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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第139號
103年12月25日辯論終結
原 告 得際有限公司
代 表 人 黎健豪（董事）住同上
訴訟代理人 李宏文 律師
複代理人 李昭慶 律師
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
訴訟代理人 洪瑞燦 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服衛生福利部中華民國102 年11月29日衛部法字第1023120050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠前行政院衛生署中央健康保險局（民國102 年7 月23日改制為被告，下稱被告）以97年8 月25日健保審字第0970012484號、98年5 月4 日健保審字第0980032286號等函通知多家藥商（含原告）進行96年第4 季至97年第3 季銷售資料之申報作業，嗣於98年7 月16日公告「全民健康保險第6 次年度藥品支付價格調整原則」，依據該調整原則及藥商申報之銷售資料，調整各項藥品支付價格，並於98年7 月16日函知各藥商其藥價調整結果及自98年9 月1 日生效（另於98年8 月24日以健保審字第0980095396號公告改為98年10月1 日生效）。
全民健康保險第6 次年度藥品支付價格生效後，被告即依據行政院衛生署（102 年7 月23日改制為衛生福利部，下稱衛福部）核備之篩選作業原則，分析藥商96年第4 季至97年第3 季申報資料及進行判讀，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，於99年6 月8 日函送台灣新林生物科技股份有限公司（下稱新林公司）之異常資料予臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署），經該署檢察官偵查結果予以起訴，並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100 年度簡字第1616號刑事簡易判決，認新林公司有不實申報之情事。
㈡嗣經被告比對新林公司原申報資料及經高雄地檢署調查後提出之實際銷售資料，認定新林公司除起訴書所列之19項藥品外，尚有15項藥品【包含原告持有許可證之Longcardio（carvedilol）Film coated tablets 25mg，下稱系爭藥品】於部分院所96年10月至97年9 月之市場平均交易價格，原申報資料有較實際銷售資料高之情形，被告爰依行為時全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準，101 年12月28日名稱修正為全民健康保險藥物給付項目及支付標準，下稱藥物支付標準）之規定，函請原告（包括系爭藥品之原藥品許可證持有商格利企業股份有限公司，下稱格利公司）提出說明。
原告101 年4 月3 日說明其對藥品許可證移轉前發生之不實申報事件不知情。
被告審認系爭藥品屬原移送高雄地檢署之標的品項，因原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依高雄地檢署調查後之更正資料顯示，於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格，而有墊高市場平均交易價格之情形，核屬藥物支付標準第73條第3款所規定「其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節」，故仍認定屬不實申報品項，並以102 年6 月25日健保審字第1020035621號函（下稱原處分）通知原告系爭藥品之處理結果。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件有關所謂新林公司涉有不實申報藥價情事，確與原告毫無關聯。
系爭藥品原藥品許可證持有藥商為格利公司，於101 年2 月29日移轉為原告所有，有系爭藥品之藥品許可證正反面影本可參，原處分所稱涉有藥價不實申報期間之96年10月至97年9 月期間，原告尚未取得系爭藥品之藥品許可證，該所謂申報人員之新林公司亦為格利公司經銷商健亞生物科技股份有限公司（下稱健亞公司）之再授權經銷商，而與原告無涉，原告就被告主張之新林公司違規事實，並無故意、過失或其他可歸責之事由存在，被告逕對原告為不利之裁處，確有失公允。
㈡依高雄地檢署99年度偵字第29472 號、99年度偵字第30843號全卷卷證資料所示，尚無客觀物證足證新林公司確有不實申報系爭藥品銷售價格情事，且與被告所提附件4 、5 相核以觀，所謂被證7 新林公司更正後系爭藥品實際銷售價格，其中多數遠低於同一期間市場平均售價1/2 以下，足證新林公司有不實申報藥品售價之更正後實際售價金額，確有可疑之處，並非真實，自不得據為對原告不利之認定：⒈被告所提所謂新林公司不實申報表，為檢察官命該案被告陳慧倫自行製作更新資料所為，有該案卷第157 頁訊問筆錄可證，然陳慧倫究以何更新資料製作，綜觀全案卷證資料，並無任何新林公司發票、付款證明為比對，是其正確性與否，尚屬容堪質疑，無法達到一般人均可確信之程度。
⒉況依被告所提附件5 所示，該次藥價調查結果，系爭藥品之市場平均價格，於剔除所謂新林公司不實申報部分後，為每顆12.039元，然依附件4 所載，被告主張之不實申報買受醫療院所中，竟有平均價格為0 元者（如新興醫院）、4.68元（如鳳信診所）、7 元（如慈生內兒科診所）、5.9 元（如愛林診所）、4.56元（如瑞康診所）、4.5 元（如重仁診所），即附件5 其中有6 家醫療院所之平均售價在市場平均價格1/2 以下，參以新林公司就系爭藥品銷售量佔市場比例甚微，非主要經銷商，其取得該藥品之成本價未低於其他經銷商，自應遠高於上開售價，則果此者，新林公司豈有可能作賠本生意，以上開低價銷售系爭藥品，由此益證被證7 之內容恐非真實，且存有重大錯誤，應有調取相關交易憑證核對之必要。
⒊故原告仍請求向長春醫院等9 家醫療院所函查有關96年第4 季至97年第3 季期間，新林公司與渠等間就系爭藥品之銷售數量及銷售金額，並由渠等提出相關發票到院，以明真相。
㈢原處分無視新林公司所為不實申報並無影響99年度藥價調整結果，被告依該藥價調查結果，對系爭藥品所訂之健保價，即無錯誤不實可言，然被告仍以原處分將系爭藥品之健保價，自每顆8.9 元調降為同組藥品最低價之8 成，其目的並非除去或停止不實申報行為以還原藥價調查之正確性，且另產生剝奪原告就系爭藥品原有健保價格權利之不利結果，參照行政罰法第2條第2款規定及最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，應屬裁罰性處分，而有該法之適用。
然就新林公司之不實申報行為，原告並無故意、過失行為存在，參照行政罰法第7條第1項規定，被告自不得對原告裁罰而調降系爭藥品健保價：⒈新林公司於96年第4 季至97年第3 季期間，縱有藥價申報不實之疑義，然其就全民健康保險第6 次年度藥品支付價格有關系爭藥品之藥價調查結果影響甚微，且未影響被告原定之核價結果，自無造成被告核價困難或無從核價情事，理應無另為管制之必要，原告亦依藥物支付標準第74條本文規定，於期限內對被告查詢藥價事項，提出合理說明，並無違反該條之作為義務，亦未影響系爭藥品藥價之調查與核價，被告理應不得調降藥價。
然被告仍於5 年後之102 年6 月25日始對系爭藥品作成調降藥價處分，實無管制目的，其功能僅有發生制裁藥證持有藥商之處罰結果。
⒉依藥物支付標準第67條、第70條第1款、第73條、第74條第1款第㈢目第1 點規定，被告調查藥價旨在取得市場藥品銷售價格資訊為參考，藉此逐步調整藥品支付價格，使更接近藥品市場實際之加權平均銷售價格，而達縮小藥品支付價格與市場銷售價格差異之行政目的。
故被告欲達上開行政目的，確保藥商之於申報藥價內容屬實，得對藥品進行正確核價，而施以管制，本屬當然。
惟藥商如有申報不實，雖經被告查明在案，然並不影響被告核價正確性者，此時被告仍施以調降藥價之處分，已無管制目的，純屬對藥商違反行政義務不實申報之非難、處罰，自屬裁罰性處分無疑，故被告據以作成原處分依據之藥物支付標準第74條第1款第㈢目第1 點規定，為裁罰性規定，而非管制規定。
⒊新林公司於96年第4 季至97年第3 季期間，縱有藥價申報不實之疑義，然其就全民健康保險第6 次年度藥品支付價格有關系爭藥品之藥價調查結果影響甚微，且未影響被告該次藥價調查後所定之核價結果（被告自認影響加權平均價格金額不過0.007 元），自無造成被告核價困難或無從核價情事，理應無需為調降價格管制之必要。
然被告仍於102 年6 月25日始對系爭藥品作成調降藥價處分，並無管制目的，純屬就系爭藥品經銷商申報不實，違反其行政法上應誠實申報之義務給予非難，然新林公司之不實申報疑義，並無造成藥價核定結果錯誤，且該不實申報部分已獲被告排除，故被告於事隔5 年後，再對原告施以調降藥價處分，純屬對過去違法行為之制裁，既無從防止藥價調查過程申報不實危險之發生，亦無原藥價調查結果，發現有不實申報之違法狀態尚未排除情事，更無督促未來義務履行之效果，原處分之功能與目的僅在裁罰藥證持有之藥商，對其未能管控下游經銷商確實申報藥價，違反行政上作為義務而給予非難、譴責，並給予調降系爭藥品藥價之不利益，作為藥價申報不實行為之代價，參照最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議暨同決議甲說之意旨，確屬具有裁罰性不利處分性質之行政罰。
⒋且原處分無視新林公司所為不實申報並無影響99年度藥價調整結果，則被告依該藥價調查結果，對系爭藥品所訂之健保價，即無錯誤不實可言，然被告仍以原處分將系爭藥品之健保價，自每顆8.9 元調降為同組藥品最低價之8 成，即6 元，其目的並非除去或停止不實申報行為以還原藥價調查之正確性，且另產生剝奪原告就系爭藥品原有健保價格權利之不利結果，其目的係屬裁罰性質，至為顯然，參照行政罰法第2條第2款規定，應屬裁罰性處分，而有該法之適用。
然就新林公司之不實申報行為，原告並無故意、過失行為存在，參照行政罰法第7條第1項規定，被告自不得對原告裁罰而調降系爭藥品健保價，是原處分應有違反行政罰法第7條第1項規定之違法，應予撤銷。
⒌再者，藥價基準對於藥商處以不列入健保給付1 年或調降藥價兼返還價差，核其性質乃屬限制、剝奪藥商權利之行政處罰，屬行政罰法第2條第2款廢止許可之行政罰，且因其嚴重侵害藥商營業自由及財產權，應有「無責任即無處罰」及「罪及己身不及他人」等法治國原則之適用。
又真正違反據實申報義務者乃係經銷商，非無不實申報或未申報之藥商，是其並無違反任何行政義務，自無任何行政責任，藥價基準第4 章第7 點竟對守法藥商課予上開不利處分，亦有違反行政罰法第7條規定、司法院釋字第275號及第616 號解釋闡述之責罰相當原則。
況倘若本件係原告不實申報藥價，雖有違反行政法上之誠實申報義務，然尤應依行政罰法第7條認定是否有故意或過失，以決定是否得為調降藥價之處罰，則舉重以明輕，於不實申報並非原告所為之情形，原告根本未違反行政法上義務，更不應對原告課以不利處分。
至對物處分與行政罰之理論並非處於背律二反之關係，對物處分亦有可能係基於行政罰而來，並不因屬對物處分，即排除行政罰規定之適用。
最高行政法院102 年度判字第155 號判決係屬個案，並非判例，且其基礎事實與本件不盡相同，自無法比附援引適用之。
㈣再退步言，縱認定原處分非裁罰性處分，然本件就藥價申報不實而對無違反行政法上義務之藥證持有廠商施以調降藥價處分之管制情狀，實與政府採購法第101條第1項第13款有關機關就破產程序中之廠商刊登於採購公報情節相當，即果此者，參照最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，原處分應為管制性之不利處分，雖無裁罰性，仍應類推行政罰裁處之3 年時效期間，被告於作成系爭函時，有關所謂新林公司不實申報行為已發生超過5 年，其得調降藥價處分之時效已完成而消滅，不得再對原告為調降藥價處分，原處分不察，仍作成調降藥價處分，自有逾越時效之違法。
㈤退萬步言，縱新林公司有原處分所認定之不實申報藥價行為，然此非可歸責於原告，且新林公司之不實申報結果，確無影響該次藥價調整，為被告所自認在案，本件顯無所謂「無從核價」、「核價困難」情事，被告應不得就系爭藥品藥價再施以調降藥價管制。
被告逕對原告所有之系爭藥品調降藥價比例達33% ，其據以管制之手段與目的間，顯不相當，欠缺妥當性、必要性及手段與目的間之衡平性，恐同有違行政程序法第7條規定之比例原則：⒈新林公司縱有原處分所認定之所謂不實申報系爭藥品藥價情事，然依被告所提附件5 所載，同一期間有關其他藥商申報同一系爭藥品數量有3,663,115 顆，申報交易金額為44,191,241元，而新林公司原申報金額不過為270,144 元，實際銷售金額為103,811 元，其不實申報數量占率僅為0.4%，且影響藥價調整幅度為0.0%，足證新林公司之所謂不實申報藥價行為，占同一藥品市場比例甚微，確無影響被告對健保藥價調查之結果。
被告於12月9 日開庭時表示其降價處分之管制目的在於期能取得市場實際合理之藥價，惟新林公司之不實申報藥價行為既未影響藥價調整（被告仍可取得市場實際合理藥價），則此時有無必要再以所謂「無從核價」、「核價困難」而施以調降藥價之管制，其妥當性、必要性及為達成目的所採用之手段與欲達成目的間是否存有衡平妥適而不過當之關係，確大有商榷之餘地。
⒉且新林公司所為，既無影響藥價調整結果，自無產生「無從核價」、「核價困難」之管制情狀存在，然被告仍以此完全非可歸責原告之第三人新林公司行為，調降系爭藥品健保藥價由原定每顆8.9 元，至同組藥品最低價7.6 元之8 成，即6.0 元，其調降幅度達33% ，自無妥當性、必要性且手段目的顯已失衡，自有違行政程序法第7條規定，應予撤銷。
至被告抗辯其依法並無裁量權，本件並無比例原則之適用云云，亦與事實不符，蓋被告制定之「有關藥商於部分院所原申報資料之加權平均價格（WAP ）高於更正後實際交易資料之加權平均價格（WAP ），而地檢署處分書或起訴書未記載屬不實申報品項之處理原則」（下稱處理原則）第2 點規定觀之，被告以該點所示因更正前後資料差異較小且未對藥價調查及調整結果造成影響，故視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而以非屬藥價基準第4 章第7之1 ㈠至㈢之任一種不實申報情形認定處理，無異明證被告就上述藥價基準規定，仍有裁量權存在，故被告辯稱藥價基準為法規命令，其無裁量權而無比例原則之適用，確與事實有違，並不足取。
㈥再退萬步言，有關系爭藥品，新林公司於96年第4 季至97年第3 季藥價調查期間，縱有被告所指摘之不實申報情事，然該公司違規行為之實質內容與結果，仍屬前開處理原則第㈡點所稱之情節範圍，本非不得以視為申報作業疏失處理，無須施以調降藥價之管制，如復徵之被告調降藥價之管制目的在於防止藥品無從核價、核價困難情事發生者，此應不因系爭藥品是否為原移送之標的品項而有不同之管制處分。
然被告以系爭藥品是否屬原移送品項為據，無視上情，仍對系爭藥品為調降藥價之處分。
是該調降藥價處分，顯非出於管制性目的，而係就原移送品項藥品涉有不實藥價申報情節，事後單純施以裁罰，其情形不外就違法行政法義務之人，就該違反義務行為施予裁罰處分無異，是原處分具有裁罰性，確屬至為灼然：⒈依被證四所示，被告認定新林公司涉有不實申報之醫療院所，僅有8 筆，如再加計被告主張剔除之新興醫院者，亦不過9 筆，新林公司縱有不實申報，然仍符合前開統一處理原則第㈡點第1 小點規定條件。
⒉再依附件5 「爭訟品項不實申報數量占率及影響調整幅度」表所示，其中藥商原申報資料欄，原WAP 為12.082，而依新林公司更正後資料計算後之正確WAP 為12.039，相差不過0.043 （計算式：12.082－12.039＝0.043 ），其比例不過千分之3.57（計算式：0.043 12.039＝0.00357），為被告所訂5%標準之7.1%而已（計算式：0.00357 0.05＝0.071 ）。
遑論被告亦不否認新林公司所為，並無影響該次藥價調整結果。
是依處理原則第㈡點規定，如有藥品原申報資料之整體WAP 高於更正後整體WAP 之幅度超過新林公司所為達14倍者，縱非為移送品項，被告仍可依該原則認定視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬不實申報，故不對該藥品為調降藥價處分。
而新林公司所為相較就加權平均價格（WAP ）影響甚微，僅因屬原移送標的品項，即須導致系爭藥品受調降藥價處分。
是該處分顯非出於管制性目的，而係就原移送品項藥品涉有不實藥價申報情節，事後單純施以裁罰，其情形不外就違法行政法義務之人，就該違反義務行為施予裁罰處分無異，是原處分具有裁罰性，至為灼然，況且被告執詞因其片面認定移送藥品即屬情節重大，故不適用誤差值5%內者非屬不實申報之規定，未免率斷，亦已違反平等原則及法律明確性原則（疏未說明所謂情節重大之標準）。
⒊又不實申報影響藥品加權平均價格（WAP ）情形超過新林公司所為達14倍以上者，依被告制定之處理原則，仍無須調降藥價，亦證被告單以是否屬原移送品項而作成原處分，逸脫其管制目的，確有違比例原則，而非適法。
㈦按被告自訂所謂「處理原則」，應已慮及如不實申報者並非藥證持有廠商，藥證持有廠商本無從加以預防管制，此時如該不實申報者之不實申報藥品交易對象筆數不多，影響整體市場加權平均價格幅度甚微，亦無影響藥價調查結果者，本無管制必要，被告本有裁量權限認定此時仍屬申報作業疏失，而不予調降藥價處分，此與藥價調查、管制目的並無任何違背，其管制之行政手段與目的相符，且為被告依藥價基準授權範圍內之行為，此見該原則第㈡項規定，即可明證。
惟被告「處理原則」第㈠項規定竟未為區分，無視前情，仍以藥品標的品項屬被告主動移送與否，為決定是否具有藥價基準第4 章第7之1 之㈢之足以影響調查結果正確性或完整性之情節，而屬不實申報品項之單一要件，並據此為作成調降藥價處分之惟一依據，此除與同原則第㈡項規定有悖外，其未將藥價調查、管制目的之手段與目的衡平納入考量，亦有違藥價基準第4 章第7之1 之㈢規定，實有違平等原則與比例原則。
是「處理原則」第㈠項規定應不得作為處分原告之依據，原處分據「處理原則」第㈠項規定調降原告藥價，同非適法，應予撤銷。
㈧原告已於藥物支付標準第73條規定期限內，覆函檢具資料詳為說明以完成其協力義務，新林公司縱有不實申報，然被告亦無因此未能查得系爭藥品市場實際交易價格，進而無從調整藥品支付價格，而有未達成藥物支付標準規定之藥品支付價格調整目標之風險，況上開藥物支付標準第73條之文義既非對不實申報所為之裁罰規定，被告竟以該條規定對原告為調降藥價之裁罰，顯有適用藥物支付標準第73條規定不當，同有違反行政自我拘束、信賴保護原則之違法：⒈藥物支付標準第73條規定，其文義僅就藥商如未依限於原處分機關函文發文日期後3 周內，補齊正確資料或提出合理說明者，為相關之調降藥品支付價格或不列入健保給付範圍期間之處罰，除此之外不及於其他。
又該條文所定文義，主管機關之所以將該未盡協力義務為補正或說明之藥品作成調降藥價或不列入健保給付範圍之行政處分，係因藥商未申報或未能正確申報該藥品之市場實際交易價格，致主管機關無法正確調整該藥品之健保支付價格，而影響藥價給付之公平性，且增加健保藥費之支出，故對未依限履行之藥商為不利益之處分。
⒉然原告於接獲被告函文後，旋即期限內覆函說明原由，並無違反藥物支付標準第73條補齊資料或提出說明之義務。
退萬步言，本件果有所謂新林公司為不實申報情事者，然其結果並無影響系爭藥品價格之調整。
被告亦無因未能查得系爭藥品市場實際交易價格，進而無從調整藥品支付價格，而有未達成藥物支付標準規定之藥品支付價格調整目標之風險。
是被告應不得於原告已履行其協力義務後，另以新林公司申報不實為由，援用該條規定對原告為裁罰或不利處分，此舉顯已逾該條規定文義之範圍，自無法令依據之處分，而有適用藥物支付標準第73條規定不當之違法，應予撤銷等語。
並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠被告以原處分通知原告本案藥品之處理結果時，雖記載不服處理結果時得提起訴願，本件並經衛福部為訴願決定；
惟前述藥物支付標準係依據現行全民健康保險法第41條第2項規定制定，作為被告支付醫事服務機構藥物品項及價格之標準，本院對類似案件之確定判決曾表示：「被告96年7 月19日函雖通知原告『被告已將原系爭藥品給付予保險醫事服務機構之價格調整為3.56元』，惟該函對原告而言，僅係事實通知，不生行政處分之效力。
蓋該函僅對『與被告簽約之保險醫事服務機構』發生效力，原告既非給付對象，並未直接對原告發生公法上效力，原告亦不受該函之拘束，原告未來縱有損害，亦係來自於原告與保險醫事服務機構間購買該藥之『契約』，而非直接來自前揭調整給付價格之函示。」
「保險醫事服務機構向原告購買系爭藥品之價格及意願，純屬私人間之經濟行為，並受到該藥品效用、品質、品牌、數量及交易雙方之議價能力等因素所影響，並非直接受到被告支付價格之限制；
藥品調整後之價格對原告並無拘束力，原告仍可根據其成本或其他商業考量，與保險醫事服務機構議定價格及決定是否供貨，被告所支付藥品價格之變動，並未直接損及原告權益……」。
另系爭藥品支付價格業經多次調降，均可證明原處分並非行政處分，原告亦非法律上之利害關係人，殊無提起本件撤銷之訴之理由，特先敘明。
㈡退步言，原處分縱為行政處分，亦非裁罰性處分：⒈首先，本件係調降藥價，依行政罰法第1條規定，適用行政罰法者，僅限於罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰；
至於所謂「其他種類行政罰」，依其第2條規定，包括限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資格、權利之處分、影響名譽之處分、警告性處分等。
其均與本件調降藥價之情形不同，可見被告所為縱屬行政處分，亦非裁罰性處分。
⒉至於原告所舉政府採購法之規定及最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議，其情形與本件並不相同：⑴有政府採購法第101條各款之情形時，除刊登政府採購公報外，依同法第103條第1項規定，遭刊登政府採購公報之廠商，於一定期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。
但本件僅涉及不實申報之該項藥品遭調降藥價，其藥品許可證持有廠商之其他藥品並不受影響，亦可見被告所為縱屬行政處分，亦屬對物處分，方不影響其藥品許可證持有廠商之其他藥品銷售。
⑵另原告表示「原處分之功能與目的僅在裁罰藥證持有之廠商，對其未能管控下游經銷商確實申報藥價，違反行政上作為義務而給予非難、譴責，並給予調降系爭藥品藥價之不利益，作為藥價申報不實行為之代價」；
然系爭藥品許可證持有廠商本為格利公司所有，係在不實申報後，甚至是刑事判決確定後，方於101 年2 月29日將系爭藥品許可證移轉於原告，可見藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定之目的，非在裁罰藥品許可證持有廠商，而是單純之對物管制措施，才會對原告發生影響。
㈢新林公司確實有不實申報系爭藥品藥價之行為，被告予以調降藥價並無任何違誤可言：⒈此部分事實，除有高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決可證外，新林公司負責人陳景裕於高雄地檢署刑事偵查時，不但坦承有不實申報藥價之行為，並提出詳細不實申報之藥品名稱、銷售對象、銷售數量、銷售總額及更正後之銷售數量、銷售總額等資料供檢察官及被告查核。
據被證七之不實申報明細表，可知系爭藥品，新林公司共申報9 筆，平均銷售價格均為16.08 元，惟其中：⑴原申報「新興醫院」銷售數量「1,000 」、銷售總額「16,080」元，事後銷售數量及銷售總額均更正為「0 」。
⑵原申報「慈生內兒科診所」銷售數量「200 」、銷售總額「3,216 」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「1,400 」元，其平均銷售價格降為「7」元。
⑶原申報「鳳信診所」銷售數量「2,000 」、銷售總額「32,160」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「9,360 」元，其平均銷售價格降為「4.68」元。
⑷原申報「鴻源診所」銷售數量「500 」、銷售總額「8,040 」元，但事後銷售數量更正為「1,000 」，銷售總額更正為「11,000」元，其平均銷售價格降為「11」元。
⑸原申報「重仁診所」銷售數量「3,000 」、銷售總額「48,240」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「13,500」元，其平均銷售價格降為「4.5 」元。
⑹原申報「愛林診所」銷售數量「2,400 」、銷售總額「38,592」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「14,161」元，其平均銷售價格降為「5.9 」元。
⑺原申報「振成診所」銷售數量「1,700 」、銷售總額「27,336」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「16,150」元，其平均銷售價格降為「9.5 」元。
⑻原申報「瑞康診所」銷售數量「4,000 」、銷售總額「64,320」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「18,240」元，其平均銷售價格降為「4.56」元。
⑼原申報「長春醫院」銷售數量「2,000 」、銷售總額「32,160」元，事後更正之銷售數量雖然無誤，但銷售總額更正為「20,000」元，其平均銷售價格降為「10」元。
⒉惟因系爭藥品屬於被告98年7 月16日公告之「全民健康保險第6 次年度藥品支付價格調整原則」參之三「逾（無）專利保護藥品（不含監視中或新收載新藥）」，故應依參之三之㈣原則調整支付價格，而其設有「最大調降幅度：依前述方式核算之暫調藥價與現行支付價格比較，二者差距之百分比，稱為調幅；
依調幅之範圍，設定最大調降幅度，予以重新核算新健保支付價。」
系爭藥品雖然不實申報致影響加權平均價格（WAP ），但仍在調幅範圍內，故不影響藥價調整結果。
又依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定之情形，故被告據以核定調降系爭藥品之支付價格為「6 」元，係以同分組最低價「7.6 」之0.8 倍計算。
另依藥物支付標準第40條第1款及第2款規定，有關核算價格小數點之處理，如核算價小於5 元者，取小數點後兩位，第三位（含）以後無條件捨去；
如核算價大於或等於5 元且小於50元者，取小數點後一位，第二位（含）以後無條件捨去，特一併敘明。
⒊至於原告起訴狀表示新林公司不實申報藥價，與其毫無關聯部分，依最高行政法院102 年度判字第155 號判決表示：「倘藥品供應商於甲調查或乙調查（第二階段）時有同章第7 點第1款規定之未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓、或僅申報部分院所交易資料、或其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節等不實申報的情事，被上訴人即無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，達成前揭規定之藥品支付價格調整目標，此際即有管制該品項之必要，故而對於藥商部分，將該品項不列入健保給付範圍，自發文日起次兩季第1 月份1 日生效。
是原判決認定該品項不列入健保給付範圍（除名）之處分主要在於對物（該品項）管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商之行政裁罰，該處分對藥商而言，雖為不利處分，但非裁罰處分，原則上，不以藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於藥品供應商之未申報或不實申報，只要導致被上訴人無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，即有必要對該物（該品項）管制，並不以該藥品供應商與藥商間有意思聯絡或法律基礎關係為要件等節，本院核無不合。」
可知，藥品品項不列入健保給付範圍，不以藥品許可證持有藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於其經銷商之未申報或不實申報，只要導致被告無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，即有必要對該物（該品項）管制，不以藥品許可證持有藥商與經銷商間有意思聯絡或法律基礎關係存在為要件。
㈣本件無原告所稱違反比例原則之情事，更無所謂較「不實申報會影響藥價調整結果者」為重之情形。
按藥物支付標準為法規命令，被告有遵守之義務，且其亦未賦予被告裁量權，故被告依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定處理，實無所謂違反比例原則之可言。
次按藥物支付標準第74條第1款第3 目規定之處理方式，係先依「不實申報不影響藥價調整結果者」或「不實申報會影響藥價調整結果者」作區分，再按不實申報者之身分（為許可證持有藥商或經銷商）及影響程度（不實申報數量占率、影響藥價調整幅度），訂定不同之處理方式，其由重至輕可分為「不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）」「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額＝前後價差前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量) 」及「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍）」等3 種處理方式，因系爭藥品不實申報未影響藥價調整結果，故被告依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定之最輕處理方式處理，並無不合，不但無原告所稱違反比例原則之情事，更無所謂較「不實申報會影響藥價調整結果者」為重之情形。
㈤至於「處理原則」部分，則說明如下：⒈處理原則係被告內部行政作業原則，僅作為被告處理類似事項之依據，並未對外發生法律效果之拘束力，故無原告所指違反行政自我拘束原則或信賴保護原則存在之情形。
至於司法院釋字第524 號解釋主要係表示「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。
若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。
又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」
但本件之統一處理原則並無此種情形，可見其與原告之主張根本無關；
況該號解釋並未宣告全民健康保險法相關條文失效或應不予適用，只是要求該法之主管機關即當時之行政院衛生署於解釋文公佈之日起兩年內檢討改進而已。
⒉依原處分說明內容，可知其目的僅在避免「可能係失誤所造成之情形」，而將部分前後申報資料差異甚小者，予以排除，但系爭藥品本即屬經篩選出疑涉隱匿交易價格而移送地檢署之標的品項，且確屬新林公司之不實申報，故並不在排除非不實申報之範圍內。
因此，依藥物支付標準第73條及第74條第1款第3 目規定處理，並無任何違誤之可言。
況處理原則未對外發生法律效果之拘束力，更非行使裁量權所頒布之裁量基準；
故被告以原處分通知原告本案藥品之處理結果，縱為行政處分，其依據亦為藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定，而非處理原則。
且藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 更未賦予被告任何可以裁量之空間，何來原告所謂「被告就上述藥價基準規定，仍有裁量權存在」，原告對此明顯有誤會。
⒊又因系爭藥品係經被告篩選後，發現有疑涉隱匿交易價格之情形而移送高雄地檢署偵辦之藥品，故其屬於處理原則第1 點所示：「㈠屬原移送之標的品項：因原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依查核後更正資料顯示於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格之墊高市場平均交易價格，故即便地檢署未記載屬不實申報品項，仍依藥價基準第4 章之7 之1之㈢『其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節』予以認定屬不實申報品項，並依藥價基準之規定予以處分。
」之情形；
至於原告所舉第2 點，其已表明適用於「非屬第㈠點之標的品項」，故系爭藥品並不適用。
⒋本件不實申報雖然影響系爭藥品之GWAP甚微，但其確屬新林公司之故意不實申報，非單純計算或申報錯誤所導致之誤差，故殊無在一定範圍內予以容忍之必要，被告亦無此裁量空間。
況行政法上雖然有所謂之平等原則，要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，但原告所舉之該處理原則第2 點，已經表明「非屬第㈠點之標的品項」，故被告予以不同之處理方式難謂不當。
且任何人只能主張適法之平等，不能主張違法之平等，故縱處理原則有違藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定，原告亦不能主張一體適用。
㈥再者，藥物支付標準第74條本文係規定：「未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商或醫療院所後，自發文日期3 週內未補齊正確資料或提出合理說明者，以下列方式處理：……」可見其目的在使被告參考相關人員之說明後，再作處理，並非經其提出說明後，即不得處理，原告對此顯有誤會等語。
並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告調降系爭藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整：6 元【7.6 ×0.8 ＝6 】，五洲製藥CARVO TABLETS 25MG/Z000000 000），是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按全民健康保險法乃為增進全體國民健康，辦理全民健康保險，以提供醫療服務所制定。
依全民健康保險法第4條、第7條、第40條第1項、第41條第2項規定：「本保險之主管機關為行政院衛生署。」
「本保險以行政院衛生署中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。」
「保險對象發生疾病、傷害事故或生育時，保險醫事服務機構提供保險醫療服務，應依第2項訂定之醫療辦法、第41條第1項、第2項訂定之醫療服務給付項目及支付標準、藥物給付項目及支付標準之規定辦理。」
「藥物給付項目及支付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主、保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，並得邀請藥物提供者及相關專家、病友等團體代表表示意見，報主管機關核定發布。」
次按藥物支付標準（101 年12月28日修正名稱及全文，自102 年1 月1 日施行，原名藥價基準）第1條、第73條、第74條第1款分別規定：「全民健康保險藥物給付項目及支付標準……係依據全民健康保險法……第41條第2項訂定。
原則上，每年檢討1次。」
「所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一，致墊高市場平均交易價格者：⒈未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。
⒉僅申報部分院所交易資料者。
⒊其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。」
「未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商……後，自發文日期3週內未補齊正確資料或提出合理說明者，以下列方式處理：一、藥商……㈢不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：⒈不實申報不影響藥價調整結果者：調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍）。
……」㈡經查本件訴外人新林公司確有不實申報系爭藥品藥價之行為，除經新林公司負責人陳景裕在高雄地檢署偵查中直承不諱外，亦經其在高雄地院刑事庭審理時坦承不諱在案，分別有高雄地檢署檢察官99年度偵字第29472 號、99年度偵字第30843 號起訴書及高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決書附被告可閱覽卷宗第1 至6 頁足稽。
又查：⒈新林公司負責人陳景裕於高雄地檢署刑事偵查時，不但坦承有不實申報藥價之行為，並提出詳細不實申報之藥品名稱、銷售對象、銷售數量、銷售總額及更正後之銷售數量、銷售總額等資料供檢察官查核，有新林公司負責人陳景裕刑事偵查訊問筆錄及不實申報明細表，各附本院卷第87頁至第104 頁可稽，復經本院調閱上開偵查卷宗查證屬實。
審諸新林公司不實申報明細表，可知系爭藥品，新林公司共申報9 筆（見本院卷第99頁），平均銷售價格均為16.08 元，惟其中：⑴原申報「新興醫院」銷售數量「1,000 」，銷售總額「16,080」元，事後銷售數量及銷售總額均更正為「0 元」、⑵原申報「慈生內兒科診所」銷售數量「200 」、銷售總額「3,216 」元，事後更正之銷售數量雖未變更，但其銷售總額更正為「1,400 」元，其平均銷售價格則降為「7 」元、⑶原申報「鳳信診所」銷售數量「2,000 」、銷售總額「32,160」元，事後更正之銷售數量固未變更，但其銷售總額更正為「9,360 」元，其平均銷售價格降為「4.68」元、⑷原申報「鴻源診所」銷售數量「500 」、銷售總額「8,040 」元，但事後銷售數量更正為「1,000 」，銷售總額更正為「11,000」元，其平均銷售價格則降為「11」元、⑸原申報「重仁診所」銷售數量「3,000 」、銷售總額「48,240」元，事後更正之銷售數量雖未變更，但其銷售總額更正為「13,500」元，其平均銷售價格則降為「4.5 」元、⑹原申報「愛林診所」銷售數量「2,400 」、銷售總額「38,592」元，事後更正之銷售數量雖亦未變更，但其銷售總額更正為「14,161」元，其平均銷售價格則降為「5.9 」元、⑺原申報「振成診所」銷售數量「1,700 」、銷售總額「27,336」元，事後更正之銷售數量固然無誤，但其銷售總額仍更正為「16,150」元，其平均銷售價格則降為「9.5 」元、⑻原申報「瑞康診所」銷售數量「4,000 」、銷售總額「64,320」元，事後更正之銷售數量固未變更，但其銷售總額仍更正為「18,240」元，其平均銷售價格則降為「4.56」元、⑼原申報「長春醫院」銷售數量「2,000 」、銷售總額「32,160」元，事後更正之銷售數量雖未變更，但其銷售總額仍更正為「20,000」元，其平均銷售價格則降為「10」元。
⒉據上，新林公司確實有不實申報系爭藥品藥價之行為，即洵堪認定。
原告主張原處分無視新林公司所為不實申報並無影響99年度藥價調整結果，被告依該藥價調查結果，對系爭藥品所訂之健保價，即無錯誤不實可言，既與查證事實有忤，自屬無足憑採。
又因系爭藥品屬於被告98年7 月16日公告之「全民健康保險第6 次年度藥品支付價格調整原則」（見本院卷第105頁至第112頁）叁之三「逾（無）專利保護藥品（不含監視中或新收載新藥）」，被告因而依該調整原則叁之三之㈣原則調整支付價格，而其設有「最大調降幅度：依前述方式核算之暫調藥價與現行支付價格比較，二者差距之百分比，稱為調幅；
依調幅之範圍，設定最大調降幅度，予以重新核算新健保支付價。」
即屬有據。
再者，系爭藥品雖然不實申報致影響加權平均價格（WAP），但仍在調幅範圍內，故不影響藥價調整結果（見本院卷第113 頁至第121頁，計算式見本院卷第121頁）；
被告進而依藥物支付標準第74條第1款第3目之1規 定，據以核定調降系爭藥品之支付價格為「6 」元，係以同分組最低價「7.6 」之0.8 倍計算（見本院卷第122 頁反面）。
另依藥物支付標準第40條第1款及第2款規定，有關核算價格小數點之處理，如核算價小於5 元者，取小數點後兩位，第三位（含）以後無條件捨去；
如核算價大於或等於5 元且小於50元者，取小數點後一位，第二位（含）以後無條件捨去，即無不合。
㈢原告雖稱，原處分將系爭藥品之健保價，自每顆8.9 元調降為同組藥品最低價之8 成，其目的並非除去或停止不實申報行為以還原藥價調查之正確性，且另產生剝奪原告就系爭藥品原有健保價格權利之不利結果，參照行政罰法第2條第2款規定及最高行政法院101年度6月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，應屬裁罰性處分，而有行政罰法之適用。
因新林公司之不實申報行為，原告並無故意、過失行為，依政罰法第7條第1項規定，被告自不得對原告裁罰而調降系爭藥品健保價等語。
然查，按藥價基準第4章第1點規定：「壹、藥品支付價格調整目標：一、逐步縮小智慧財產權或品質較無爭議之同成分、同含量、同規格、同劑型藥品之價差。
二、逐步調整藥品支付價格，使更接近藥品市場實際之加權平均銷售價格。」
第5 點規定：「……伍、藥品市場實際交易價格調查之方法：一、甲調查：㈠調查品項：『全民健康保險藥價基準』支付藥品品項。
㈡調查對象：直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商。
……二、乙調查：㈠調查品項：由保險人公告。
㈡調查對象：第一階段：以醫療院所為調查對象，其中地區醫院以上（含）全面普查，基層院所抽樣1/10調查。
第二階段：第一階段調查結果與甲調查資料比對發現有異常之品項，由藥品許可證持有藥商及藥品供應商申報。
……」據上可知，倘藥品供應商於甲調查或乙調查（第二階段）時有同章第7點第1款規定之不實申報情事者，被告即無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，達成前揭規定之藥品支付價格調整目標，此際即有管制該品項之必要，故而對於藥商部分，將該品項調降藥價，自發文日起次次1季1日生效，自與行政罰法第1條規定之罰鍰、沒入之處罰有別；
亦與行政罰法第2條所明文規定之其他種類行政罰不同；
再參諸，最高行政法院102年度判字第155號判決意旨：「……原判決認定該品項不列入健保給付範圍（除名）之處分主要在於對物（該品項）管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商之行政裁罰，該處分對藥商而言，雖為不利處分，但非裁罰處分，原則上，不以藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於藥品供應商之未申報或不實申報，只要導致被上訴人無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，即有必要對該物（該品項）管制，並不以該藥品供應商與藥商間有意思聯絡或法律基礎關係為要件等節，本院核無不合。
……」可知依上開最高行政法院判決意旨，其係肯認對某特定藥品項不列入健保給付範圍（除名）之處分乃屬對物（該品項）之管制，並非對藥商之行政裁罰甚明，舉重以明輕，「調降藥品價格」之處分自即難認具行政罰法裁罰性之不利處分。
綜上，原告以原處分調降系爭藥品價格侵害其權益具處罰性質，而有行政罰法之適用，其無故意過失，不得對其裁罰等云，既與上述行政罰法第1條、第2條規定及最高行政法院102 年度判字第155 號判決意旨有違，核屬無據，要無足採。
㈣原告另主張，退步言之，縱認定原處分非裁罰性處分，然本件就藥價申報不實而對無違反行政法上義務之藥證持有廠商施以調降藥價處分之管制情狀，實與政府採購法第101條第1項第13款有關機關就破產程序中之廠商刊登於採購公報情節相當，參照最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，原處分應為管制性之不利處分，雖無裁罰性，仍應類推行政罰裁處之3 年時效期間，被告於作成原處分時，有關所謂新林公司不實申報行為已發生超過5 年，其得調降藥價處分之時效已完成而消滅，不得再對原告為調降藥價處分，原處分不察，仍作成調降藥價處分，自有逾越時效之違法。
惟查，本件僅涉及不實申報之該項藥品遭調降藥價，其藥品許可證持有廠商之其他藥品並不受影響，足見本件處分僅屬對物處分，不影響其藥品許可證持有廠商之其他藥品銷售，核與原告所引政府採購法第101條各款之情形時，除刊登政府採購公報外，依同法第103條第1項規定，遭刊登政府採購公報之廠商，於一定期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商情形不同，未能與政府採購法第101條各款規定相提並論，自無適用最高行政法院101 年度6月份第1 次庭長法官聯席會議決議之可能；
而本件處分之性質為單純對物之管制措施，並不具裁罰性質，而無行政罰法規定之適用，自亦無類推適用行政罰裁處之3 年時效期間問題。
原告上開主張容有誤會法令情形，要無足採。
㈤原告復主張，有關系爭藥品，新林公司於96年第4季至97 年第3季藥價調查期間，縱有被告所指摘之不實申報情事，然該公司違規行為之實質內容與結果，仍屬前開處理原則第㈡點所稱之情節範圍，本非不得以視為申報作業疏失處理，無須施以調降藥價之管制，原處分適用法令容有不當之違誤等語。
然按被告處理原則第1 點（見本院卷第79頁）業已載明：「㈠屬原移送之標的品項：因原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依查核後更正資料顯示於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格之墊高市場平均交易價格，故即便地檢署未記載屬不實申報品項，仍依藥價基準第4 章之7 之1 之㈢『其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節』予以認定屬不實申報品項，並依藥價基準之規定予以處分。」
亦即，特定藥品經被告篩選後，倘發現有疑涉隱匿交易價格情形，而經移送司法機關偵查者，縱其不實申報之價格比例低於更正價格百分之5 以下者，仍不得依該處理原則第2 點規定「視為申報作業疏失所造成之資料錯誤」，而認為不構成「申報不實」之結果。
次按該處理原則第2 點載明：「㈡非屬第㈠點之標的品項且符合下列條件者，因更正前後資料差異較小且未對藥價調查及調整結果造成影響，故視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬……之任一種不實申報情形。
……」而查，本件系爭藥品係經被告篩選後，發現有疑涉隱匿交易價格之情形始移送高雄地檢署偵辦之藥品，故其屬於按該處理原則第1點「㈠屬原移送之標的品項」，即不得引用同處理原則第2點規定，視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬不實申報情形，原告對此主張有該處理原則第2 點第1 小點規定之適用，被告有違所訂之處理原則，原處分適用法令容有不當等語，容有誤解，無法採取。
㈥原告固復稱，其已於藥物支付標準第73條規定期限內，覆函檢具資料詳為說明以完成其協力義務，新林公司縱有不實申報，被告並非未能查得系爭藥品實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，而有未達成藥物支付標準規定之藥品支付價格調整目標之風險，被告竟以藥物支付標準第73條規定對原告為調降系爭藥品之支付價格，顯有適用藥物支付標準第73條規定不當，及違反行政自我拘束、信賴保護原則等語。
惟查：⒈按藥價基準之目的在實現健保法之立法意旨，建立合理之健保給付藥品品項選擇及定價機制。
101 年2 月10日修正前、後藥價基準第4 章第7 點要旨均指出︰申報藥價之目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞；
因此，藥品品項除名或藥價調降之處分主要在於對物管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥品供應商違反協力義務之行政裁罰。
雖然，藥品品項除名或藥價調降之處分同時具備對藥品許可證持有藥商不利處分之性質，但並非裁罰處分，原則上，既不以藥品許可證持有藥商客觀上有何不實申報之行為為要件，更不以其有主觀上之故意或過失責任條件為必要；
縱係出於第三人協力義務之違反，只要導致被告無從核價或核價困難（包括核價成本過高），即有必要對該物（藥品）進行管制，並不以該第三人與藥品許可證持有藥商有何意思聯絡或法律上基礎關係為其要件。
⒉依原處分說明內容觀之，其目的在避免「原申報資料及實際交易資料之差異可能係失誤所造成之情形，故本局擬定統一處理原則……」，而將部分前後申報資料差異甚小者，予以排除，不認為屬於不實申報品項。
惟因本件系爭藥品係屬經篩選出現涉隱匿交易價格而移送高雄地檢署之藥品，且經調查確屬新林公司之不實申報，故其屬於按該處理原則第1 點「㈠屬原移送之標的品項」，即不得引用同處理原則第2 點規定，視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬不實申報情形，有如上述，又處理原則並非被告行使調降藥品支付價格裁量權所頒布之裁量基準，其適用藥物支付標準第73條及第74條第1款第3 目規定處理系爭藥品，即無不合，並無違誤。
又藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 並未賦予被告行政裁量空間，原告指稱「被告就上述藥價基準規定，仍有裁量權存在」等云，即有誤會。
⒊又，行政之自我拘束係由平等原則推論而來，而法律上所謂之平等原則，只限於合法之平等，不包括違法之平等。
原告在此主張被告違反行政自我拘束原則之指陳，因系爭藥品涉及新林公司不實之申報，而有違反上開藥價基準及藥物支付標準規定，已如前述，被告依據處理原則及相關規定處理，並無選擇性辦案情形，或為差別待遇，自無違反平等原則，而無由產生行政自我拘束可言，故而原處分尚無原告所指違反平等原則或行政自我拘束原則情形可言。
⒋末按信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；
⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；
⑶信賴在客觀上值得保護等要件。
本件原告系爭藥品並無信賴之基礎，亦無信賴表現之事實，自無適用信賴保護原則情形之可能。
㈦原告雖又另指陳，不實申報影響藥品加權平均價格（WAP ）情形超過新林公司所為達14倍以上者，依處理原則仍無須調降藥價，被告卻僅以是否屬原移送品項而作成原處分，有違比例原則，並非適法等語。
然按，「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；
亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。
質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；
必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；
狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係。
查本件藥價基準、藥物支付標準之規定為關於藥品之取捨及查價評估成本之規定，目的在規範處理被告與醫事服務機構間之健保特約關係，未直接涉及原告營業權益之自由，亦未直接涉及營業主體財產權之自主管理及處理，尚無侵害原告工作權、營業權及財產權處理之自由，更無違反憲法比例原則問題；
況且，依101 年2 月10日修正前藥價基準之規定，不實申報品項之處理方式，僅為「將該品項不列入全民健康保險給付範圍」一種結果而已，但本件被告考量現行規定已將原規定之合理性予以修正，依照不實申報者之身分，因其為許可證持有藥商或經銷商而有不同衡酌，並考量其不實申報之數量占率、是否影響藥價調整幅度等影響程度，按違規情節訂定不同處理方式，由重至輕可依次為「不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）」「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額＝前後價差前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）」及「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍）」等3 種處理方式。
可知，業已就違規身分、違規情節、影響程度等情，分別訂定合理之處理方式，本件因系爭藥品不實申報尚未影響藥價調整結果，原處分乃依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定採最輕處理方式，被告就此已經適當裁量，並無不合，難認有違反比例原則，亦無所謂較「不實申報會影響藥價調整結果者」為重之情形。
原告對此以原處分引用藥價基準、藥物支付標準之規定，係對藥商財產權過度侵害，主張有違比例原則等語，難認可採。
㈧末查，原告主張「爭訟品項不實申報數量占率及影響調整幅度」表所示，其中藥商原申報資料欄，原WAP 為12.082，而依新林公司更正後資料計算後之正確WAP 為12.039，相差不過0.043 （計算式：12.082－12.039＝0.043 ），其比例不過千分之3.57（計算式：0.043 12.039＝0.00357 ），為被告所訂5%標準之7.1%而已（計算式：0.00357 0.05＝0.071 ）。
遑論被告亦不否認新林公司所為，並無影響該次藥價調整結果。
況且被告執詞因其片面認定移送藥品即屬情節重大，故不適用誤差值5%內者非屬不實申報之規定，未免率斷，亦已違反法律明確性原則等云。
惟按，司法院釋字第524 號解釋文：「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。
若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。
又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。
全民健康保險法第39條係就不在全民健康保險給付範圍之項目加以規定，其立法用意即在明確規範給付範圍，是除該條第1款至第11款已具體列舉不給付之項目外，依同條第12款規定：『其他經主管機關公告不給付之診療服務及藥品』，主管機關自應參酌同條其他各款相類似之立法意旨，對於不給付之診療服務及藥品，事先加以公告。
……至同法第51條所謂之醫療費用支付標準及藥價基準，僅係授權主管機關對醫療費用及藥價之支出擬訂合理之審核基準，亦不得以上開基準作為不保險給付範圍之項目依據。
上開法律及有關機關依各該規定所發布之函令與本解釋意旨不符部分，均應於本解釋公布之日起兩年內檢討修正。」
而該號解釋據最高行政法院102 年度判字第155 號判決理由㈡明載藥物支付標準並未違反法律保留原則及授權明確性原則：「該號解釋乃在闡釋裁處前健保法第39條第12款規定之不在健保給付範圍之項目（診療服務及藥品），主管機關應參酌同條其他各款相類似之立法意旨，事先加以公告，且不得以主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之醫療費用支付標準及藥價基準，作為不在健保給付範圍之項目的依據；
而主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之上揭藥價基準第4 章第7 點第1款、第2款第1 目第1 小目規定乃在規範藥品有未申報或不實申報之情事，且該藥品許可證持有藥商及交貨廠商逾期未提說明或補齊資料者，對於藥商部分，將該品項不列入健保給付範圍，自發文日起次兩季第1月份1 日生效；
主管機關之所以將該未申報或不實申報之藥品作成不列入健保給付範圍之行政處分，係因藥商未申報或未能正確申報該藥品之市場實際交易價格，致主管機關無法正確調整該藥品之健保支付價格，而影響藥價給付之公平性，且增加健保藥費之支出，此舉與裁處前健保法第39條第12款規定之『其他經主管機關公告不給付之……藥品』，核屬二事，故該對物（藥品）之行政處分既未逾越同法第51條之授權範圍，且未違反司法院釋字第524 號解釋及限期檢討修正之意旨。」
另最高行政法院103 年度判字第48號判決，雖廢棄本院102 年度訴字第648 號判決發回本院更為審理，但係關於當事人聲請調查證據之事實認定為發回意旨，對於原審判決維持本件被告依裁處時藥價基準第4 章第7 點規定，核定該案系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍之處分部分，並無記載適用法令錯誤或違背法令情形之指正，可認就此部分之法律見解，最高行政法院103 年度判字第48號判決與同院102 年度判字第15 5號判決並無不同。
原告在此所稱原處分違反法律明確性原則等語，難認有據，無法採取。
㈨至原告既因原處分通知調降系爭藥品支付價格，自具規制效力，核屬對其不利之處分，被告引用本院97年度訴字第526號判決意旨，主張通知原告調降系爭藥品支付價格之公函非行政處分，原告非利害關係人等語，然查該判決並判例，自不具本件判決之拘束力，被告上開主張欠缺法律依據，難謂可採，附此敘明。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
至原告請求調取被證7 之相關交易憑證資料核對部分，業經被告整理後提出，因部分資料涉及其他營業主體之商業祕密及公平競爭之資料無法公開，被告請求以「不可閱覽」方式附卷，並無不合，一併敘明。
又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
書記官 林俞文
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