103年2月26日，距原告與吳女交往時間，98年3月起至101年1月6日吳女返越南前，差距約1年10個多月，原告雜事太多，難免有不復記憶致雙方回答有出入，但無法以此證明雙方結婚為假。
㈡關於面談中雙方回答有出入部分，說明如下：⒈首次親密關係部分：雙方回應有出入乃因原告年紀已長，又歷經婚姻多次，並不會確記發生關係之時間。
就首次發生關係的時間吳女於第1次面談稱係在第一次見面過幾個月後白天在原告家，第2次面談稱係在99年秋天，原告稱係在98年8月，此應係女方回答時就時間之誤供，係時間之誤載。
⒉原告於吳女生日時，送金項鍊給吳女部分：就是否一起吃午飯回答有出入，乃因當天原告是買便當，但吳女不吃便當，因雙方民情不同而對餐食個別解釋，而非未見面一起吃午餐。
⒊匯款時間雖在面談時無法確切說明，但此非鉅額款項，除非別有用心才會記得特別清楚，此可印證雙方真實感情之存在。
⒋談及婚嫁的時間：原告至黎萬全（吳女之雇主）住宅購買西瓜多次，吳女推輪椅，輪椅上坐著黎萬全之母，經過原告住宅前，曾多次談及吳女回越南辦理離婚後，與原告再結婚之事，吳女之記憶顯然有誤。
⒌結婚聘金及首飾：吳女說請原告在結婚手續完成後再給結婚聘金及首飾，兩人的說詞，皆係原告要給吳女聘金及首飾，並無差異。
⒍原告不會限制來臺後吳女是否願意幫忙生意，二人說詞雖有不同，惟不能證明將來規劃有差異等語。
㈢原告與吳女婚姻關係為真正可信，兩人要共同生活。
被告未能深入查證，即以原告與吳女於面談時供詞略有出入不符，即斷章取義認為假結婚，於法有違。
並聲明：（一）撤銷訴願決定及原處分（包含否准文件驗證及居留簽證之處分）。
（二）被告應作成准予結婚文件驗證及吳女簽證居留之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔
三、被告則以：㈠程序方面：⒈基於憲法明定之權力分立原則，簽證准駁為國家主權行為，依法律授權之意旨（拒發簽證得不附理由），有任由被告或駐外館處對簽證准駁之裁量因素（不確定法律概念）自由判斷之餘地。
行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤。
⒉退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合。
㈡實體方面：⒈被告駐越南代表處依據面談結果，審核原告與吳女間之婚姻關係難認屬實，吳女申請來臺動機可疑，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合：查吳女為越南籍，前以與原告結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證。
經被告駐越南代表處依據102年11月1日、103年2月26日對原告與吳女實施面談結果，雙方就下列交往及結婚事實之陳述互有出入或前後反覆：（1）認識經過：第1次面談時，原告稱98年3月於其家門前首次見面，吳女推被看護人經過，雙方聊天10餘分鐘；
吳女稱係於雇主家協助販售西瓜，原告向其購買西瓜而認識。
第2次面談時，雙方均稱係原告向吳女購買西瓜而認識。
（2）交往情形：原告稱吳女未曾於其家中過夜；
吳女稱其多次於原告家裡過夜。
（3）給予金錢情形：第1次面談時，原告稱每次赴越均給予吳女新臺幣（下同）2至3萬元，另匯款2次，分別為1萬元及2萬元；
吳女稱原告每次赴越均給1至2萬元，匯款僅1次，金額為1或2萬元。
第2次面談時，雙方均改稱原告每月匯款予吳女1萬元。
（4）結婚聘金及首飾：原告稱因其將供應未來雙方生活所需，故不予吳女結婚聘金及首飾；
吳女稱原告本欲給其聘金及首飾，惟其擬俟雙方結婚手續完成後再收聘金及首飾。
（5）來臺生活規劃：原告稱雙方將一起做生意；
吳女稱不知是否協助原告做生意，有經原告及吳女簽名確認之面談紀錄等影本附原處分卷可稽。
復經被告駐越南代表處查對相關資料發現，吳女曾三度來臺從事藍領工作達9年，至101年返越，所陳與原告認識、交往期間，雙方均有配偶，且原告甫於98年9月與大陸地區配偶結婚，復同時與吳女交往，嗣於102年3月間離婚，吳女於同年5月與越籍配偶離婚，兩人旋即於同年7月間辦理結婚申請來臺，其交往、結婚過程亦與常情不合。
從而，被告駐越南代表處依據面談結果，認定原告與吳女於面談時除有諸多陳述不一之處，並有編造說詞以隱瞞實情之情形，審核原告及吳女間之婚姻關係難認屬實。
⒉被告駐越南代表處在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告及吳女間之婚姻關係真實性顯有疑慮，吳女申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回吳女之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使吳女得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回吳女之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定原告申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使吳女得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於「程序上」即不受理原告之申請，於法並無不合等語，資為抗辯。
並聲明：（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述事實，有原告文件證明申請表、吳女來臺居留簽證申請表、原告與吳女結婚證書、面談紀錄、原處分一、原處分二、原告申訴書、駐越南代表處103 年3 月24日函（均附原處分卷內）、訴願決定書等件影本（本院卷第39 至40 頁）在卷可稽，堪認為真正。
五、本件爭點厥在：（一）被告以原處分一否准吳女來臺簽證之申請，是否違法？（二）被告以原處分二不予受理原告結婚文件驗證之申請，是否違法？本院判斷如下：㈠行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟。
此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。
況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶來臺簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。
被告主張基於權力分立原則，簽證准駁為國家主權行為，依法律授權之意旨，有任由被告或駐外館處對簽證准駁之裁量因素自由判斷之餘地，不受司法審查，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法云云，容有誤解，先予敘明。
㈡次按外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；
其有下列各款情形之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」
同條例施行細則第5條第1項、第3項規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。
……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」
續按「……但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許……。
惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。
……」（司法院釋字第480號解釋理由書參照）。
又「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。
其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。
……」司法院釋字第612號解釋亦著有解釋意旨可資參照。
經核上揭外國護照簽證條例施行細則與外國護照簽證條例之立法目的無違，並未違反法律保留原則，自得予以適用。
㈢復按文件證明條例第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。」
第5條第1項第3款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」
第11條第1項第3款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。
但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」
又依「外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點」（下稱面談作業要點）第11點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：…… (二)雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述……。」
經核上開面談作業要點係被告為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例及文件證明條例之立法目的無違（最高行政法院102 年度判字第654 號判決意旨亦採相同見解），被告執行職務時自得援用之。
㈣關於吳女居留簽證部分：按「行政訴訟法第5條第2項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』
人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。
如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
外國護照簽證條例第11條：『居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。』
第12條：『外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；
……』同條例施行細則第6條：『外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。』
據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。
又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。
有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。
至公政公約第23條第1項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』
經社文公約第10條第1款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』
就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。
因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。
查原處分一係就吳女申請居留簽證事件所為，申請人為訴外人吳女，有吳女來臺簽證居留申請表附卷可稽（原處分卷第2頁）；
參照上揭決議意旨，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權；
本件原告並無為吳女申請我國依親居留簽證之公法上請求權，原告之權利或利益，並未因駁回訴外人吳女居留簽證之申請，而有權利或法律上利益受損害之情形。
從而，就吳女申請居留簽證遭否准，原告尚不得以自己名義提起行政訴訟。
其提起本件課予義務訴訟，請求撤銷該部分訴願決定及原處分，並請求判命被告應作成准予吳女簽證居留之行政處分，屬當事人不適格，應判決駁回。
㈤關於文件證明不予受理部分：查吳女為越南籍，前以與原告結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證，經駐越南代表處依據102年11月1日、103年2月26日對原告與吳女實施面談結果，雙方就下列交往及結婚事實之陳述互有出入或前後反覆：（1）認識經過：第1次面談時，原告稱98年3月於其家門前首次見面，吳女推被看護人經過，雙方聊天10餘分鐘；
吳女稱係於雇主家協助販售西瓜，原告向其購買西瓜而認識。
第2次面談時，雙方均稱係原告向吳女購買西瓜而認識。
（2）交往情形：原告稱吳女未曾於其家中過夜；
吳女稱其多次於原告家裡過夜。
（3）給予金錢情形：第1次面談時，原告稱每次赴越均給予吳女2 至3 萬元，另匯款2 次，分別為1萬元及2 萬元；
吳女稱原告每次赴越均給1 至2 萬元，匯款僅1 次，金額為1 或2 萬元。
第2 次面談時，雙方均改稱原告每月匯款予吳女1 萬元。
（4 ）結婚聘金及首飾：原告稱因其將供應未來雙方生活所需，故不予吳女結婚聘金及首飾；
吳女稱原告本欲給其聘金及首飾，惟其擬俟雙方結婚手續完成後再收聘金及首飾。
（5 ）來臺生活規劃：原告稱雙方將一起做生意；
吳女稱不知是否協助原告做生意等情，有經原告及吳女簽名確認之面談紀錄等影本附卷可稽（原處分卷第9 至21頁）；
復經駐越南代表處查對相關資料發現，吳女曾三度來臺從事藍領（看護）工作達9 年，至101 年返越，所陳與原告認識、交往期間，雙方均有配偶，且原告甫於98年9 月與大陸地區配偶結婚，復同時與吳女交往，嗣於102 年3 月間離婚，吳女於同年5 月與越籍配偶離婚，兩人旋即於同年7 月間辦理結婚申請來臺等情，為原告所不爭執，復有原告與吳女面談紀錄、原告戶籍謄本附原處分卷內（原告戶籍謄本附原處分卷第88頁）及原告、吳女各自之結婚、離婚相關資料等附本院卷內可稽（本院卷第67至68頁被告行政訴訟陳報狀附件8 參照）。
從而，駐越南代表處依據面談結果及上揭情事，認定原告與吳女間之婚姻關係難認屬實，吳女申請來臺動機可疑，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合。
次查，國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發與國家利益自屬有關。
倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依前揭規定不予受理其文件證明之申請，尚無不合。
查駐越南代表處在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告及吳女間之婚姻關係真實性顯有疑慮，吳女申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回吳女之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，即顯與駁回吳女之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定原告申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使吳女得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於「程序上」即不受理原告之申請，經核於法並無違誤。
原告主張伊與吳女婚姻關係為真正可信，兩人要共同生活，被告未能深入查證，即以原告與吳女於面談時供詞略有出入不符，即斷章取義認為假結婚，不受理原告結婚文件驗證之申請，於法有違云云，尚非可採。
六、綜上所述，關於吳女居留簽證部分，原告並無為吳女申請我國依親居留簽證之公法上請求權，原告之權利或利益，並未因原處分一駁回訴外人吳女居留簽證之申請，而有權利或法律上利益受損害之情形，就此部分，原告以自己名義提起本件課予義務之行政訴訟，當事人不適格應予駁回；
關於文件證明不予受理部分，原處分二不受理原告結婚文件驗證之申請，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，就該部分訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應作成准予結婚文件驗證之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 鍾 啟 煒
法 官 許 瑞 助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
書記官 黃 貫 齊
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