臺北高等行政法院行政-TPBA,103,訴,1366,20141217,1

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1366號
103年12月3日辯論終結
原 告 陳昌浦
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）住同上
訴訟代理人 王佳珍
余瑋翎
上列當事人間農業發展條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國103 年7 月30日就其所有宜蘭縣○○市○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），向被告申請興建農舍資格證明。

經被告審查不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款有關申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25頃之規定，而以103 年8 月15日府農務字第1030121861號函（下稱原處分）復未准所請。

原告不服，乃逕行提起行政訴訟。

二、原告主張略以：50多年前，其父購置0.65公頃農地，其後經被告農地重劃、分割為三，面積均未逾0.25公頃，嗣於10多年贈與原告，因不符合農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定，未被准許興建農舍，上開辦法違反法律保留、授權明確性及比例原則，且在0.24公頃與0.25公頃的土地間形成不平等對待，有違平等原則。

又集村農舍不受0.25公頃之限制，形同鼓勵建商濫建農舍，政府放縱假農舍的集結而不加以管制，卻認矗立於小面積農田中的真農舍所產生之環境汙染不可饒恕，而無任何數據顯示小型農舍對於公共利益曾經構成妨害或妨害比較大，復有違行政程序法第7條與憲法第23條之適合性原則與必要性原則。

修正前農業用地興建農舍辦法第6條第4款、第5款已經對「建築物污水處理設施」和「廢污水排放」做出規範，除了生活清潔劑的排放，類似排泄物或廚餘等有機肥料自非為農舍禁建的藉口。

10多年來，可興建之土地成為炒作題村，不得興建農舍之農地貶值且乏人問津，農業發展條例在百萬人民之間產生財產損失與既得利益之矛盾，成為不公不義之象徵。

原告於自有土地興建自用住宅係天賦人權，主管機關拒絕批准乃構成侵權，為此提起本件訴訟等語。

並求為判決：⒈先位聲明：聲請確認原處分所形成之「公權力侵權」的公法上法律關係存在（針對法律關係的整體）。

⒉備位聲明: 聲請確認原告在系爭土地上宅基地使用權存在（從物權的角度) 。

三、被告則以：原告不服原處分，依法應先循訴願程序救濟，其逕提本件確認訴訟，不符行政訴訟法第6條第3 、4 項規定。

且被告因原告不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定要件，敘明理由據以駁回申請，亦無違誤。

而原告聲稱其明知申請事項與農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款之規定不符，惟認係該規定違反法律保留原則、比例原則、平等原則等公法上之原理原則，乃爭執中央法令之合憲性及合法性，被告依據中央法令執法，無權置喙。

被告為行政機關，必須依法准駁，不允許於個案恣意案判斷等語，資為抗辯。

並聲明：駁回原告之訴。

四、本院判斷如下：

㈠、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」

行政訴訟法第6條第1項、第3項分別定有明文。

所謂公法上法律關係，係指兩個以上權利主體，在特定事件中，根據公法所產生之權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係。

又規定確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，係基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求。

因確認訴訟無執行力，是於原告得提起課予義務訴訟者，乃不得提起確認公法上法律關係存否之訴訟，而應提起課予義務訴訟，俾直接實現請求之內容。

另客觀的訴之預備合併，乃原告對於同一被告，利用同一訴訟程序，就不能併存之二項訴訟，定其先後順序，請求法院於先位之訴受敗訴判決時，就備位之訴予以裁判而言。

觀之原告先、備位聲明內容「聲請確認原處分所形成之公權力侵權的公法上法律關係存在」、「聲請確認原告在系爭土地上宅基地使用權存在」並非不能併存，應屬單純之客觀的訴之合併，先此敘明。

㈡、次按憲法第146條規定：「國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業之工業化。」

是農業建設乃憲法欲國家達成之政策，乃增進公共利益所必要。

又「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。

至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」

、「……國家對於財產權及營業自由之限制，應符合憲法第7條平等原則及第23條比例原則。

法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否正當，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定……」分經司法院釋字第443 、719 號解釋理由書闡釋綦詳。

㈢、復按為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，訂有農業發展條例。

依該條例第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市) 為縣（市) 政府。」

第3條第10款規定：「本條例用辭定義如下：……一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。

㈡供與農業經營不可分離之農舍……及其他農用之土地。

㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫……等用地。」

第18條第1項、第3項、第5項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。

……（第3項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。

……（第5項）前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」

內政部且會同行政院農業委員會（下稱農委會）依上開農業發展條例第18條第5項明確授權，於90年4 月26日訂定農業用地興建農舍辦法，核屬法規命令。

於該辦法第2條第1項第3款規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。

……」（內容同102 年7 月1 日修正前之第3條第1項第3款規定），核乃執行農業發展條例第18條之技術性、細節性規定；

所訂0.25公頃之面積標準，並據農委會93年7 月8 日農企字0000000000號函說明，係以往政府從事農地重劃時規劃標準農地坵塊之主要考量，而從臺灣農家經濟調查報告及農業所得資料等計算耕耘機作業效率結果，0.25公頃亦為一較理想之農業經營面積，故對新加入農業生產者，要求擁有必要之農業經營面積，始可申請興建農舍，俾減少農業環境之破壞，乃維持優良農業生產環境之必要措施等情，係具正當目的，以0.25公頃為差別待遇之分界，所採取之分類與達成上開差別待遇之目的間，係具有合理之關聯性，復難謂過當，而無違法律保留、授權明確性、比例及平等原則，自得適用。

原告主張上開辦法有違法律保留、授權明確性、比例、平等原則云云，尚非可採。

㈣、查原告係於91年4 月2 日因受贈而取得系爭土地所有權。又系爭土地面積為2,182 平方公尺土地，未達0.25公頃，不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定，是原告於103 年7 月30日就其所有系爭土地，向被告申請興建農舍資格證明，經被告據該規定而未准所請等事實，有原處分、申請書、宜蘭縣宜蘭市農業用地做農業使用證明書、土地登記第二類謄本（本院卷第12-14 頁、第28頁）等件影本在卷可稽，洵堪認定。

而依行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

是原告對於其依法所為上開申請遭駁回事件，應經訴願前置程序審查後，循序提起課予義務訴訟，始合於權利保護必要之原則；

惟原告未經訴願程序，逕行提起聲明第1項之「確認原處分所形成之公權力侵權的公法上法律關係存在」訴訟，經本院審判長、受命法官迭向原告闡明應提起課予義務訴訟，猶據原告說明因系爭土地面積未逾0.25公頃，不符上開法令規定，其目的係要廢止0.25公頃之限制，仍堅持提起上開確認訴訟（見本院卷第58、68頁準備程序、言詞辯論筆錄），並無行政訴訟法第6條第4項所指應提起課予義務訴訟，而誤為提起確認訴訟情事。

揆之上開行政訴訟法規定及說明，原告所提此部分訴訟，違反確認訴訟補充性之限制，不備特別實體判決要件，自不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回。

㈤、另原告以由物權角度，請求確認其在系爭土地上宅基地使用權存在部分，核物權係屬私權，原告所稱此部分之公法上爭議，依其於言詞辯論期日所陳，乃係以農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定為其論據（見本院卷第69頁言詞辯論筆錄）。

惟該規定規範申請興建農舍應符合之農民資格，乃為增進公共利益所必要之管制，前已述及，原告所有系爭土地因不符該款規定，而無法取得興建農舍之資格證明，原告殊無據該規定而謂於系爭土地上有所稱之宅基地使用權存在。

從而，原告請求「確認其在系爭土地上宅基地使用權存在」部分訴訟，為無理由，應予駁回。

又其請求確認「原處分所形成之公權力侵權的公法上法律關係不存在」部分訴訟，則有不備要件之不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原應以裁定駁回，為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，亦併以程序較慎重之判決駁回。

㈥、再「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。

前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」

固為行政訴訟法第178條之1所明定。

惟以本院就所受理事件，對所適用之法律確信有牴觸憲法之疑義時，始需聲請大法官解釋，至於行政命令（含法律授權制定之命令）是否違背法律或憲法規定，法官有審查權，毋庸聲請大法官解釋。

是原告請求就農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定向司法院大法官聲請解釋云云，尚無可採。

又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，俱附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 17 日
書記官 徐子嵐