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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1416號
105年7月7日辯論終結
原 告 星陽貨運有限公司
代 表 人 黃美蘭
訴訟代理人 陳亮佑 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 黃一翔
上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103年7月21日台內訴字第1030136050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由吳志揚變更為鄭文燦，有中央選舉委員會民國103年12月5日公告附於本院卷可佐，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：１、被告為辦理桃園縣桃園市中路地區區段徵收開發案（以下簡稱系爭開發案），申請區段徵收桃園縣桃園市中路段273地號等647筆土地、埔子段埔子小段1282-1地號等475筆土地、永安段1地號等793筆土地及中正段1地號等2筆土地，計1,917筆土地，面積計101.5029公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物，報經內政部101年5月1日內授中辦地字第1016650793號函核准區段徵收，被告據以101年6月6日府地區字第10101390151號公告徵收土地改良物（公告期間自101年6月11日起至101年7月11日止）。
嗣再以102年10月16日府地區字第10202539801、10202539802號公告（第4次複估），公告期間自102年10月18日起至102年11月17日止。
２、原告向第三人童秋生等人租用在上開區段徵收範圍內桃園縣桃園市埔子段埔子小段1344等地號，面積計10521平方公尺之10筆土地（以下簡稱系爭土地），土地上之車輛保管場（以下簡稱系爭建築改良物）為其所有，因建築改良物係按非合法建築物發給拆遷救濟金，非全額補償，而營業損失及農業用地變更使用回饋金（以下簡稱農用變更回饋金）未獲補償，於102年11月5日提起異議，經被告以103年3月6日府地區字第10300494391號函復。
原告不服，提起訴願，經訴願程序為「關於營業損失部分之訴願不受理，其餘部分之訴願駁回」之決定後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：１、在系爭區段徵收範圍內，原告使用之土地及地上物應悉數被徵收，被告以101年6月6日函通知原告，動力機具、生產原料、經營設備遷移補助費新臺幣（下同）15,246元（註明以查估遷移費之70 %核發遷移補助費）。
原告認為補償與實際不符，101年7月2日提出第1次異議，被告派員複勘，重新核定公告增列補償費，按非合法營業方式補償，包括建築改良物救濟金39,670,461元及951,796元，2筆計40,622,257元、建築改良物自動拆除獎勵金11,898,138元及85,995元2筆計11,984,133元。
原告認為經營之業務屬合法業務，101年11月22日提出第2次異議，嗣被告僅將機器設備搬遷費由原15,246元更正為21,780元，其餘營業損失、農用變更回饋金等損失仍未獲補償，復於102年11月5日提出第3次異議。
被告以102年11月19日桃地區字第102004373號函復表示因原告申設臨時路外停車場經核准，經研商後供臨時路外停車場使用部分視為合法營業查估，惟範圍內建築物未提供合法證明文件，故相關建築救濟金及經營設備搬遷等費用，仍按非合法規定辦理。
２、被告應依合法營業方式補償：
⑴、98年間，原告得標桃園市政府警察局違規停車委託民間拖吊業務，依約定設置違規車輛保管場供違規車輛停放，並興建附屬設施包括違規人領車辦公室、休息室、警員辦公室、值勤室等房舍。
原告租用系爭土地興建房舍、整地、以水泥及柏油鋪設地面供違規車輛保管場地使用。
完工後，發包機關即桃園市政府警察局派員履勘，由被告所屬農業、建管、交通、地政等單位會勘後，被告以98年8月31日府農管字第0980336596函核准上開土地變更為臨時路外停車場（違規車輛保管場地）使用，原告依該函之規定繳納農用變更回饋金3,545,948元，並依加值型及非加值型營業稅法第28條規定申請營業登記。
⑵、原告係合法經營拖吊業務，應依合法營業方式補償。就設備搬遷，被告依合法認定補償，其餘補償項目卻認定不合法，已有矛盾，被告未通知原告就建物補請證照，反指建物不合法，有違誠信原則。
本件原告爭執之應依合法建築改良物標準辦理補償及按合法建築改良物補償標準之50%發給自動拆除獎勵金之金額計1,611,968元，原告就此部分已領取金額為1,037,791元，被告應補足差額為574,177元。
３、被告應補償原告營業損失（含農用變更回饋金）5,868,261元：
⑴、系爭保管場經合法登記，依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（以下簡稱補償自治條例）第13條規定，應發給營業損失補償金，並依營業面積計算補償，依內政部頒訂之土地及土地改良物徵收營業損失補償基準（以下簡稱營業損失補償基準）第6點規定，如未能依同基準第3-5點規定計算，其營業損失按實際徵收部分之營業面積計算補償，縱原告營業淨利為負值，仍有該基準第6點之適用。
被告不予補償營業損失，已違反補償自治條例規定，況營業損失之發生與之前營業是否有淨利，無必然關係，營業活動因搬遷勢必停業，停業期間固定支出租金、員工薪資等，仍造成營業損失。
⑵、農用變更回饋金部分：系爭保管場因本件區段徵收必須遷移，無法使用，原繳納之農用變更回饋金屬遞耗性資產，已造成經營上損失，為原告營業損失之一，被告應予補償。
縱該回饋金屬特殊性質，依營業損失補償基準第8點規定，仍可核實查估辦理補償。
⑶、被告比照臨時路外停車場方式核准系爭保管場之使用，為營業損失補償基準第8點所稱營業性質特殊，依法應核實查估。
原告租用系爭土地，停業損失為3,208,800元，而農用變更回饋金部分，原告租期8年，使用2年，6年因徵收無法繼續使用形成損失為2,659,461 元（3,545,948 ÷8 ×6 ），營業損失計5,868,261 元。
４、聲明求為判決：1 訴願決定及原處分關於後開部分均撤銷。
2 被告就本件拆遷補償案，應再核定補償原告6,442,438元。
3 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：１、101年6月11日被告公告徵收土地改良物，原告101年7月2日就建物、動力機具、營業損失、停工損失等補償費提出第1次異議，被告即以101年7月30日府地區字第1010187220號函協請被告委託之專業查估公司儘速查明，並以101年10月22日府地區字第10102650431號公告辦理土地改良物徵收（第1次複估）公告，因原告始終未依規定提出建物合法證明文件，被告仍按查處結果以非合法標準辦理複估公告，原告分別於101年11月27日及101年11月29日領訖，領取內容為調查表A110號救濟金及拆遷獎勵金1,037,791元，及調查表FR-A125號救濟金及拆遷獎勵金51,568,599元，金額計5,260萬6,390元，並出具領取切結書，同時就建築改良物部分，撤銷異議，原告101年11月22日異議書，亦載明就建築改良物救濟金及自動拆遷獎勵金已無異議。
建築行為依規定應申請建築許可，原告將土地容許作停車場使用與實際建築行為混為一談，已有誤解，被告按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，於法並無不合。
２、至動力機具等設備遷移費，因原告提供98年3月11日核准農業區土地設置臨時路外停車場證明及農業主管機關同意農業用地變更使用審查表，被告乃依合法遷移費之補助標準，更正動力機具、生產原料及經營設備遷移費。
另原告主張營業損失部分，原告僅檢具合法營業證明，說明營業淨利為負值，未提供營利事業所得稅申報資料，被告自依相關規定不發給營業損失補償，況依財政部北區國稅局中壢稽徵所提供之原告99-101年營利事業所得稅損益表內容，依營業損失補償基準第3點規定計算，原告最近3年向稅捐稽徵機關申報之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數確為負值，依法不予補償。
又農用變更回饋金是農業用地變更使用時，依規定繳納之規費，不因使用期間長短而有不同，亦與土地徵收條例第32條規定之土地改良費用之補償不同，非土地徵收條例有關補償費之相關規定內容，被告未列入補償計算範圍，於法無不合。
３、補償自治條例是依內政部頒訂之建築改良物徵收補償費查估基準（以下簡稱建築改良物查估基準）訂定，依該基準第2條規定，建築改良物發給停業損失補助，應是指供營業使用之合法建築物，因徵收致停業之情況。
本件原告供營業使用之建築物，自始無法提供依法建築之證明，屬非合法建物，無法適用補償自治條例有關停業損失補助之規定。
且原告營業項目為臨時路外平面停車場，其建築改良物係停車場附屬建物，實際營業範圍應以申請臨時設置路外停車場之土地範圍為主，而土地部分之營業損失補償則須依營業損失補償基準辦理。
又原告經營拖吊業務，雖屬許可行業，但非無從計算補償數額之營業性質特殊者，無依該基準第6或8點規定補償之餘地，本件依該基準第3點規定計算營業損失補償，計算結果為負值，自不予補償，原告所計算營業損失，亦不足採。
４、被告於報請內政部核准徵收時，僅檢附一併徵收之合法土地改良物清冊，系爭建物屬非合法建物，依規定不符合一併徵收資格，故無須列入徵收土地改良物清冊。
惟被告101年6月6日公告徵收及辦理後續複估時，考量非合法建築改良物雖不在法定一併徵收範圍，為鼓勵開發範圍內所有權人積極配合興辦公共工程，避免影響整體開發作業時程，將合法及非合法土地改良物分別造冊，合法土地改良物奉准徵收者，由被告依土地徵收條例相關規定發給徵收補償費，非合法土地改良物，則依行為時補償自治條例及桃園縣中路地區區段徵收開發案拆遷地上物獎勵救濟補助原則發給拆遷救濟金、獎勵金及相關費用，營業損失部分則不予救濟，且救濟金並非徵收法定補償範圍。
原告實際營業地址為桃園市○○路0段000號，該門牌之建物非屬合法建物，所設置之雜項工作物如遮雨棚、板牆、鋼鐵條牆、鐵絲網牆等亦未向主管建築機關申請合法使用，至柏油地面，被告是依合法雜項補償費補償，但性質無須原告自行拆除，不另發自動拆遷獎助金。
５、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：１、徵收是國家行使公權力，以法律行為剝奪人民之財產權，各種有財產價值之法律地位，國家徵收人民財產時，應予以補償，惟財產權之內容及界限，則必須由立法者以法律定之。
土地徵收條例第1條規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。
土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
……」第5條第1項、第3項規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。
但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。
……」、「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；
屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」
可見，依法令規定不得建造之建築改良物，不在徵收土地時一併徵收之範圍，即無土地徵收條例第3章關於建築改良物徵收補償規定之適用。
此時，該建築改良物縱供合法營業之用，因未經徵收，無從依土地徵收條例第33條第1項給予營業損失補償。
２、至於何謂非「依法令規定不得建造之建築改良物」，建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」
依土地徵收條例第31條第3項規定授權訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2條規定：「本基準所稱之建築改良物係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」
第7條規定：「直轄市或縣(市)政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣(市)辦理建物徵收補償費查估之依據。」
行為時被告依上開查估基準第7條規定，訂定補償自治條例，該條例第2條規定：「本自治條例所稱之合法建築物係指左列各款之建築物及其他雜項工作物：都市計畫發布實施前建造者。
依建築法領有使用執照者。
民國60年12月22日建築法修正以前興建完成之建築物者。
未實施都市計畫地區於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前及該辦法未指定應申領建築執照地區於北部區域計畫公告實施前(70年2月15日)建造者。」
而補償自治條例第2條第4款施行日期如下：「內政部62年12月24日指定本縣桃園市、中壢市一至十二等則田地目土地應依……實施建築管理。
內政部63年5月28日指定本縣農地重劃區農田應依……實施建築管理。
內政部65年1月1日指定本縣桃園市、中壢市十三至二十六等則田地目土地應依……實施建築管理。
內政部65年6月21日指定本縣桃園市、中壢市、楊梅鎮等三處高速公路交流道附近地區特定區計畫草案地區應依……實施建築管理並以本府發布之日期認定辦理。」
３、徵收補償之意義，在於填補財產權實體因徵收所產生之經濟上損失，而救濟金、獎勵金的發給，則係非法定的補償範圍，二者性質有別。
補償自治條例第19條規定：「本縣辦理公共設施用地徵收或協議價購作業，在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之70發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之30之自動拆遷獎勵金。」
４、又土地徵收條例第33條規定：「土地或土地改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。
前項補償基準，由中央主管機關定之。」
營業損失補償基準係依上開第33條第2項規定授權訂定之法規命令，該基準第3點規定：「合法營業用土地或土地改良物全部徵收致停止營業時，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。
計算徵收營業損失補償，其營業淨利、利息收入、利息支出應以營利事業所得稅結算申報書之帳載結算金額為準，計算結果為負值者，不予補償。」
第6點第1項規定：「合法營業用土地或土地改良物之營業損失，未能依第3點至第5點規定計算者，其營業損失按實際徵收部分之營業面積，依下列各款計算補償：……」核係本於一體適用之平等原則，所頒訂之補償基準細則及技術性事項，未逾土地徵收條例立法目的及授權範圍，應有法之拘束力，亦可見關於依所得稅法規定有申報營利事業所得稅之事業，因徵收而致停止營業時之損失補償金額，係依營業損失補償基準第3點規定計算，無同基準第6點之適用（參見最高行政法院104年判字第520號判決意旨）。
５、本件如事實概要欄所載之事實，有內政部101年5月1日內授中辦地字第1016650793號函、被告101年5月22日府地區字第10101241051號公告、101年6月6日府地區字第10101390151號公告、102年10月16日府地區字第10202539801、10202539802號公告、補償費歸戶清冊、調查表、原告102年11月5日異議書（被告收文日期102年11月11日），被告103年3月6日府地區字第10300494391號函、系爭建築改良物起課日期97年6月之房屋稅籍資料等附於訴願決定卷，及區段徵收計畫書附於本院卷（見被告104年3月4日函被證一）可佐，為可確認之事實。
而系爭建築改良物是90幾年間為設置系爭保管場而興建，沒有建造執照及使用執照等情，為原告自承（見本院10 5年5月23日準備程筆錄），起課時間為97年6月（見訴願決定卷所附系爭建物房屋稅籍資料表），位於發布時間為64年10月3日之桃園市南崁地區都市計畫範圍（見被告105年5月20日陳報狀提出之附件4南崁地區都市計畫書），顯非都市計畫發布實施前建造，或60年12月22日建築法修正以前興建完成，復未領得使用執照，不符合補償自治條例第2條所規範合法建築物之要件，屬依法令規定不得建造之建築改良物甚明，被告依補償自治條例第19條之規定，核給拆遷救濟金及獎勵金，即屬有據。
６、再者，系爭建物既為依法令規定不得建造之建築改良物，本不許存在，應予排除，就建物本身，並無正當之繼續存在利益，此與該建物是否供合法營業使用，是二件事。
該建物既未經被告報請內政部一併徵收，依前開規定及說明，此部分已與土地徵收條例第33條第1項應予補償營業損失之要件有間。
退步言，原告係屬有申報營利事業所得稅者，即使就提供原告經營系爭保管場之系爭土地與系爭建築改良物一併觀察，依營業損失補償基準第3點規定，按財政部北區國稅局中壢稽徵所檢附之原告99年度至101年度營利事業所得稅結算申報書（損益及稅額計算表）「見本院卷所附被告105年3月25日答辯意旨狀提出之被證15中壢稽徵所103年1月6日北區國稅中壢營字第1032263009號函及結算申報書」計算，計算出原告營業淨利加利息收入減利息支出之3年數額為負15,863,159元（287911＋64692－113701－3844566＋79216－96485－12278912＋98076－59390），3年平均數額即為負值，被告不予補償原告所稱之營業損失，依前開規定及說明，仍屬有據，亦無營業損失補償基準第6點規定適用之餘地。
原告主張被告應補償營業損失5,868,261元（含依土地面積10,521平方公尺計算之停業損失3,208,800元及農用變更回饋金之經濟上損失2,659,461元），自無可採，其所稱系爭保管場之營業性質特殊，農用變更回饋金屬遞耗性資產，應核實查估辦理補償，均無可取。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告對於系爭建物依補償自治條例第19條規定核給拆遷救濟金及獎勵金、就原告所稱營業損失（停業損失及農用變更回饋金）不予補償之決定，認事用法俱無違誤，訴願決定就停業損失部分誤為不受理決定，結論並無二致，其餘部分駁回訴願，則無不合。
原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
書記官 李淑貞
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