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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1135號
103年11月20日辯論終結
原 告 陳輝煌
訴訟代理人 黃俊達 律師
劉錦勳 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳保基（主任委員）
訴訟代理人 林芳安
邱宜賢
陳志芬
上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國103年6月18日院臺訴字第1030137612號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係金佶利號漁船（000-0000）（下稱系爭漁船）船主，被告以系爭漁船於民國101 年1 月3 日至102 年4 月22日間，先以VDR 核配方式購油計530,900 公升後，再向屏東縣東港鎮東隆漁船加油站、滿豐漁船加油站及高雄市小港區漁會漁船加油站，載運未以規定核配之漁船用油量計6,068, 200公升，出售予大陸漁船之違規行為合計55次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以102年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第8895號起訴書提起公訴，情節重大，以原告違反漁業法施行細則第33條第1款及第3款規定，被告乃依漁業法第10條第1項規定，以102 年12月26日農授漁字第1021308047號處分書（下稱原處分）撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，並繳回。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告雖可能該當漁業法第10條之主體「漁業人」，惟本條中「本法或依本法所發布命令」，係依漁業法施行細則第33條第3款「販賣或將漁業動力用油移作他用」，惟原告非該要件之行為人。
㈡原告為「船舶所有人」，並非「船長」，伊出租船舶予訴外人洪宏吉，於租賃合約書已載明租用船舶從事捕漁作業應遵守政府相關法令規定，不得從事違法及非本租賃範圍內之工作等情，原告出租船舶非用以供違法載運漁船用油出售之用，並無故意過失可言，臺南地檢署102 年度偵字第6886、7137、8555、8556、8895號起訴書，亦不認為原告涉案，更未列原告為該案被告；
伊並非漁業法施行細則第33條第3款「販賣或將漁業動力用油移作他用」所定之行為人。
㈢退一步言，原告是否情節重大：依本院102年度訴字第1237號判決意旨顯然贊同就違反漁業法第10條第1項之「情節重大者」此一構成要件，將「船主（船舶所有人）」及「船長、船員」分開處理。
是船長船員之違失與船主之違失不同，可以分開觀察。
原告並未直接為違章行為，且屬第一次涉案，未獲任何利益，自不應認為情節重大。
㈣再退一步言，縱使情節重大，亦有兩個選擇，一為收回漁業執照一年，二為撤銷漁業執照，並非單一選項。
依漁業法第7條之1、漁船建造許可及漁業證照核發準則第18條第2款等規定，撤銷漁業執照，將造成價值數千萬元之拖網漁船形同廢鐵，日後也不能夠再行申請執照，只能出售給已取得執照預計要汰建漁船之漁船主或報廢。
此等撤銷執照幾乎全無補救方式，本件處分除造成資源（好好的船隻不能使用，形同報廢）浪費外，形同剝奪原告之生計，顯違比例原則。
再者，所謂補足汰建資格就是要其他人有一艘要汰建之漁船並已經有漁業執照，然後再以原告的船賣給伊，補足汰建資格，前題要有人有執照卻沒有船或者是有執照而船已經要報廢才有機會如此出售，其機會甚屬渺茫。
且同為涉案船舶之「順東鎰10號」漁船係累犯，惟未遭被告撤銷漁業執照，原告係第一次涉案，即遭被告撤銷漁業執照，足見被告機關違反比例原則及平等原則。
又系爭漁船係洪宏吉向原告承租，其中依船舶租賃合約書第7條約定，原告並非使用人，客觀上無從對實際行為人有何監督之可能，原處分撤銷執照，顯違反比例原則。
㈤再查訴願決定所謂：1.違規行為違反優惠用油照顧漁民的立意；
2.使政府受有貨物稅、營業稅之鉅額損失，3.使大陸漁船得在我國附近海域取得補給品，繼而繼續從事漁撈作業，破壞我國海洋漁業資源，使我國漁民受到不利競爭云云，認為違規行為情節重大，然則：⒈查所有的違規行為都會違反優惠用油照顧漁民的立意，此非裁處撤銷漁業執照如此嚴重處分之唯一理由。
尤其原告並非違章實際行為人，而是船舶所有人，並非第一線之違法人員，檢察官也沒有以原告為偵查之對象，原告縱使有選任監督責任，依本院101年度訴字第1237號判決及神得利168號漁船案，皆不足以作為撤銷原告漁業執照之唯一理由。
⒉原告如何使政府受有貨物稅及營業稅損失，未見說明。
查貨物稅之納稅義務人為產製廠商（貨物稅條例第2條），營業稅是向銷售貨物之人稽徵（加值型及非加值型營業稅法第2條），各該納稅人都在國內，又如何造成政府受有貨物稅及營業稅損失？如漁船用油本係免稅，後來因違章變成必需課稅，則政府稅收係增加的，何來損失可言？又貨物稅營業稅與原告有何關係？訴願決定皆未說明，遽然認定，顯有與裁量無關之考量。
⒊有關「破壞我國海洋漁業資源，使我國漁民受到不利競爭」之指控根據何在？與原告關連性為何未見說明。
尤其我國有海岸巡防署之設置，豈會容許大陸漁民至我國管領海域破壞我國海洋漁業資源？又兩岸並未全面通商，豈會有使我國漁民受到不利益競爭之問題？又有何證據證明係原告船隻之船長所造成？又原告對於油料賣給大陸漁民部分並未參與，更不知情，原告又何來「破壞我國海洋漁業資源，使我國漁民受到不利競爭」？顯然原處分及訴願決定有與裁量無關之考量。
㈥查原告之船隻出航究竟是否每次都有載運油料？是否每次都不是進行漁業行為？原處分認定，並未見舉證說明，遽然認定，尚屬速斷等語。
並聲明：（一）撤銷訴願決定及原處分。
（二）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠行為人許巍耀自承於100年擔任船長，將系爭漁船開往特定漁船加油站，經將獲補助之油轉賣他人，98、99年擔任系爭漁船船員，初期還有捕魚，後來因魚量不佳，後期開始賣漁船用油；
原告是船主，自負有監督管理責任，不得因非行為人推卸責任。
㈡原告主張其已出租系爭漁船，惟動力漁船生命史重點管理資訊報表上原告未依規定申請登記，且依漁業執照所載原告仍是系爭漁船之漁業人。
又原告以本院101年度訴字第1237號判決，主張對船主、船長（船員)之違失分開處理部分，因其犯案類型與本案不同，適用法令亦異，係屬他案，亦與本件無涉；
且漁船用油之補貼對象係為原告，原告以所有系爭漁船載運依法免徵貨物稅（每公秉3,990 元) 、營業稅（5%），並給予優惠補貼14% 之漁船用油，直接賣給大陸漁船，被告依漁業法第10條撤銷原告所有系爭漁船漁業執照，依法並無違誤。
㈢原告是否情節重大部分：原告所有之系爭漁船，自101年1月3日至102年4月22日計55次違規載運，並出售於大陸漁船之油量高達6,068,200 公升（即6068.2公秉)，即約為303.4油罐車車次。
另依101年1月至102年4月之甲種漁船用油貨物稅額每公秉3990元、營業稅平均稅額1,433元，14％補貼每公秉3,455元計算，合計每公秉免徵貨物稅、營業稅及優惠補貼總額為8,878元，政府共計損失高達5,387餘萬元，違規情節實屬重大。
又原告所有系爭漁船，係屬將漁船用油載運至外海賣給大陸漁船，相較於原告所指之順東鎰10號漁船，除違規情節重大外，其違規油量6,068,200 公升，亦遠大於順東鎰10號漁船違規油量480,000 公升，達12.6倍之多，爰予認定情節重大，依漁業法第10條核處撤銷漁業執照處分，並無違反比例原則。
㈣據洪宏吉102年5月22日所製作之筆錄，坦承系爭漁船有載運漁船用油直接賣給大陸漁船，大陸漁船獲得油料補給，可長期滯留我國海域進行非法漁撈作業，危害漁業資源、漁民利益，撤銷執照與公益間尚未失衡。
㈤撤銷漁業執照將造成船舶求售無門，面臨長久閒置甚至拆賣廢鐵部分，按漁船建造許可及漁業證照核發準則第4條第2項前段，該船可於補足汰建資格及完成船舶檢查後，再申請核發漁業執照。
至於原告所稱答覆「當廢鐵賣的機會比較大啦！就是要你當廢鐵賣！」之情事，已於行政院訴願審議委員會103年6月4日103年度第18次會議行言詞辯論時重申辯明等語，資為抗辯。
並聲明求為判決（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述事實，有臺南地檢署102年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第8895號起訴書（原處分卷第3至24頁）、原處分（原處分卷第1頁）、訴願決定書（本院卷第15頁至第18頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
五、本件爭點厥在：原告主張被告依漁業法第10條第1項、漁業法施行細則第33條第1款及第3款撤銷其漁業執照，於法無據，是否有理？本院判斷如下：㈠按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回其漁業證照1年以下之處分；
情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」
「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、不得違法從事非漁業行為。
…三、販賣或將漁業動力用油移作他用。」
漁業法第10條第1項及其施行細則第33條第1款及第3款分別定有明文。
又漁業法第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」
同法第8條第1項規定：「漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關之許可。」
㈡次按法律授權訂定法規命令之授權條款，雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體所表現之關聯性意義判斷，應可推知立法者有意授權主管機關訂定者，尚難謂有欠具體明確（司法院釋字第394 號、426 號及444 號解釋意旨參照）。
查上引漁業法施行細則第33條第1 、3 款，係經漁業法第70條授權訂定，雖該條授權內容未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟按：「為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；
本法未規定者，適用其他法令之規定。」
、「本法所稱漁業，係指採補或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」
、「有下列情形之一者，各級主管機關不予核發漁業執照：二、從事走私等不法行為，經法院、海關沒收或沒入漁船者。」
、「主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項：四、漁區、漁期之限制或禁止。」
漁業法第1條、第3條、第7條之1第2款及第44條第4款分別定有明文。
由上開規定立法意旨可知，漁船係漁民從事漁業行為之工具，漁民利用漁船於海上從事撈捕採集水產動植物經營漁業，依法僅能使用該船漁業執照所載之漁具種類及數量，於所載經營期間內，在所載作業海域從事漁撈作業，不得經營非漁業行為，故漁業法施行細則第33條第1 、3 款之規定，依首開說明，尚未逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，與法律保留原則尚無違背。
次查該細則規定既無違反法律授權規定，所定事項自不以執行之細節性、技術性次要事項為限；
至漁業法施行細則第33條所定各款，涉及人民法律上權利之限制，宜於法律本身規定，以杜爭議，主管機關宜儘速檢討修正，併此指明（最高行政法院95年判字第01584 號判決意旨參照）。
㈢經查，原告係系爭漁船船主，系爭漁船於101年1月3日至102年4 月22日間，先以VDR 核配方式購油計530,900 公升後，再向屏東縣東港鎮東隆漁船加油站、滿豐漁船加油站及高雄市小港區漁會漁船加油站，載運未以規定核配之漁船用油量計6,068,200 公升，出售予大陸漁船之違規行為合計55次，經臺南地檢署檢察官提起公訴等情，有臺南地檢署102 年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第8895號起訴書（原處分卷第3 至24頁）、調查及訊問筆錄（原處分卷第30至36頁、第47至第62頁）、動力漁船生命史重點管理資訊報表（原處分卷第42至45頁）等件影本在卷可稽，自堪信實。
受僱擔任系爭漁船船長之訴外人許巍耀，於偵查中受訊問時亦供明系爭漁船係伊前表姊夫洪宏吉旗下船隻之一，伊自98、99年間開始受僱系爭漁船擔任船員，從100 年開始擔任系爭漁船船長，98年、99年時有真正出海捕魚，但後來因為捕不到魚，即從事販售漁業署補助漁船用油等情屬實（原處分卷第30至35頁）。
訴外人洪宏吉於偵查中受訊問時亦供承系爭漁船之船長係許巍耀，伊有指派旗下之系爭漁船前往東隆加油站、滿豐加油站及小港加油站載運漁業署補助之漁船動力用油；
系爭漁船有載運漁船用油直接賣給大陸漁船等情屬實（原處分卷第51至53頁）。
原處分以系爭漁船自101 年1 月3 日至102 年4 月22日計55次違規載運，並出售於大陸漁船之油量高達6,068,200 公升，情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款及第3款規定，乃依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭漁船之漁業執照，自即日起失其效力，並繳回，於法核無違誤。
㈣原告雖主張伊為「船舶所有人」，並非「船長」，伊出租船舶予洪宏吉，於租賃合約書已載明租用船舶從事捕漁作業應遵守政府相關法令規定，不得從事違法及非本租賃範圍內之工作等情，原告出租船舶非供違法載運漁船用油出售之用，並無故意過失可言，臺南地檢署102 年度偵字第6886、7137 、8555 、8556、8895號起訴書，亦不認為原告涉案，更未列原告為該案被告，伊並非漁業法施行細則第33條第3款「販賣或將漁業動力用油移作他用」所定要件之行為人；
又船長船員之違失與船主之違失不同，可以分開觀察，原告是否情節重大，應將「船主（船舶所有人）」及「船長、船員」分開處理，原告第一次涉案，且未直接為違章行為，未獲任何利益，自不應認為情節重大，原處分竟撤銷系爭漁船漁業執照，裁量顯非合法，且與比例原則有違云云；
惟查，原告既為系爭漁船之船主，係系爭漁船之漁業人（可閱覽訴願卷內漁業執照參照），駕駛該漁船之船長既有上開違反行政法上作為義務之行為，原告將所有漁船交由他人負責指揮管理，原告自應負選任、監督及管理之責，然原告未能舉證已盡選任、監督、管理之責，自不能以非行為人或執出租船舶合約約定漁船違規受罰時由承租人負全責與出租人無涉等情，而推卸其責任（最高行政法院91年度判字第2280號判決意旨參照）。
原告雖另以本院101 年度訴字第1237號判決（附可供閱覽訴願卷內），主張對船主、船長（船員）之違失分開處理部分；
然查該案係就紫豐春號漁船船長及船員非法載運7 名大陸地區人民偷渡出境而為處罰，具體案情與本件不同，尚難比附援引。
參以原告係系爭漁船船主，據以申購政府優惠補貼之漁業用油高達6,068,200 公升之多，違法出售予大陸漁船之違規行為次數合計達55次，被告據以主張此違章行為非但違反政府給予優惠補貼之政策，破壞油品市場交易秩序外，漁船用油經轉售予大陸漁民後，致大陸漁船在獲得油料補給，得長期滯留我國海域非法漁撈作業，危害漁業資源，損及我國漁民權益之違規情節確屬重大之情，自堪採信。
被告依漁業法第10條第1項後段之規定，對原告裁處撤銷漁業執照，所採取之方法係屬有助於行政機關取締非法回賣流用轉售漁業用油目的之達成，且其採取之方法所造成原告之損害，與被告為遏阻非法回賣流用轉售漁業用油，維護公益間尚無顯失均衡情形。
原處分於違法事實欄載明考量原告所有之系爭漁船，自101 年1 月3 日至102 年4 月22日計55次違規載運，並出售於大陸漁船之油量高達6,068,200 公升，認其違規情節重大，爰依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭漁船之漁業執照，核無裁量濫用或違反比例原則情事。
又系爭漁船將漁船用油載運至外海賣給大陸漁船，油量高達6,068,200 公升，相較於原告所指之順東鎰10號漁船之違規油量480,000 公升（經被告另案處收回漁業執照3 月--本院卷第62頁被告103 年11月17日補充答辯狀附件一處分書參照）；
兩者違規販賣之油量相差甚大（達12.6倍之多），亦難執之謂本件之處罰違反比例或平等原則。
至被告於訴訟中主張原告所有系爭漁船，將漁船用油載運至外海出售予大陸漁船，亦會導致政府稅收等之損失計5,387 餘萬元乙節；
係在補充說明原告為系爭漁船船主，該漁船竟將申購政府免徵貨物稅（每公秉新臺幣3,990 元）及營業稅（5 ％），並給予優惠補貼之漁業用油計6,068,200 公升，違法載運出售予大陸漁船，此舉已違反政府對漁船用油免徵貨物稅及營業稅，並給予優惠補貼之政策，破壞油品市場交易，對於國家財政亦會產生不良影響之旨；
並不影響原處分本於系爭漁船自101 年1 月3 日至102 年4 月22日計55次違規載運，並出售於大陸漁船之油量高達6,068,200 公升，認定違規情節重大之合法性。
原告主張各情，並非可採。
原告就其主張非違規行為人乙節，聲請傳訊系爭漁船船長許巍耀到庭作證，依上說明，核無必要，併予指明。
六、綜上所述，原處分以原告違反漁業法施行細則第33條第1款及第3款規定，乃依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，並繳回，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告仍執前詞，求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 鍾 啟 煒
法 官 許 瑞 助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
書記官 黃 貫 齊
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