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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1629號
104年1月8日辯論終結
原 告 臺北市閩南同鄉會
代 表 人 陳銀枝
被 告 臺北市政府社會局
代 表 人 許立民（局長）住同上
訴訟代理人 高銓成
陳音帆
上列當事人間人民團體法事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年9 月2 日府訴一字第10309113400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由王浩變更為許立民，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告於民國100 年8 月20日召開第9 屆第1 次會員大會改選理、監事，並於100 年9 月7 日檢送其第9 屆第1 次會員大會及第1 次理監事聯席會議紀錄報請被告備查該次會議紀錄及核備理、監事之異動。
經被告審認上開會員大會之會員資格審定及選舉票格式與人民團體選舉罷免辦法第5條及第7條第1項第3款規定不符，乃依人民團體法第58條第1項規定，以100 年12月19日北巿社團字第10046570500 號函通知原告，撤銷其第9 屆第1 次會員大會關於理、監事選舉之決議，並限期於101 年2 月29日前重新辦理改選。
原告不服，提起訴願，經臺北市政府以101 年6 月6 日府訴字第10109082500 號訴願決定駁回，遞經本院102 年2 月6 日101 年度訴字第1221號判決駁回，及最高行政法院以102 年5 月17日102 年度裁字第639 號裁定駁回確定。
㈡嗣被告以102 年6 月6 日北巿社團字第10238050700 號函通知原告，限其於102 年9 月15日前召開會員大會改選理、監事。
原告於102 年9 月12日向被告函報其理事長吳雪山於102 年9 月6 日病故，會務難以執行。
被告乃依人民團體法第32條規定，以102 年9 月13日北巿社團字第1243161000號函指定常務理事陳銀枝擔任理事會召集人及第9 屆第1 次會員大會主席，並辦理理、監事改選等事宜。
嗣原告於102 年12月7 日召開第9 屆第1 次會員大會改選理事、監事，並於103 年1 月2 日檢送該次會議紀錄報請被告備查及核備理、監事之異動等。
經被告審認本次理、監事選舉有集體圈寫選票及未事前審定會員資格之會員參與選舉之情事，與督導各級人民團體實施辦法（下稱「實施辦法」）第4條及人民團體選舉罷免辦法第5條、第16條、第18條規定不符，乃依人民團體法第58條第1項規定，以103 年1 月14日北巿社團字第10330212600 號函通知原告，撤銷其第9 屆第1 次會員大會關於理、監事選舉之決議，並限期於103 年4 月15日前重新辦理第9 屆理、監事改選。
原告遂於103 年4 月12日再次召開第9 屆第1 次會員大會改選理事、監事，並於103 年4 月21日檢送該次會議紀錄予被告並說明因有未完成報到手續之會員與非會員進入會場擾亂，致無法改選理、監事。
被告審認原告經通知限期改選理、監事，逾期仍未完成，乃依人民團體法第58條第1項及實施辦法第19條、第20條規定，以103 年5 月1 日北巿社團字第10336613700 號函（下稱「原處分」）命原告限期整理，並停止原告第8 屆理、監事之職權。
原告不服，提起訴願，經臺北市政府103 年9 月2 日府訴一字第10309113400 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告先後於102 年12月7 日及103 年4 月12日召開第9 屆第1 次會員大會皆未能改選完成，第1 次係因有會員將其他會員之選票收集後交由少數人代為圈選，及讓未經第8 屆第15次理監事聯席會會議審定通過之會員參與等爭議；
第2 次則因未經報到手續之會員及非會員杯葛並擾亂會議之進行及選舉程序。
上開2 次均非全體理監事懈怠職責所致，且均經第8 屆理監事第15次及第16次聯席會審定通過，並報請被告備查在案，被告今竟將改選理監事作業未能完成，歸責於全體理監事，處分停止其職權，實有欠公允。
又依人民團體法第58條規定，原告並未違反法令、章程或妨害公益情事案件。
被告亦未曾對原告處理會務有任何不滿、警告之舉措，或撤銷對理監事之決議等處分，而原告亦未受限期改善之處分。
且被告依實施辦法第20條規定，自承被告並非歸責於第8 屆理監事會而停止理監事職權，而係依據該法令為之，如此處置違反人民團體法第58條第1項「限期令其改善」之規定。
再者，被告稱「未歸責於第8 屆理監事」足資證明第8 屆理監事會確為一個健全之人民團體組織，亦無須停止渠等職權之處分，且被告違反人民團體法第58條規定，未曾要求原告限期改善，即逕為限期整理之處分，而停止第8 屆理監事職權，實屬違法處置等情。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠依人民團體法第1條規定，原告屬人民團體之社會團體，其組織與活動應依人民團體法相關規定辦理。
而本件原告業已召開3 次大會，其中於102 年12月7 日第2 次召開大會時，因有會員集體圈選選票及有未經審定會員資格之會員參與選舉等爭議，被告即依人民團體法第58條規定，撤銷上開理、監事改選之決議，並經被告限期完成改選，而後原告雖於103 年4 月12日再次召開大會，卻仍無法完成改選，為維護原告組織運作及全體會員權益，被告遂依前揭規定及實施辦法第19條規定，處予原告限期整理。
復依實施辦法第20條規定，停止原告理事、監事之職權，然被告此舉並非歸責於第8 屆理監事，而停止渠等職權，實係依據上開法令而生之法律效果，是原告所訴，顯無理由。
㈡被告103 年1 月14日北市社團字第10330212600 號函雖未使用「限期改善」，但究其內容係要求原告依法條規定，限期在103 年4月15日前重新辦理第9 屆理、監事選舉，即係限期改善之意，原告辯稱被告未先命原告限期改善即直接作成限期整理之處分，實屬可議。
又依人民團體法第58條規定，被告在實務上可以作警告、撤銷決議、停止其業務之一部分或全部、限期改善等處分，且無運用之順序限制，是被告係依事件的性質及比例原則，業已就該本案作出適當且屬輕微之裁量處分。
此外，被告103 年1 月14日北市社團字第10330212600 號函之說明六亦有明確之教示記載，原告若對處分不服，亦可提起訴願，然原告捨此不為，今竟以此興訟之由，亦屬違法等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告102 年6 月6 日北巿社團字第10238050700 號函、原告102 年9 月11日102.9.11閩25雪字第064 號書函報告、被告102 年9 月13日北巿社團字第10243161000 號函、原告103 年1 月2 日103.1.2 閩25雪字第077 號函、被告103 年1 月14日北巿社團字第10330212600 號函、原告103 年4 月21日103.4.21閩25雪字第094 號函、原處分、臺北市政府103 年9月2 日府訴一字第10309113400 號訴願決定（原處分卷第2頁、第3 頁、第4 頁、第5 至7 頁、第8 至9 頁、第10至11頁、第12頁、第13至16頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：被告以原處分命原告限期整理，並停止原告第8 屆理、監事之職權，是否違法？本院判斷如下：㈠按人民團體法第1條規定：「人民團體之組織與活動，依本法之規定；
其他法律有特別規定者，適用其規定。」
、第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。
但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」
、第4條規定：「人民團體分為左列三種：一、職業團體。
二、社會團體。
三、政治團體。」
、第17條規定：「人民團體均應置理事、監事，就會員（會員代表）中選舉之，……前項各款理事、監事名額在三人以上者，得分別互選常務理事及常務監事，其名額不得超過理事或監事總額之三分之一；
並由理事就常務理事中選舉一人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之。
常務監事在三人以上時，應互推一人為監事會召集人。」
、第20條規定：「人民團體理事、監事之任期不得超過四年，除法律另有規定或章程另有限制外，連選得連任。
理事長之連任，以一次為限。」
、第39條：「社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。」
、第58條第1項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；
屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。
二、限期整理。
三、廢止許可。
四、解散。」
、第66條規定：「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」
據此，人民團體選舉罷免辦法第33條規定：「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前一個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過三個月為限，屆期仍未完成改選者，由主管機關依本法第58條規定處理。」
準此，人民團體未於其理事、監事之任期屆滿前一個月內辦理改選，亦未申請主管機關核准延長期限，或雖因確有困難，經申請主管機關核准延長期限，屆期仍未完成改選者，即已違反人民團體法第20條及依同法第66條授權訂定人民團體選舉罷免辦法第33條之規定。
則依人民團體法第58條第1項規定，主管機關自得予以警告，並限期令其改善；
屆期未改善者，得為撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散之處分。
人民團體法第58條第1項，已就主管機關對於人民團體得為撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散等處分之要件，作具體明確的規定；
人民團體選舉罷免辦法第33條規定「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前一個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過三個月為限」等語，符合其母法人民團體法第20條規定：「人民團體理事、監事之任期不得超過四年」所揭示人民團體職員採任期制之規範意旨，並未逾越母法授權範圍；
人民團體如未於其職員任期屆滿時依規定程序辦理改選，自屬違反任期之限制，主管機關即得限期令其改善，屆期仍未改善（完成改選）者，顯然該當於前揭人民團體法第58條第1項之處分要件，足見人民團體選舉罷免辦法第33條規定，有上開情形者「由主管機關依本法第58條規定處理」，乃重申母法之規定，並未增加人民團體法所無之限制。
至於主管機關對於限期令違反法令、章程的人民團體改善，屆期未改善者，選擇何種處分（撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散），本具有裁量權，除非其有逾越權限、濫用權力或裁量怠惰之情形，否則即難指為違法。
又中央主管機關即內政部為督導各級人民團體健全組織發揮功能，特訂定實施辦法，該實施辦法所稱「人民團體」，係指依法設立之職業團體及社會團體而言。
綜觀實施辦法規定全文，乃屬內政部基於人民團體法賦予之法定職權，彙整人民團體法、人民團體選舉罷免辦法等相關規定所為之規範，以利主管機關對於人民團體之督導暨各級人民團體會務之正確運作、健全組織發揮功能。
核該實施辦法之規定，與前述人民團體法等法令規定意旨相符，自得適用。
查實施辦法第18條至第20條依序規定：「人民團體有下列情事之一者，主管機關得通知限期改選、補選、改推：一、理事或監事任期屆滿尚未改選者。
二、理事或監事人數未達章程所定名額三分之二，未補選足額者。
三、經主管機關依法解除理事長或監事會召集人（常務監事）職務後，未另行改選、改推者。」
「人民團體有下列情事之一者，主管機關得限期整理：一、年度內未依章程規定召開會員（會員代表）大會、理事會議、監事會議或經召開未能成會者。
二、經主管機關通知限期改選、補選、改推，逾期未完成者。
三、經主管機關依法指定召集仍未能成會者。」
「（第1項）人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。
（第2項）整理小組未依職權辦理整理工作，主管機關得於前項指定期間屆至前，予以改組。」
㈡經查，原告係屬人民團體中之社會團體，其組織與活動應依人民團體法相關規定所規範，另有關選舉罷免事項應依該法及其授權之人民團體選舉罷免辦法辦理。
原告第8 屆理、監事任期於99年11月22日屆滿，依上開規定原告應自99年10月22日起1 個月內辦理改選。
原告雖於100 年8 月20日召開第9 屆第1 次會員大會改選理、監事，惟其會員資格審定及選舉票格式與人民團體選舉罷免辦法第5條及第7條第1項第3款規定不符，經被告撤銷上開理、監事選舉之決議，原告不服，提起行政救濟，遞經訴願決定駁回，原告提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1221號判決駁回原告之訴及最高行政法院102 年度裁字第639 號裁定駁回上訴，維持上開處分在案。
嗣被告以原告仍未完成理、監事改選，續於102 年6 月6 日以北市社團字第10238050700 號函通知原告限期於102 年9 月15日前改選理、監事（下稱「第1 次限期改選」），原告爰於102 年12月7 日召開第9 屆第1 次會員大會改選理事、監事，惟因有會員集體圈寫選票及有未經審定會員資格之會員參與選舉之情事，與實施辦法第4條、人民團體選舉罷免辦法第5條、第16條及第18條規定不符，被告乃撤銷上開理、監事選舉之決議，並再於103 年1 月14日以北市社團字第10330212600 號函限期於103 年4 月15日前改選理、監事（下稱「第2 次限期改選」），原告雖於103 年4 月12日再次召開第9 屆第1 次會員大會，惟因有未完成報到手續之會員與非會員進入會場擾亂會議，致仍未完成理、監事改選，有被告上開第1 、2 次限期改選之函文（見原處分卷第2 、8 頁）及原告102 年12月7 日及103 年4 月12日會員大會紀錄等影本附卷可稽（見原處分卷第6 、7 、11頁）。
被告審認原告經2 次通知限期改選理、監事，迄今仍未完成改選，乃依人民團體法第58條第1項第2款規定，命原告限期整理，並依實施辦法第20條第1項之規定，停止原告理、監事之職權，揆諸首揭規定，被告係依上開法令規定所為原處分，並無違誤。
㈢原告雖主張兩次會議未完成改選理、監事，均非全體理監事懈怠職責所致，被告竟將改選理監事作業未能完成，歸責於全體理監事，處分停止其職權，實有欠公允，且被告亦未曾對原告處理會務有任何不滿或警告之舉措，亦未受限期改善之指令，遽然處以停止原告理、監事職權，自屬違法云云。
然查：1.被告命原告第1次限期改選時，即於函文說明三載明：請於102年9月15日前召開第9屆第1次會員大會改選理監事，逾期被告將依人民團體法第58條規定辦理；
被告命原告第2次限期改選時，亦於函文說明三載明：貴會第9屆第1次會員大會理監事選舉結果，確與實施辦法第4條、人民團體選舉罷免辦法第5條及第18條等法規不符，爰依人民團體法第58條「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；
屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分……」規定否准貴會第9 屆第1 次會員大會理監事選舉結果，並請依限於103 年4 月15日前重新辦理第9 屆理監事選舉事宜，說明六並有教示如不服該處分，得提起訴願救濟等情，有前開兩份函文在卷為憑（見原處分卷第2 、8 頁），原告亦自承對於第2 次限期改選之函文，並未提起訴願救濟等語（見本院第40頁），顯見被告已給予原告兩次相當期限之改善機會。
原告於收文後雖亦兩度召開會員大會改選理事、監事，惟均因故未能完成改選等情，為原告所不爭，縱如原告所述其已盡力召集改選理、監事會議，未能完成改選理、監事，非可歸責於全體理監事。
然原告既未於其理事、監事之任期屆滿前一個月內辦理改選，復經被告給予兩度限期改善機會，屆期卻仍未完成改選，則無論其所涉及團體內部糾紛如何，應歸責於何人，是否能由內部團體自治機制解決﹖客觀上，原告已違反人民團體法第66條授權訂定人民團體選舉罷免辦法第33條之規定，被告於令原告限期改善後，因其屆期仍未改善，始依人民團體法第58條第1項第2款、實施辦法第19條第2款、第20條之規定，命原告限期整理，並停止原告第8屆理、監事之職權，於法並無不合。
2.按依人民團體法第39條之規定，社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，其任務涉及公共利益，係公益社團，其會務之運作，如理監事改選久懸不決，致有妨害公益情事，主管機關自得衡量妨害公益情事之相關因素及得為之有效行政監督措施而為該法第58條第1項第2款之限期整理處分。
經主管機關行政監督介入對社會團體為整理處分者，主要是發生對社會團體進行強制整理之法律效果，而附隨發生理事、監事職權當然停止之法律效果，此為整理處分之事物本質，如仍由原理事、監事掌理及決定會務，整理工作即無從進行。
實施辦法第20條第1項前段規定，係重申作成限期整理處分後，所生理事、監事當然解任、職權當然停止之法律效果；
同條項後段係就行政機關為執行整理處分，應指定如何之人員進行整理工作、其人數、由何人召集及應完成整理工作之期限，所為技術性、細節性規定，均無涉違反法律保留原則可言。
而實施辦法第19條係就法律已規定之整理處分，對主管機關所得衡量社會團體違背法令、章程、妨害公益情事或廢弛會務等之情形予以例示而已，並未另創設整理處分或逾越上開法律規定。
本件原告既未於其理事、監事之任期屆滿前一個月內辦理改選，復經被告給予兩度限期改善機會，屆期卻仍未完成改選，業如前述，足見原告會務已無法正常運作，迄仍未能合法辦理第9 屆理監事改選，確有妨害公益情事，為使其會務儘速運作正常，被告自得為人民團體法第58條第1項第2款限期整理之處分。
且依一般社會通念及經驗法則，客觀上既已難以期待原告完成理事、監事改選事宜，故被告於裁量時選擇依人民團體法第58條第1項第2款規定，命原告限期整理，以利其改定其他有能力完成任務的理監事，乃有助於法律授權裁量目的之達成，並係選擇對人民權益損害最少者，堪認符合比例原則（行政程序法第7條參照）。
復依實施辦法第20條第1項前段規定，人民團體經主管機關限期整理者，其理、監事之職權應即停止，並由主管機關自非現任理、監事之會員（會員代表）中遴選5 人或7 人組織整理小組辦理整理工作，是停止理、監事職權之目的，係為避免整理工作無從進行，與原告理、監事有無怠忽職責無涉。
原告前開主張，尚難憑採。
㈣綜上所述，被告以原處分命原告限期整理，並停止原告第8屆理、監事之職權之處分，認事用法並無不合，原處分既無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
書記官 鄭 聚 恩
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