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臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第1157號
104年7月30日辯論終結
原 告 謝家鳳
訴訟代理人 楊俊雄律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）
訴訟代理人 徐克銘律師
複 代理 人 許侑珊律師
輔助參加人 中華民國國家安全局
代 表 人 李翔宙（局長）
訴訟代理人 高曉光
上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國103年6 月4 日院臺訴字第1030136685號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人嚴明於訴訟進行中變更為高廣圻，茲據被告現任代表人高廣圻依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之父謝文治於民國63年間經被告所屬前總務局（下稱「前總務局」）配住臺北市○○○○○路○段○巷○號房舍（下稱「系爭眷舍」），並核發國軍眷舍居住憑證（下稱「系爭居住憑證」），復於74年間將系爭眷舍及其所坐落之土地移交予輔助參加人（下稱「參加人」）列管。
謝文治嗣於102 年4 月3 日死亡，其配偶王素英經由參加人以102 年5 月23日（102 ）修傑字第0006093 號書函向被告申請承受謝文治之原眷戶權益（下稱「102 年5 月23日書函」）。
嗣王素英於102 年10月19日死亡，其子女協議由原告一人承受原眷戶權益，原告乃於102 年12月3 日請求參加人協助將權益承受申請表等相關資料層轉被告辦理，參加人嗣於同年月12日檢送原告申辦承受謝文治原眷戶權益相關文件予被告，其間被告以102 年12月6 日國政眷服字第1020016006號函復參加人（副本通知原告）略以：因謝文治等散戶原屬前總務局於63年核發居住憑證列管，惟參加人於73年間為使營產管用合一，報奉行政院及財政部核准向前總務局辦理撥用，於74年將謝文治等散戶移交參加人列管，復依最高行政法院判決，眷舍居住憑證僅係單純證明眷舍管理機關與眷戶間就受配眷舍有使用借貸關係存在之私權證明文件，故74年間謝文治等散戶移交參加人接管時，即可認定其等眷戶與前總務局已終止使用借貸契約關係，眷舍居住憑證自應失其效力，其等眷舍居住憑證應繳回，故其等眷舍及人員不符國軍老舊眷村改建條例第3條所稱之軍眷住宅及原眷戶要件，請參加人自行依法妥適安置等語（下稱「系爭函文」）。
原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1030136685號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件係因被告於102 年率然認定其於63年間所核發之系爭居住憑證失其效力所致，涉及伊父是否具有「原眷戶」之資格認定，與眷戶因違反法令，致行政機關依法收回眷舍之法律關係顯不相同，是依最高行政法院102 年度裁字第512 號裁定要旨，被告註銷伊父之系爭居住憑證，已涉及其原眷戶資格之認定，被告所為之行政處分，當屬公法上之爭議，本院自有審判權，且系爭函文遽認系爭居住憑證已失其效力，令伊喪失原有合法使用眷舍之權源，是系爭函文顯已對外發生效力，而被告除要求伊應繳回系爭居住憑證外，並另行認定伊不符合國軍老舊眷村改建條例第3條所稱「軍眷住宅」及「原眷戶」之資格，足見系爭函文已對外發生效力，其性質應為行政處分。
㈡又伊持有前總務局所核發換配之系爭居住憑證，自可認定伊得合法使用其眷舍及具有國軍老舊眷村改建條例所稱原眷戶之資格，被告既認系爭居住憑證之核發有疑義，其本於主管機關之地位，應依行政訴訟法164 條第1項及第165條第1項之規定，提出伊父申請系爭居住憑證之全部資料及所適用之法規，證明其所述為真，且依眷舍管理表所載，可知謝文治係於44年系爭眷舍興建時即配有該眷舍，該眷舍使用狀況未有變動，而系爭居住憑證係63年6 月1 日所換證，依一般常理，伊父於63年換發系爭居住憑證迄今已逾40年，期間未再有換發眷舍居住憑證之行為，足見被告換發眷舍居住憑證非屬經常性行為，是謝文治於62年11月25日所填表格應為換證所需，與被告首次核發之眷舍居住憑證之填表有別。
另系爭眷舍雖為國防研究院所建造，惟受被告所列管，且伊父原任職於國防研究院，系爭居住憑證亦由被告所核發，足以認定國防研究院應受被告管轄，被告方得以列管國防研究院所興建之眷舍並核發得使用該眷舍之憑證，且依被告所提之「中華民國軍官深造教育年鑑」，益證國防研究院負責我國軍官進修之工作，應屬我國之軍事院校，被告既屬核發系爭居住憑證之主管機關，且該眷舍於73年移交參加人接管前，該眷舍亦受被告所列管，足見相關文書資料係由被告所保管，被告依法自應提出本件相關資料，惟被告竟空言其所核發之系爭居住憑證有瑕疵，遽認其核發之系爭居住憑證失其效力，該行政處分顯屬違法。
㈢參加人102 年7 月1 日（102 ）修傑字第0007735 號函（下稱「102 年7 月1 日函」）認定伊父符合國軍老舊眷村改建條例之原眷戶資格，係基於被告86年8 月13日（86）祥祉字第08330 號令（下稱「86年8 月13日令」）所作成，足見該函文係由被告及參加人本於各自職權先後參與作成，應屬多階段之行政處分，是被告86年8 月13日令亦對外發生效力，伊對此足以產生信賴基礎。
而系爭函文認定系爭居住憑證失其效力，除與被告86年8 月13日令之認定矛盾，致伊基於信賴參加人102 年7 月1 日函，確信有權使用、居住系爭眷舍，並得分配改建後眷舍等具體利益發生侵害，是被告違反信賴保護原則。
又依國軍老舊眷村改建條例第3條第1項之規定，並無國軍眷舍須經被告列管之限制，尤以該條項第4款之內容，已載明其他經主管機關認定者，亦屬國軍老舊眷村改建條例所稱之國軍老舊眷村，顯見國軍眷舍之認定，並不以被告列管為其要件，今被告逕稱須其所列管之眷舍，始為國軍眷舍，已違反國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第4款之明文規定，足見該行政處分已違法增加法律所無之限制。
㈣依被告94年1 月4 日勁勢字第0940000154號書函（下稱「94年1 月4 日書函」）及被告所屬總政治作戰局（下稱「政治作戰局」）99年7 月27日國政眷服字第0990009920號函（下稱「99年7 月27日函」）之內容可知，被告已審核伊父符合國軍老舊眷村改建條例之原眷戶資格，並同意參與眷舍調整遷建之計畫，且依參加人102 年3 月26日（102 ）修傑字第0003412 號函（下稱「102 年3 月26日函」）及參加人函覆伊之陳情書內容所載，被告並無保存76年將伊父眷舍移交參加人之相關資料，現卻又以系爭眷舍非屬其所列管為由，函請參加人提出伊父合法居住系爭眷舍之憑證，惟系爭居住憑證係由被告所核發，是被告此部分之主張顯已違反誠實信用原則。
㈤訴外人李劍照與伊父同屬被告分配至陽明山眷舍之散戶，李劍照亡故後，被告既核准其配偶得承受其權益，被告無正當理由卻對伊作成相反之處分，顯違反平等原則，被告既為系爭眷舍相關事宜之主管機關，自應審核伊申請承受伊父原眷戶之權益，並依法作出准許伊承受原眷戶權益之處分，現被告否准伊之申請，又逕稱伊父非屬國軍老舊眷村改建條例所稱之原眷戶，侵害伊之權利，伊自得依行政訴訟法第5條第2項規定，請求本院命被告應作出准許伊承受原眷戶權益之處分等語。
並聲明：㈠訴願決定及系爭函文均撤銷。
㈡被告針對原告102 年12月3 日之申請，應作成准予原告承受謝文治原眷戶權益之行政處分。
四、被告則以：㈠依最高行政法院98年度判字第347 號判決及最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨可知，國軍眷村配住之使用借貸關係是否存在，乃係涉及私法關係，行政法院並無審判權。
而系爭眷舍於74年完成會銜移交予參加人管理，可認謝文治與前總務局間之私法上使用借貸關係業已終止，此並非伊行使公權力所致，原告既係爭執此一眷舍配住關係是否存在，係屬私法關係，則原告遽以行政訴訟爭執，起訴顯非適法。
又系爭函文僅係說明前總務局與謝文治間就系爭眷舍之使用借貸關係，業已於74年移交予參加人時即終止，該作為借貸關係之私權證明文件之系爭居住憑證自已應失其效力，故僅為單純事實敘述及理由說明，並覆知參加人關於「謝文治等散戶」改建資格疑義，續請系爭眷舍之列管機關即參加人處理，此實屬機關間之行文，並未對外生法律效果，自非行政處分。
㈡依國軍老舊眷村改建條例第1條、第2條、第3條第1項及其立法理由可知，國軍老舊眷村改建條例以伊為主管機關，而國軍老舊眷村須伊列管有案者，是國軍老舊眷村改建條例第3條之軍眷住宅，自須係於85年仍由伊及其所屬機關列管者為限，而國軍老舊眷村改建條例所稱之「原眷戶」，則須係國軍老舊眷村之住戶，且領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書。
本件系爭眷舍原係軍眷住宅，惟其業已於74年間移交參加人管理，且參加人非伊所屬機關或單位，故系爭眷舍於85年間即已非伊所列管，則系爭眷舍自無從認定為國軍老舊眷村改建條例第3條之軍眷住宅。
又系爭眷舍既已非國軍老舊眷村改建條例第3條所稱軍眷住宅，故居住於系爭眷舍之謝文治自非屬國軍老舊眷村之住戶，亦非國軍老舊眷村改建條例第3條所稱之原眷戶，原告自無國軍老舊眷村改建條例之適用，系爭函文係依國軍老舊眷村改建條例所為之適法解釋，並無增加法律所無之限制。
㈢又前總務局核發之系爭居住憑證、伊86年8 月13日令、伊94年1 月4 日書函、參加人102 年7 月1 日函及系爭函文，皆非行政處分，亦無任何確認效力，自無法作為信賴之基礎，原告不得以前揭函文主張其有信賴保護之適用，且國軍老舊眷村改建條例第5條所規定之原眷戶權益乃係法律直接賦予，無從依繼承當然取得，是原告就其得承受原眷戶應有之權益，可能僅係單方之期待利益，縱非僅屬期待利益，亦未見舉證其基於前揭函文而有實際規劃其生活或財產之變動並形諸於外之信賴表現，難謂有信賴表現。
況系爭眷舍並非國軍老舊眷村改建條例所稱之軍眷住宅，謝文治亦非國軍老舊眷村改建條例所稱之原眷戶，則上開函文即非屬適法。
觀諸參加人92年10月23日（92）知理字第0016752 號函、99年6 月9 日（99）允祥字第0040515 號函文及參加人於103 年11月25日準備程序時所述，業將伊86年8 月13日令以口頭告知謝文治，謝文治即應知悉系爭眷舍管理機關業經變動，系爭眷舍既已移交參加人管理，而不屬於國軍老舊眷村改建條例所稱之軍眷住宅，是原告可得知悉系爭眷舍業經移交參加人管理，故原告對上開函文之違法，應屬明知或有重大過失而不知之情形，其信賴並不值得保護，依行政程序法第119條第3款之規定，不得主張信賴保護原則。
㈣伊101 年2 月3 日國政眷服字第1010001510號函（下稱「101 年2 月3 日函」）之受文者正本為參加人，並未送達予聲請人即訴外人李汝霖，伊亦未曾以其他方式使李汝霖知悉伊101 年2 月3 日函文之內容，是伊主觀上自始無以前揭函文規制李汝霖之目的，該函文核屬機關內部意見之行文，其欠缺「外部性」之情形甚明，非屬行政處分。
況伊101 年2 月3 日函為行政決定前之準備文件，係為使伊與參加人之內部意見得以交換、討論及取得共識，俾利伊嗣後作成之終局決定得以周詳，尚未對人民發生外部效力之準備文件，自不具有作為主張平等原則之行政行為適格性。
再者，訴外人李章繼昭（即李汝霖配偶李劍照之母）原居住之房舍既於74年間移由參加人管理，且參加人非伊所屬機關或單位，是前揭房舍已非國軍老舊眷村改建條例所稱之國軍眷舍，居住於內之李章繼昭亦非國軍老舊眷村改建條例所稱原眷戶之權益承受人，則李章繼昭之子李劍照乃至於李劍照之配偶李汝霖，均無從申請承受李章繼昭之權益，是原告仍無法持此函作為主張平等原則之基礎等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人則以：關於參加人86年7 月26日（86）知勢字第301號書函，伊當初係協助將謝文治等人申請案轉送被告申請，依被告處理作為期程、92年10月17日電話紀錄與政治作戰局92年12月18日勁勢字第0920015937號公告（下稱「92年12月18日公告」）轉知謝文治等人。
又被告94年1 月4 日書函之審查結果，係由伊訴訟代理人以電話通知謝文治等人，並未有公文通知，而伊96年7 月20日（96）英誠字第0015446 號書函（下稱「96年7 月20日書函」）係依國防部軍事情報局（下稱「軍情局」）96年7 月18日電話通知伊第二階段說明會已辦畢，並提供說明書及申請書請伊轉知計畫遷建懷仁新村改建基地之謝文治等原眷戶，得於法定期限前變更第一階段說明會已經法院認證之選項，伊於96年10月1 日協助將謝文治申請資料轉送軍情局，該局並於96年10月15日陳報被告。
至於第二階段說明會辦畢之前，被告於92年10月17日電話紀錄、政治作戰局92年12月18日公告請伊轉知謝文治參加92年12月31日第一階段（認證）說明會，第二階段改建說明會未查得被告通知請伊轉知謝文治參加。
另伊100 年7 月29日 （100）睿甫字第0008102 號書函（下稱「100 年7 月29日書函」）係軍情局100 年7 月20日國報政綜字第1000003922號函（下稱「100 年7 月20日函」）核定懷仁新村改建基地認證結果暨眷籍補正案，涉及謝文治等權益，故協助轉知渠等。
再者，依86年「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第23條及要點第柒點之規定，國軍現役有眷無舍官兵及各軍事學校編制內聘任文職教員得申請補助貸款、購宅1 次1 戶為限，而軍事學校編制內聘任文職教員可比照辦理，至於該文職人員是否另有單獨之解釋令，伊不確定，但仍應以主管機關之解釋為準，至於謝文治是否符合上開規定，則非伊所能認定等語。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭居住憑證影本、參加人102 年9 月2 日函影本、系爭函文影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第30、40、71至74、95頁），堪認為真正。
七、經核本件兩造爭點為：㈠系爭函文之性質是否為行政處分？㈡如㈠為肯定，則原告申請被告依國軍老舊眷村改建條例第5條之規定作成准予原告承受謝文治原眷戶權益之行政處分，是否有據？本院判斷如下：㈠系爭函文之性質是否為行政處分？1.按軍眷獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住之眷舍居住憑證，雖係公文書，然原僅係單純私權證明文件。
嗣總統以85年2 月5 日（85）華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例，該條例為促進「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」（第1條規定參照）等公共利益之達成，始制定上開條例。
其經由第3條第2項規定「原眷戶」為「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，第5條第1項規定原眷戶享有「承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，「眷舍居住憑證」始因而發生公法之效力。
申言之，眷舍居住憑證之發給係於國軍老舊眷村改建條例施行前，然在發給當時，僅係作為眷戶與國防部所屬配住機關間具配住眷舍私法上使用借貸關係之憑證，正如同一般配有宿舍之公務人員與配住機關之關係（司法院釋字第557 號解釋參照），而未生公法上之法律關係，迄至國軍老舊眷村改建條例公布施行後，則因該條例創設原眷戶權益，始發生公法上之法律關係。
2.次按100 年12月30日修正公布之行為時國軍老舊眷村改建條例（下逕稱「國軍老舊眷村改建條例」）第2條第1項、第3條第2項及第5條第1項、第2項前段分別規定：「本條例主管機關為國防部。」
「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」
「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；
原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。
（第2項）前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益，逾期均喪失承受之權益。
……」可知領有被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之原眷戶權益，惟如原眷戶死亡，得由其配偶優先承受其權益，如原眷戶及其配偶均死亡，則應於原眷戶及其配偶均死亡之日起6 個月內，由其子女以書面協議向被告表示由1 人承受原眷戶權益。
是如原眷戶死亡後，其配偶或子女依據國軍老舊眷村改建條例第5條規定向被告申請承受原眷戶權益，即屬依法申請之案件，如因此發生爭議而涉訟，自屬行政訴訟法第2條所稱之公法上之爭議，行政法院當有審判權。
本件原告主張伊父謝文治為國軍老舊眷村改建條例第3條所定之原眷戶，伊父及伊母相繼死亡，伊經協議向被告申請承受謝文治之原眷戶權益，遭被告以系爭函文否准，提起訴願未獲救濟，遂提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，本院就此自有審判權甚明。
被告辯稱本件係屬國軍眷村配住之使用借貸關係是否存在所生爭議，涉及私法關係，行政法院並無審判權云云，顯有誤會，洵不足採。
3.又按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之，但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
又提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起，若訴請撤銷者非行政處分，其訴即屬不備要件，難謂合法；
另提起課予義務訴訟，須為人民依法申請之案件，中央或地方機關作成否准之行政處分或於法令規定期間內未作成行政處分，並經訴願程序為其前提，若未申請而無行政處分或未經訴願程序，遽行提起課予義務訴訟，亦非合法，此觀行政訴訟法第4條及第5條規定甚明。
經查：⑴謝文治於63年間經前總務局配住系爭眷舍，並核發系爭居住憑證（本院卷第30頁），惟因其係任職於隸屬于總統府之前國防研究院（於47年10月31日成立，由總統、副總統分別兼任院長、副院長，為當時文武綜合教育最高學府，本院卷第211 頁）講座，嗣於71年3 月1 日退休（本院卷第147 頁），任職期間係屬文職之公務人員，而非軍職人員，其所獲配之系爭眷舍，性質上自非屬國軍老舊眷村改建條例第3條第1項本文所稱供軍職人員及其眷屬居住之「軍眷住宅」或「國軍老舊眷村」，則其自不得享有同條例第5條第1項所定之原眷戶權益甚明。
⑵惟因被告以86年8 月13日令復參加人略以：「主旨：所報謝文治等5 員同意依『國軍老舊眷村改建條例』第3條第2項規定納入改建計畫予以安置。
說明：一、謝文治……等5 員符合眷改條例規定之原眷戶資格認定標準，同意安置於89年度改建之『懷仁新村』改建基地……」等語（本院卷第41頁），並經參加人口頭通知謝文治等人在案（本院卷第111 頁），核屬確認謝文治具有國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所定原眷戶資格之處分（下稱「系爭確認處分」），雖與前揭規定要件不合，而屬違法之行政處分，惟因其非屬具有重大明顯瑕疵之無效處分，是於該違法處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定之法理參照），並具有構成要件效力，被告以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重系爭確認處分，並以之為行為之基礎，因而系爭確認處分之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，系爭確認處分作成後，後行政處分應以系爭確認處分為其構成要件作為決定之基礎。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之系爭確認處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則系爭確認處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。
⑶謝文治嗣於102 年4 月3 日死亡（本院卷第31頁），其配偶王素英經由參加人以102 年5 月23日書函向被告申請承受謝文治之原眷戶權益（本院卷第23、33、153 頁）。
惟於被告為准駁之決定前，王素英即於102 年10月19日死亡（本院卷第31頁），原告以其等子女業以書面協議由原告1 人承受原眷戶權益為由，於102 年12月3日請求參加人協助將權益承受申請表等相關資料層轉被告辦理，參加人乃於同年月12日以102 年12月12日（102 ）修傑字第15802 號書函檢送原告申辦承受謝文治原眷戶權益相關文件予被告（參加人附件卷第2 至3 、5至14頁），核屬依法申請之案件。
⑷被告嗣於103 年1 月15日以國政眷服字第1030000596號函復參加人略以：「主旨：臺北市散戶謝文治之遺眷甲○○申請承受散戶謝文治所遺輔助購宅權益案本部審查意見……說明：……二、經查案內『謝文治等散戶』之眷舍房地及相關國軍眷舍管理資料於民國73年間即由前總務局移交貴局接管在案，前因配住眷舍而成立之使用借貸契約關係業於移交時終止，爰此，國防部後備指揮部（前總務局）民國102 年11月28日國後政眷字第1020022971號函聲明『前總務局63年核發之居住憑證業失其效力並請繳回』，特此敘明。
三、前揭函文已詳述渠等住戶已不符『國軍老舊眷村改建條例』適用對象，自無法續辦權益承受事宜，原件檢還」等語（參加人附件卷第4 頁背面）。
並經參加人於103 年1 月21日以（103）開德字第877 號書函轉知原告略以：「檢送國防部復台端申辦承受原眷戶權益函影本及隨附文件各乙份……」等語（參加人附件卷第4 頁），而實質駁回原告之上開申請（下稱「系爭駁回處分」）。
⑸至被告於原告申請承受謝文治原眷戶權益申請書到達前之102 年12月6 日所為之系爭函文略以：「主旨：貴局列管臺北市『謝文治等散戶』改建資格疑義案，復請查照。
說明：一、依貴局102 年10月17日（102 ）修傑字第0012734 號函、102 年10月25日修傑字第10013089號函暨102 年11月4 日修傑字第10013420號函辦理。
二、『謝文治等散戶』原屬前總務局於63年核發居住憑證列管，惟渠等坐落土地及眷舍，於73年間貴局為使營產管用合一，經貴局報奉行政院及財政部核准向前總務局辦理撥用，故於74年間將『謝文治等散戶』完成會銜移交貴局列管，然移交時未收回眷舍居住憑證，造成渠等仍持有前總務局居住憑證，合先敘明。
……四、嗣經研審依最高行政法院判決，眷舍居住憑證僅係單純證明眷舍管理機關與眷戶間就受配眷舍有使用借貸關係存在之私權證明文件，故74年間移交貴局接管時，即可認定渠等與前總務局已終止使用借貸契約關係，眷舍居住憑證自然應失其效力，故本部於102 年11月20日國政眷服字第1020015098號令，請後備指揮部依權責函告渠等前總務局63年核發之眷舍居住憑證失其效力，並依行政程序法第130條規定請渠等繳回。
五、綜上，本部或所屬權責機關已於73年間就渠等眷舍、人員解除列管，並由貴局接管，故渠等眷舍、人員不符眷改條例第3條所稱『軍眷住宅』及『原眷戶』，後續請貴局自行依法妥適安置」等語，並以副本通知原告（本院卷第40頁）。
顯見系爭函文並非針對原告嗣於102 年12月12日經由參加人申請承受謝文治之原眷戶權益案件所為之准駁決定，而係就參加人所列管「謝文治等散戶」之眷舍改建疑義，經內部研究後回復參加人之詢問，核屬機關間單純之事實敘述及理由說明，並非對原告之上開請求有所准駁（當時原告102 年12月3 日之申請書尚未經參加人發函予被告），其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，不因系爭函文而對外發生任何法律上之規制效果，自非屬行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所定之行政處分（改制前行政法院62年裁字第182 號、62年裁字第41號判例意旨參照）。
原告自不得對系爭函文提起訴願及行政訴訟。
從而，原告於103 年1 月2 日繕具訴願書針對非屬行政處分之系爭函文提起訴願（被告所屬政治作戰局於103 年1 月23日收文，訴願卷1 第4 至12頁），並於同年4 月24日提出「訴願補充理由書」（訴願卷1 第31至38頁），自始至終均係針對系爭函文表示不服，且為原告所自承在卷（本院卷第328 頁），自非法之所許。
訴願管轄機關未為訴願不受理之決定，雖有未洽，惟其訴願駁回之結論則尚無二致，仍應予維持。
原告起訴請求撤銷訴願決定及系爭函文，難謂合法。
⑹又針對系爭駁回處分，原告則未提起訴願，況因原告針對系爭函文於103 年1 月2 日繕具訴願書提起訴願時，系爭駁回處分尚未作成（被告於103 年1 月15日始發文予參加人，參加人附件卷第4 頁背面），更未送達予原告（參加人嗣於103 年1 月21日始發函轉交原告，參加人附件卷第4 頁），是原告當時根本不可能針對系爭駁回處分提起訴願，又於訴願程序進行中，原告所提之「訴願補充理由書」，通篇文字均未提及系爭駁回處分或針對該處分表示不服（訴願卷1 第31至38頁），是以本院亦難從寬解釋原告上開訴願亦有針對系爭駁回處分表示不服之意思。
從而，原告就系爭駁回處分未經訴願程序，遽行提起本件課予義務訴訟，屬起訴不備要件，且其情形不能補正，應以裁定駁回之。
㈡至原告申請被告依國軍老舊眷村改建條例第5條之規定作成准予原告承受謝文治原眷戶權益之行政處分等實體上之主張，因本件起訴不合程序要件，而無加以論究之必要，併此敘明。
八、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 張國勳
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
書記官 陳可欣
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