臺北高等行政法院行政-TPBA,103,訴,1672,20150806,1

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1672號
104年7月23日辯論終結
原 告 陳惠堂
訴訟代理人 杜家駒 律師
被 告 行政院農業委員會林務局
代 表 人 李桃生（局長）住同上
訴訟代理人 湯光民 律師
上列當事人間補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國103 年8 月26日103 公審決字第0190號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

復審決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

壹、事實概要：原告原係前臺灣省政府農林廳（民國88年7 月1 日配合精省，機關裁撤，業務併入行政院農業委員會，下稱農委會）林務局（88年7 月1 日改隸更名為農委會林務局，下稱林務局）簡任技正，於85年7 月16日屆齡退休生效。

其於62年7 月間任職於前臺灣省政府農林廳林務局玉山林區管理處（78年7 月1 日調整簡併為前臺灣省政府農林廳林務局嘉義林區管理處，88年7 月1 日改隸更名為農委會林務局嘉義林區管理處；

下稱嘉義林管處）時，獲配住嘉義市○區○○路○○○ 巷○ 號眷舍（下稱系爭宿舍）。

於78年5 月9 日調任前臺灣省政府農林廳林務局屏東林區管理處（88年7 月1 日改隸更名為農委會林務局屏東林區管理處，下稱屏東林管處）處長，自同年5 月10日起配住該處首長宿舍；

於83年4 月1 日調任嘉義林管處處長；

於85年4 月29日（調任報到日，以下同）調任林務局簡任技正；

於同年7 月16日退休，並繼續借用系爭眷舍。

因該眷舍坐落於檜意森活村計畫（全名為「振興經濟新方案－擴大公共建設投資－阿里山林業村及檜意森活村計畫」）基地範圍內，經嘉義林管處98年6 月1 日嘉秘字第0985162036號函通知原告，如於98年8 月28日前自行遷出並檢具相關文件，則依騰空標售借貸標準，給予眷舍搬遷一次補助費新臺幣（下同）220 萬元。

原告於前揭期限內遷出系爭眷舍，並於98年6 月間領取補助費。

嗣因他人檢舉，林務局查知原告不符合實際居住之認定標準，以102 年8 月12日、同年月27日林秘字第1021614468號及第1021616206號函，命嘉義林管處撤銷原核發原告系爭宿舍搬遷一次補助費之處分，並請原告限期返還該筆補助費。

嘉義林管處以102 年9月9 日嘉秘字第1025251123號函知原告，以其並非系爭宿舍合法現住人，爰撤銷原授益處分，並命原告應返還原受領之眷舍搬遷一次補助費220 萬元。

嗣林務局102 年9 月11日林秘字第1021661107號函，請原告依嘉義林管處102 年9 月9日函儘速歸還該補助費。

原告不服上開林務局102 年9 月11日函，提起復審，前經本會103 年2 月18日103 公審決字第0013號復審決定書決定，審認林務局於事實未臻明確之情形下，逕認原告85年實際居住於系爭宿舍之日數未達183 日，非合法現住人，核有再行斟酌之必要，將該處分撤銷，由該局查明相關事實後，另為適法之處分。

案經林務局同年3 月3 日林秘字第1031603658號函（下稱原處分），以原告自78年5 月9 日起至83年4 月1 日止，任屏東林管處處長借住首長宿舍期間，及自85年4 月29日起至同年7 月16日止任林務局技正期間，依當年交通狀況，勢必無法往返通勤上班，並實際居住位於嘉義之系爭宿舍，此等情狀實不符合中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍房地處理要點）第3 點第1項第3款所規定有居住之事實，有宿舍居住事實查考及認定作業原則（下稱居住事實查考認定原則）第5 點第1項第2款及第3款所規定之情形，非系爭宿舍之合法現住人，爰撤銷原授益處分，並請原告返還原受領之眷舍搬遷一次補助費220 萬元。

原告不服，提起復審，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、本件條原告於62年7 月間，任職前農林廳林務局玉山林區管理處時，依法配住於系爭宿舍，並符合中央各機關學校國有眷舍房第處理要點之第3條第1項各款，期間被告及嘉義林管處從未認不符規定而有口頭或書面催討，使用借貸目的並未結束，雙方仍有使用借貸目的。

使用借貸仍賡續進行。

查60年至80年間公務人員待遇菲薄，原告子女眾多，彼時政府之眷舍法令未臻完備，機關多有通融之處，且「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」規定條針對所謂「現住人」之資格，本件以98年10月21日制定之行政規則為適用之行為法，非難原告依68年間制定之「事務管理規則」合法配有及使用借貸該眷舍，難謂符合正當法律程序，原處分機關對原告撤銷上開授益行政處分，未臻公平及符合正當法律程序。

二、原告於85年7 月16日屆齡退休，係適用公務人員退撫舊制，所得替代率及任職期間薪俸均偏低之早期公務人員。

62年任職於前臺灣省農林廳林務局玉山林區管理處期間，獲配住系爭眷舍。

78年5 月9 日調任前臺灣省政府農林廳林務局屏東林區管理處處長，除系爭宿舍仍合法獲配供原告暨眷屬使用外，另自5 月10日起於屏東另配住該處首長宿舍；

後於83年4 月1 日調任嘉義林管處處長，並與眷屬實際居住於系爭眷舍。

後原告於85年4 月29日調任林務局簡任技正，與眷屬實際居住於系爭宿舍，而扣除休假等情事外，有時為公務之便，亦有時自行於臺北市租屋居住，並於同年7 月16日退休，並繼續借用系爭宿舍。

三、系爭宿舍座落於政府吸引民間投資開發計畫「檜意森活村」基地範圍內，故嘉義林管處於98年6 月1 日以嘉秘字第0985162036號函之授予利益之行政處分通知原告，如於98年8 月28日前自行遷出並檢具相關文件，即給予搬遷一次補助費220 萬元。

原告依限搬遷出後領取補助費，詎料竟有他人日後檢舉原告不符實際居住標準，林務局在102 年8 月12日、27日分別以林秘字第1021614468號及1021616206號函命嘉義林管處撤銷原核發補助費之處分，並限期令原告返還。

嘉義林管處則於102 年9 月9 日嘉秘字第1025251123號函通知原告上開處分，公務人員保障暨培訓委員會於103 年2 月18日公審決字第0013號復審決定書雖撤銷上開處分，但林務局103年3 月3 日林秘字第1031603658號函，卻以原告78年5 月9日起至83年4 月1 日止（任屏東林管處處長）及85年4 月29日起至同年7 月1 日止（任林務局簡任技正），原告本人未居住於系爭宿舍為理由（以行政院人事行政局92年12月10日才函頒之眷舍房地處理要點及96年2 月27日財政部函頒之事實查考認定原則作為標準），再次撤銷原告受領補助費之處分。

公務人員保障暨培訓委員會103 年公審決字第0190 號復審決定，又未依職權調閱原告78年5 月9 日至83年4 月1日期間曾否借用系爭宿舍資料，未盡調查義務導致該行政處分存續。

四、是以原處分既無法律合法授權，其事實認定亦有疏漏，且98年6 月1 日以嘉秘字第0985162036號函之授予利益之行政處分之條件，原告均已完成，該受益處分已合法生效，自無撤銷之理，故系爭撤銷98年6 月1 日以嘉秘字第0985162036號函之行政處份自屬非法而應予以撤銷，至於被告答辯要求鈞院確認有不當得利等情事，是否屬行政訴訟中之反訴，尚請鈞院釋明。

又即令鈞院認98年6 月1 日以嘉秘字第0985162036號函之授予利益之行政處分為有瑕疵之行政處分（但為原告所否認），依行政程序法第121條之規定，亦應於兩年內撤銷之，今被告機關係於103 年3 月3 日以林秘字第1031603658號函之行政處分撤銷，已超過前開除斥期間之規定，即屬非法。

五、本件系爭宿舍性質應屬眷屬宿舍，其借用關係於原告退休後應自繼續存續，且除原告外，有原告家屬居住之事實亦足：

（一）被告機關103 年12月12日行政訴訟答辯狀第2 頁第3 行已自承系爭宿舍於62年間配屬時，其性質為眷屬宿舍，亦即除原告本身外，原告之家屬有居住之事實均屬合乎借用關係之約定，為合法占有使用系爭宿舍，且依行政院74年5月18日台74人政肆字第14927 號函之說明，其借用關係於原告退休後仍然存續。

而被告機關卻主張原告於78年5 月10日配屬屏東首長宿舍後，系爭宿舍之借用關係即已消滅云云。

為此，原告請求依據行政訴訟法第164條第1項之規定調閱當時公文書以證明78年5 月10日調職時被告機關並未與原告有終止借用關係之合意，然被告機關空言檔案已銷毀而未提出任何證據資料佐證。

而查檔案法第12條第2項規定，各機關銷毀檔案，應先制定銷毀計畫及銷毀之檔案目錄，送交檔案中央主管機關審核。

亦即，若該檔案確實如被告機關所言因時間經過而銷毀，被告機關仍應有檔案目錄可供追跡。

而經被告機關卻無任何證據可提出，似有違反行政訴訟法第135條第1項與第165條第1項之虞，為保障民權，鈞院自可依上述法律規定，認本件原告關於系爭宿舍性質為眷屬宿舍且未於78年5 月10日終止之事實為真實。

（二）另依據被告機關於卷內所提供有關宿舍借用期間、收費、借用公證等重要公函（證13，第77頁）其中相關函示如：81年10月19日台81人政肆字第38267 函：「機關學校教職員工在借用職務宿舍期間，仍得依中央公教人員購置住宅輔助要點之規定，申請輔購住宅。

其獲核准輔購住宅者，應於辦妥貸款手續後三個月內遷出。

但輔購（建）住宅輔購（建）住宅地點距離服務機關學校非當天能夠上、下班往返者，得經服務機關學校首長核准繼續借住。」

由上可知，政府機關對公務員另有輔購（建）住宅並非借用權消失之原因，仍可由繼續借住。

舉輕以明重，公務員另配有政府輔助購置之自有住宅尚可續住原宿舍，被調往同一機關另一辦公處所時獲配職務宿舍，當然亦繼續借住原獲配眷舍。

雖被告機關未提供原告繼續借住之內部簽呈，但本項書證顯然距離被告機關較近，應由被告機關提出，被告機關故意不提出，應認為原告繼續借用之情狀仍合法存續。

（三）本件系爭宿舍性質為眷屬宿舍已如前所述，依據原告機關於卷內所提供有關宿舍借用期間、收費、借用公證等重要公函其中相關函示如：74年5 月18日台74人政肆字第14927 函：「『事務管理規則』修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍者』，亦准予續住至宿舍處理為止。」

由上可知，眷屬宿舍之功能與職務宿舍不同，即使離職，亦可由本人及其眷屬繼續居住。

本案系爭宿舍為眷屬宿舍，即使原告職位曾有調動，其眷屬仍持續居住於系爭宿舍內，故考量原告眷屬有持續不斷地具有居住事實，因此被告機關主張原告無居住系爭宿舍之事實但未考量原告之眷屬有繼續居住之事實而撤銷受益處分，即有誤解。

六、被告機關拒不提供水電及電信費用單據。原告雖然按時繳交水電費用，但不可能保留如此久之收據，被告機關才是所有人，才有權限向自來水公司、電力公司、電信局申請相關單據。

此項證明原告本人居住事實之營業記錄，應由被告機關提出，被告機關未保留者，亦可依其為所有權人之地位向電力公司與自來水公司調閱。

而今被告機關故意不提出上項書證，依前述說明，則應由鈞院認定原告具有居住事實。

七、本件與其他類似案件相較，被告機關從未通知原告係違法占用：按鈞院102 年度訴字第851 號陳天潢補助費案中，被告機關曾以玉山林管處71年9 月4 日71玉總字第15729 號函通知該案之當事人係違法占用，請占用戶依限遷出。

同樣處理之方式，於鈞院102 年度訴字第846 號楊昭勳補助費案（玉山林管處70年8 月11日70玉總字第14497 號函及71年9 月4 日函）、高雄高等行政法院101 年度訴字第209 號林哲茂補助費案（玉山林管處71年10月19日71玉總字第18487 號函）亦皆有催告函之事實。

惟原告陳惠堂從未收受到任何公函通知其使用系爭宿舍有何違法之點（且被告機關亦從來沒有提出），亦即原告之使用係一直屬於合法之狀態。

依據92年3 月7日司法院大法官會議解釋釋字第557 號解釋文之見解及歷來國有財產法第4 、38條，國有非公用不動產撥供宿舍使用案件之處理原則與行政院事務管理規則、宿舍管理手冊等相關實務見解可得知，原告陳惠堂合法配住之眷屬宿舍（眷屬宿舍於72年修正廢止，故71年才會清理違法占用戶），可合法續住至陳惠堂夫婦往生為止。

八、本件應有信賴利益保護之適用：退萬步言，就算容認被告機關時空倒錯，溯及既往，拿現時合法有效的法令去套用63年成立的法律關係，而認為被告機關主張原告陳惠堂至遲在78年5 月9 日第一次調任時，就已構成違法占用系爭宿舍但為原告所否認），而由於被告機關從未通知原告陳惠堂違法，依據行政程序法第117條第2款之規定，原告無顯有信賴不值得保護之情形，是以本件受益處分自不得撤銷。

而被告機關所提出要求原告簽署之切結書，其上亦明白記載系爭宿舍由原告與原告眷屬共同簽署為共同借用人。

足見被告機關亦明白本件借用性質為眷舍，凡被告或被告之眷屬有居住之事實均係實際居住。

而就96年度開始之水電費繳納紀錄均證明該眷舍有實際居住之事實，且被告機關亦無法證明該實際居住者並非原告或其眷屬，故被告機關因此認為違反切結書之內容而撤銷輔助費之行政處分即屬無據。

亦即，本件宿舍性質自始屬眷舍，乃供原告或原告眷屬實際使用即符合借用關係之約定，此借用關係並未因為原告於78年5 月10日另於屏東配有首長宿舍即行終止，亦未於85年4 月29日因調任台北而沒有實際居住之事實（因被告當時已請長假賦閒在家，且原告之眷屬均實際居住於該處）而終止，且由水電使用紀錄觀之，之後原告及其眷屬亦長期有實際居住之事實，是以被告機關以無實際居住為由撤銷輔助費之行政處分即為違法之認定等情。

並聲明求為判決：１、復審決定及原處分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告於78年5 月9 日調職至恆春林區管理處後，即應負返還借用物（即系爭宿舍）之義務，依此亦無續住資格；

故原告不符眷舍房地處理要點第3 點第1項第⑶款及第7 點規定「眷舍合法現住人」之資格，給予一次補助費：

（一）查本案原告自78年5 月9 日起因職務調動至恆春林區管理處，為居住之需要，另行借用該處位於屏東市之處長宿舍，未「實際居住」於嘉義市之A 眷舍內時起，依前開「事務管理規則」第256條及第259條規定，如無「實際居住」，即屬占用。

縱然原告於83年4 月1 日調職至嘉義林區管理處擔任處長職務，然其未重新辦理宿舍借用之申請，而屬持續占用A 眷舍，按72年4 月29日修正後之「事務管理規則」第245條規定（被證8 ），宿舍分為「首長宿舍」、「單身宿舍」及「職務宿舍」三種，而廢除「眷屬宿舍」制度，縱使原告83年調職至嘉義林管處有重新申請借用宿舍，該宿舍亦無從認屬「眷屬宿舍」，而僅得以「職務宿舍」認定之；

依行政院74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函及行政院人事行政局90年10月9 日九十局住福字第319065號函（被證13），「職務宿舍」借用期間，自以借用人任職各該機關期間為限（「職務宿舍」無核發眷舍自動搬遷一次補助費之規定）。

原告嗣於85年4 月29日調職至被告林務局任職，並於同年7 月16日退休，以當時台灣南北交通狀況，依一般人確信之通念及經驗，顯然，原告勢必無法於被告機關所在地（台北市）及系爭宿舍（嘉義市）間往返居住通勤上班，而未「實際居住」於A 眷舍，是以，本案原告自始至終均屬占用系爭宿舍，無「眷舍合法現住人」之資格。

（二）承上，本案原告自始至終均屬占用A 眷舍，原告雖曾於83年間調派回嘉義林區管理處，然從未依規定重新申請宿舍借用，係持續占用A 眷舍而已，縱使被告機關所屬嘉義林區管理處違反規定未排除占用收回，惟此係被告機關內部行政責任追究之問題，自無嗣後再依行政院92年12月10日院授人住字第0920310544號函訂定之「眷舍房地處理要點」第3 點及第7 點規定，審認其為合法現住人，而違法核給眷舍自動搬遷一次補助費之可能（被證6 ）；

嘉義林區管理處98年6 月1 日嘉秘字第098516 2036 號函核發給原告眷舍自動搬遷1 次補助費220 萬元授益處分核屬違法，被告機關於接獲第3 人之檢舉後，依行政程序法第117條撤銷該違法之受益處分，並無違誤，而相同案例，如第三人楊昭勳及陳天潢因請求被告核發眷舍自動搬遷一次補助費，提起復審及行政訴訟案，本院102 年度訴字第846 號及本院102 年度訴字第851 號判決駁回在案（被證14）。

（三）行政院為處理國有眷舍房地92年所訂頒之「眷舍房地處理要點」（其前身為已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法），其7 點規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分。

原告78年間即因調職時起，另行借用屏東林區管理處之處長宿舍，而不符前開行政院46年8 月2 日行政院（46）台人字第4212號令訂定發布之「事務管理規則」等規定宿舍借用人須「實際居住」該「眷舍」之事實，原告自始至終均屬違法占用該棟系爭宿舍，既係占用，後續自無從依「眷舍房地處理要點」第3 點及第7 點規定，審認其為合法現住人，並違法核發眷舍自動搬遷一次補助費予原告之可能。

（四）按公務人員因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係，當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。

故公務員因任職關係配住宿舍，於任職中死亡時，既喪失其與所屬機關之任職關係，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，此與一般使用借貸契約，借用人死亡時，貸與人僅得終止契約之情形尚有不同。

準此，本案原告與被告機關之使用借貸關係，亦應自其調職或退休無法使用宿舍時起，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸關係不待終止而消滅（此有最高法院91年台上字第1926號判例、89年度台上字第1258號及88年度台上字第482 號判決要旨可資參照（被證15）），是以，本案原告指稱其與被告機關民事上使用借貸關係未消滅云云，殊屬誤會。

（五）故原告自78年5 月9 日調職至恆春林區管理處時起，至85年7 月16日退休，期間因調職，長期未「實際居住」於係爭A 眷舍，依行政院46年8 月2 日行政院（46）台人字第4212號令訂定發布之「事務管理規則」第256條及第259條規定，應即終止借用，並責令搬遷；

是以，本案原告自始至終均屬占用該棟系爭A 眷舍。

原告雖曾於83年間調派回嘉義林區管理處，然從未依規定重新申請宿舍借用，充其量亦僅係持續占用A 眷舍而已，縱使被告機關所屬嘉義林區管理處違反規定未排除占用收回，惟此係被告機關內部行政責任追究之問題，原告係占用國有眷舍之事實無從改變；

既係占用，原告自不符行政院92年12月10日院授人住字第0920310544號函訂定之「眷舍房地處理要點」第3點第1項規定之合法現住人資格，亦不符行政院96年2 月7 日院授人住字第0960302183號函頒之「事實查考認定原則」（被證7 ）第5 點第1項第2款（3 個月內居住日數累計未達45日）及第3款（對於出國、至大陸地區等特殊情形，惟一年內居住日數累計仍未達183 日者）之規定，又依前開規定眷舍借用人因出國、至大陸地區等重大特殊原因，1 年內於眷舍居住日數累計未達183 日者，即不符實際居住之標準，遑論原告身處於國內，因職務調動而無法實際居住於眷舍，自無從認定其符合「實際居住」之規定。

二、原告自85年4 月29日至同年7 月31日職務調動至臺北林務局期間，實際居住嘉義市A 眷舍僅25天，故原告於85年度之居住日數亦不符規定，屬行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第1 點第1項第2款及行政院96年頒「事實查考認定原則」第5 點第1項第2款「三個月內居住日數累計未達45日」之情形：

（一）退步言之，縱系爭A 宿舍之使用借貸關於78年5 月9 日原告調職至恆春林區管理處時並未消滅，但原告嗣於85年4月29日至同年7 月16日再由嘉義林管處調職至本局任職簡任技正一職退休，此為原告所不爭執，然原告卻於第一次復審程序（即公務人員保障暨培訓委員會103 年公審決字第13號復審決定）提出103 年1 月24日復審補充理由（三）狀（被證16）第2 頁第9 行以下主張：「原告調至本局後，每週返嘉義省親，居住日數計25天」等語，足徵原告自認伊自85年4 月29日從嘉義調至台北局本部報到，迄85年7 月31日退休止，於嘉義宿舍實際居住天數也僅有25天，不符「事實考察認定原則」第5 點第1項第2款之三個月內累計須達45日之規定。

（二）故原告明顯不符「實際居住之認定」規定，今原告為非合法現住人，故其自該宿舍遷出亦不得依眷舍房地處理要點第7 點之規定，領取1 次補助費，是林務局嘉義林區管理處於98年6 月間發給其眷舍一次搬遷補償費220 萬元實為誤發，自得依法撤銷。

三、至於原告所提本件有違公平及正當法律程序之適用部分，依原告於復審程序提出之理由書第5 頁第3 行略以：「復審提起人確於78年5 月9 日調至恆春林區管理處，惟83年4 月1日又由屏東林區管理處調回嘉義林管處，其借住該眷舍之目的，係因配偶及未成年之子女仍居住於嘉義，經商得嘉義林管處之同意，仍得續住該眷舍，其間嘉義林管處從未認不符規定而有頭或書面催討，…」可知，原告就其調職期間未「實際居住」於該A 眷舍實乃心知肚明，然其竟於98年8 月13日書立不實之切結書（被證2 ）佯稱「於借用期間皆實際住用」，以致被告所屬嘉義林區管理處後續接辦眷舍清查作業之承辦人，陷於錯誤而誤發眷舍自動搬遷一次補助費，依行政程序法第119條第1款及第2款規定，根本無信賴保護之問題，被告機關撤銷原違法之授益處分並無不當。

又原告另辯稱：原處分未符正當法律程序，以98年10月21日發佈之「眷舍房地處理要點」，溯及適用於78年間發生之事實，原處分適用法令已違反中央法規標準法第18條「法律不溯及既往原則」云云，惟查：被告林務局所屬嘉義林區管理處係於98年6 月間核發原告220 萬元補償費，故原受益處分時間為98年6 月間，該受益處分核定原告有無居住事實，所適用之「眷舍房地處理要點」、「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」及「事實查考認定原則」，係分別於92年及96年間發布，嘉義林管處本應認定原告無居住事實，不應發給補償費，卻誤發220 萬元補償金，故該受益行政處分顯然違法，今原處分機關依照受益處分作成當時之「事實查考認定原則」等規定，撤銷原本之受益處分，並未違反法律不溯及既往原則。

四、另參本院101 年度訴字第935 號判決理由（被證17）亦認定原處分持96年生效之「事實查考認定原則」解釋96年前是否有居住之事實，並不違反法律不溯及既往原則；

此參判決理由記載：「而前開所謂居住之事實之認定，依行政院96年2月27日院授人住字第0960302183號函修訂之事實查考認定原則第5 點：「（第1項）各機關學校宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：…1.原告原為被告之雇員，獲配系爭宿舍居住，嗣於87年7 月16日退休後仍繼續居住於系爭宿舍，惟自於91年起至94年間，每年居住於系爭宿舍之日數累計分別僅36、28、48及18日，均未達183 日之事實，有前入出境管理局之入出國日期證明書及統計表在卷可稽（本院卷第56至58頁），並為原告所不爭執，堪予認定。

…3.據上，被告綜合參酌上開資料，認定原告因出國，於1 年內居住系爭宿舍日數累計未達183 日，無經常居住眷舍之事實，不符合法現住人之要件，而以原處分否准原告系爭宿舍自動搬遷一次補助費之申請，核屬有據。」

等語可供參照等語，資為抗辯。

並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

３、確認原告須返還林務局不當得利220 萬元（此部分另裁定駁回之）。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103 年3 月3 日林秘字第1031603658號函（復審卷第252 至253 頁）、公務人員保障暨培訓委員會103 年8 月26日103 公審決字第190 號復審決定書（本院卷第9-10頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、系爭宿舍使用借貸契約是否因調職而已當然終止？

二、原告是否為眷舍房地處理要點第3 點第1項第3 、4 款規定之「眷舍合法現住人」？實際居住日數是否包括眷屬之共同生活居住日數？

三、被告撤銷給予原告之眷舍搬遷一次補助費之處分，並命原告返還220 萬元是否為合法？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）眷舍房地處理要點（98.10. 21 修正）：「三、本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：一、於72年5 月1日以前依法配（借）住眷舍。

二、為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。

三、有居住之事實。

四、未曾獲政府各類輔助購置住宅。

五、非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。

六、有續住之資格。

七、所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。

（第2項）前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。

（第3項）現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於三個月內返還；

如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。

收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。

（第4項）合法現住人之認定由各機關學校依權責辦理。」

（二）中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（92年12月08日廢止）第三條規定：「本辦法所稱合法現住人，應合於下列各款之規定：一、於民國七十二年五月一日以前依法配（借）住眷屬宿舍。

二、為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。

三、有居住之事實。

四、未曾獲政府各類輔助購置住宅。

五、非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。

六、有續住之資格。

七、所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。

（第2項）前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。」

（三）事務管理規則（94年6 月29日廢止，下同）第245條第1項規定：「本規則所稱宿舍管理，係指有公用宿舍之各機關，對左列宿舍之借用及管理等事項：一、首長宿舍。

二、單身宿舍。

三、職務宿舍。」

（四）事務管理規則第249條規定：「各機關編制內人員，得依左列規定申請借用宿舍：一、符合第245條第二項規定之機關、學校首長、副首長任本職期間，得借用首長宿舍。

二、因職務上特別需要，於任所單身居住者，得借用單身宿舍。

三、職務輪調、職務特別需要或服務偏遠地區人員，有配偶、未成年子女、父母或身心障礙賴其扶養之已成年子女隨居任所者，得借用職務宿舍。

（第2項）配偶雙方同係軍公教人員者，借用首長宿舍或職務宿舍，以一戶為限。

宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。

借用人調職時，應依規定期限遷出。

但在相隸屬機關及其相互間調任，因業務需要，經新任職機關協商原任職機關，訂立契約或書立借據相互借用者，不在此限。

（第3項）借用人調職、離職及退休時，除法律另有規定外，應在三個月內遷出；

受撤職、免職處分時，應在一個月內遷出。

屆期不遷出者，應即依約辦理，其為現職人員者，並應議處。

（第4項）實施用人費率事業機構應貫徹實施單一薪給制，除主持人外，不得供給宿舍，其自( 管) 有之宿舍，應積極規劃收回處理；

在收回處理前，其已配住宿舍之現職員工，應依規定扣收宿舍使用費。

（第5項）實施用人費率事業機構原配住宿舍員工退休後，得依規定期間續住；

續住期滿，應依規定收回處理。」

（五）宿舍管理手冊（92年3 月28日公布修正）第3 點本手冊所稱宿舍之種類如下：（一）首長宿舍：……（二）單房間職務宿舍：……（三）多房間職務宿舍：供本機關編制內人員因職期輪調、職務特別需要或服務偏遠地區，有配偶、未成年子女、父母或身心障礙賴其扶養之已成年子女隨居任所者借用之宿舍。

但無上述眷屬隨居任所者，依各機關規定任職達一定期間，亦得借用之。」

（六）事實查考認定原則（96年2 月27日行政院院授人住字第0960302183號函分行）: 「二、本原則所稱宿舍如下：（一）首長宿舍。

（二）單房間職務宿舍。

（三）多房間職務宿舍。

（四）72年5月1日前配住之眷屬宿舍。」

二、系爭宿舍使用借貸契約並未因原告調職而已當然終止：

（一）按「公務人員因任職關係獲准配住宿舍或招待所，係屬使用借貸之性質，其經調職或離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢」，最高法院86年台上字第964 號固有明例，但前揭判例乃指「原任職單位本身為配住宿舍之管理機關者（即公務員係乃向原任職單位借用宿舍）」而言。

若公務員所配住宿舍之管理機關為上級機關，由上級機關統籌出借，則公務人員無論調往其他下級機關，或調往上級機關任職，其所配住宿舍均係向管理機關（上級機關）所借用，而非跟各下級機關（原任職單位）借用，即無所謂「經調職其他下級機關時，使用借貸之目的，當然視為使用業已完畢」之問題。

（二）本件經查公務人員保障暨培訓委員會復審決定書101 年公審決字第0302號（見考試院公報第31卷第18期）略以：行政院人事行政局（以下簡稱人事局，101 年2 月6 日改制為行政院人事行政總處）98年9 月17日局授住字第0980303310號函記載，林務局各林區管理處經管之國有房地產籍均登記林務局為管理機關，各所屬林區管理處則於該局監督下代為使用相關房地，且各所屬林區管理處應為林務局之內部單位，林務局人員於林務局或所屬林區管理處間調任，不生所謂合法現住人資格疑義，並請林務局以眷舍財產管理機關名義本於權責認定合法現住人。

且財政部國有財產局以101 年5 月17日台財產局公字第10100131840 號函復公務人員保障暨培訓委員會，依農委會98年9 月7 日農秘字第0980155104號函，林務局各林區管理處經管之國有房地產籍均登記林務局為管理機關，各所屬林區管理處則於該局監督下代為使用相關房地；

林務局所屬林區管理處人員申請遷出眷舍一次補助費，應向林務局提出申請，由該局負責實質審查，亦即請領一次補助費之最後准否機關應為林務局；

眷舍管理既屬國有財產法所訂財產管理事項範圍，調職之認定應以調離眷舍管理機關管理之範圍，始符法規意旨。

又有關國有財產管理機關之認定，國有財產法及其施行細則已有明定，自無從適用行政程序法第2條第2項關於行政機關之定義。

而國有財產法第11條規定「以各直接使用機關為管理機關」，所稱「直接使用」不應囿於文義，依國有財產法施行細則第9條第1項規定，該法第11條所稱管理機關係指直接使用公用財產，依法設置，具有獨立編制及預算，並得對外行文之機關、學校。

各林區管理處固係依林務局暫行組織規程及林務局各林區管理處暫行組織規程設立，具有法定職掌，並各具獨立編制表之機關。

惟查卷附林務局單位預算預算書，各林區管理處並未另依機關別編製預算，亦即未依預算法第20條規定編列單位預算之分預算，故各林區管理處未具獨立預算，此亦為農委會及林務局代表於上開本會保障事件審查會議陳述意見時所確認。

嘉義林管處雖檢附該處90年辦理系爭宿舍整修工程之工程結算驗收證明書等資料到會，主張其為系爭宿舍管理機關；

惟眷舍之管理，包括進行相關修繕，均須支出經費，各林區管理處既無獨立預算，相關經費皆由林務局支出預算，自難遽以各林區管理處辦理眷舍修繕事宜，即認其為眷舍管理機關。

復據林務局代表於上開本會保障事件審查會議陳述意見時表示，該局經管之國有宿舍，其房地產籍登記之管理機關確實均為該局，此亦有建築改良物登記簿、臺灣省嘉義市土地登記簿、土地建物查詢資料及異動索引一覽表等影本附卷可稽。

林務局代表亦表示，因該局經管辦公廳舍（包含眷舍）等房地數量龐大，實際上之使用管理，向來均交由各林區管理處依規定辦理，惟就財產總數之控管、報廢拆除及用途廢止、變更為非公用財產、移交等處分均須經該局同意。

據此，系爭宿舍之處分權限屬於林務局，其管理機關應認係林務局。」

，另相同意見亦見於公務人員保障暨培訓委員會復審決定書101 年公審決字第0317號（見考試院公報第30卷第21期及本院102 年訴字第851 號判決書事實欄記載，見本院卷第233 頁），堪認被告方為系爭宿舍之管理機關及實際出借人。

而本件最初係由嘉義林管處以102 年9 月9 日嘉秘字第1025251123號函撤銷原授益處分，嗣改由被告以103 年3 月3 日林秘字第1031603658號函（即原處分）撤銷原授益處分，亦職是之故。

是原告任職於嘉義林管處，於62年7 月配住系爭宿舍，嗣於78年5 月9 日調屏東林管處處長，於83年4 月1 日調任嘉義林管處處長，於85年4月29日調任被告簡任技正，實質上均係向被告林務局借用系爭宿舍（而非向各林管處借用），且借用從未中斷，其使用借貸之目的，仍在被告統籌出借宿舍之範圍，原告之使用借貸目的即不得視為使用完畢，被告主張原告調職至屏東林管處時，使用借貸契約已當然消滅云云，不足採信。

（三）原告於78年5 月9 日調任屏東林管處處長時，雖自同年5月10日起配住該處首長宿舍，但系爭宿舍之借用並非因調職當然終止，已如前述，事務管理規則第249條第2項規定：「配偶雙方同係軍公教人員者，借用首長宿舍或職務宿舍，以一戶為限。」

，依舉輕以明重之法理，固可作出「同一軍公教人員不可同時借用二戶宿舍」之結論，惟縱使同一公務員同時借用二戶宿戶，亦僅為其中一戶之借用契約可得終止之問題，而非「先借用之宿舍借用契約已當然終止」。

本件系爭宿舍之使用借貸契約，既非當然終止，亦未經被告以意思表示通知終止，即難認系爭宿舍之借貸契約於原告配住屏東林管處首長宿舍時已經終止，被告主張一旦借用首長宿舍，系爭宿舍借用契約自動終止云云，尚不足採。

是原告於83年4 月1 日復調任嘉義林管處處長，於85年4 月29日調任被告簡任技正，系爭宿舍之使用借貸契約均未終止。

至於原告退休後，直至系爭授益處分作成當時，其借用宿舍乃依據行政院49年12月1 日台19人字第6719號令、74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函（嗣經大法官會議92年03月07日釋字第557 號解釋認定合憲），系爭宿舍之使用借貸契約亦均未終止。

至本件被告所舉本院102 年度訴字第846 號（經最高行政法院103 年判字第474 號判決駁回上訴）及本院102 年度訴字第851號判決，就相同棟宿舍之借用，固為不利借用人之判斷，惟均未就前揭法律問題為論述，本院應仍有獨立判斷之空間。

三、原告是為眷舍房地處理要點第3 點第1項第3 、4 款規定之「眷舍合法現住人」，實際居住日數應包括眷屬之居住日數：

（一）合法借用宿舍之退休人員及其眷屬於退休後暫時續住宿舍，為合法現住：按大法官會議92年03月07日釋字第557 號解釋稱：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；

至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。

行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。

行政院於中華民國49年12月1 日以台19人字第6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。

繼於56年10月12日以台56人字第8053號令，將上開令文所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍。

又於74年5 月18日以台74人政肆字第14927 號函稱：對於事務管理規則修正前配住宿舍，而於該規則修正後退休之人員准予續住至宿舍處理時為止等語，並未改變前述函令關於退休人員適用範圍之涵義。」

，乃准許「合法借用宿舍」之退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理，該合法借用宿舍退休人員之「暫時續住宿舍」之權宜措施，即不得稱之為「非合法現住」。

（二）72年4 月29日事務管理規則修正前配住「眷屬宿舍」之合法借用退休人員，其居住日數之計算，應包括「公務員本人」及「配偶（含未成年子女）」共同生活之日數在內：１、按最高法院90年度台上字第1826號民事判決稱：「按於72年4 月29日事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所訂眷屬宿舍之退休人員或其配偶，符合下列條件者，准予續住至宿舍處理時為止：（一) 、須在事務管理規則修正發布生效前配住眷屬宿舍；

（二) 、須為現職人員、退休人員或其配偶；

（三) 、須有居住之事實；

（四）、須未曾獲政府輔助購置住宅；

（五) 、須非調職、離職、撤職、免職人員；

（六) 、須具備續住之資格；

（七) 、須產權仍為配住機關所有，此觀行政院74年5 月18日（74）台人政肆字第14927 號函、行政院58年12月8 日（58）台人政肆字第25768 號函、行政院人事行政局76年11月17日（76）局肆字第29983 號函、修正前事務管理規則宿舍管理第20條、修正後事務管理規則第249條第2項之規定意旨即明。

查系爭宿舍為72年4 月29日事務管理規則修正前所訂之眷屬宿舍，而周梅緣於其夫王夢古任教上訴人學校時配住系爭宿舍，並於其夫過世後繼續居住，且未獲政府輔助購置住宅之事實，為上訴人所不爭，是其已符合上開（一) 、（二) 、（四) 、（五) 、（六) 、（七) 所示之條件。

……上訴人復未能另行舉證證明周梅緣業已移居他處，應認周梅緣有續住系爭宿舍，亦已符合上開（三) 所示之條件，可見周梅緣尚非不得續住系爭宿舍，上訴人請求其遷讓，即非有據。」

，亦認定公務員（王夢古）之配偶可單獨繼續居住宿舍，可推知72年4 月29日事務管理規則修正前合法配住「眷屬宿舍」之退休人員或其配偶（含未成年子女），均有使用、續住眷屬宿舍之權利，其有無居住事實之認定，自應包括「公務員本人」及「配偶（含未成年子女）」共同生活居住之日數在內，而非僅由「公務員本人」之居住日數來計算，方符合眷屬宿舍之定義。

２、被告雖主張「眷屬宿舍」制度已經廢除，縱使原告83年調職至嘉義林管處有重新申請借用宿舍，該宿舍亦無從認屬「眷屬宿舍」，而僅得以「職務宿舍」認定之；

依行政院74年5 月18日台74人政肆字第14927 號函及行政院人事行政局90年10月9 日九十局住福字第319065號函（被證13），「職務宿舍」借用期間，自以借用人任職各該機關期間為限，「職務宿舍」亦無核發眷舍自動搬遷一次補助費之規定云云。

惟查行政院於46年6 月6 日頒布之事務管理規則宿舍管理編第１條規定：「本規則所稱宿舍管理，係指單身宿舍、眷屬宿舍及寄宿舍之分配、管理及檢修等事項。」

（見行政院人事行政局98年6 月29日局授住字第0980302175號函），嗣於72年4 月29修正時，改為「一、首長宿舍。

二、單身宿舍。

三、職務宿舍」，已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第3條規定：「本辦法所稱合法現住人，應合於下列各款之規定：一、於民國72年5 月1 日以前依法配（借）住眷屬宿舍」，及宿舍居住事實查考及認定作業原則二、本原則所稱宿舍如下：……（四）72年5 月1日前配住之眷屬宿舍。」

字樣，及前揭行政院人事行政局74年5 月18日臺（74）人政肆字第14927 號函稱「其所配住宿舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍』者，亦准予續住至宿舍處理為止。」

，均認定72年4 月29日事務管理規則修正前「眷屬宿舍」有特殊處理方式，且「於72 年5月1 日以前依法配（借）住眷舍（包含眷屬宿舍）者」亦均在核發自動搬遷一次補助費之範圍，原告雖調職屏東林管處、嘉義林管處、林務局、直至退休，但向被告借用系爭宿舍之借用契約並未當然終止，亦未經意思表示終止，其借用標的既非單身宿舍，則有無居住事實之認定，自應包括「公務員本人」及「配偶（含未成年子女）」共同生活之日數在內，而非僅由「公務員本人」之居住日數來計算。

３、訊據證人即原告女兒陳春蓉：「（問：原告在74年調至屏東的時候，你跟你母親住在哪裡？）我們一直都住在嘉義市○○路○○○ 巷○ 號。」

（問：你個人到什麼時候才搬離上開房屋？）我個人因有結婚而搬離，但後來流產，我母親又叫我搬回去，加上我母親身體不好，所以後來我就跟他們住在一起。」

、「（問：請問你有聽過林務局說要將宿舍討回或是你們違法占用的事情嗎？）從來沒有。」

、「（問：你父親85年4月29日調到台北之後，是不是常常住在嘉義的宿舍裡？）已經很久了，我沒有印象。

但我記得我爸爸是一個很認真工作的人，他只有放假的時候才會回來嘉義，但我跟我母親始終住在那裡。」

（見本院104 年6 月17日準備程序筆錄），可知原告調往屏東林管處及林務局期間，其眷屬（配偶及女兒）均有實際居住，縱使原告於第一次復審程序（即公務人員保障暨培訓委員會103 年公審決字第13號復審決定）提出103 年1 月24日復審補充理由（三）狀（被證16）第2 頁第9 行以下承坦：「原告調至本局後，每週返嘉義省親，居住日數計25天」等語，亦可知原告係每週返嘉義與眷屬同住，依社會一般價值觀念，可認定原告與眷屬共同生活於系爭宿舍內，即不得以「原告個人」3 個月內居住日數累計未達45日，作為原告未實際居住之理由。

被告復未提出其他證據證明原告及眷屬居住日數合計未達法定日數，其主張原告並非合法現住人云云，不足採信。

（三）按眷舍房地處理要點第3 點第1項第4款規定之「非調職人員」，目的在於規範已調離眷舍管理機關管理範圍者（即使用借貸契約已因調職而終止者），不得請領搬遷一次補助費，本件原告雖有調識，但均在被告轄下，其向被告借用之系爭宿舍，亦屬在眷舍管理機關（被告）統籌管理範圍，其使用借貸契約並未因調職而當然終止，此種調職，仍符合眷舍房地處理要點第3 點第1項第4款規定之「「非調職人員」之定義，難謂原告非屬「合法現住人」。

四、綜上，原告確為合法現住人，被告以原處分（103 年3 月3日林秘字第1031603658號函）撤銷原核發原告眷舍搬遷一次補助費之處分，並追繳嘉義林管處已撥付之補助費220 萬元，非無違誤，復審決定未予糾正，竟予維持，尚有未洽，原告訴請撤銷，為有理由。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳鴻斌
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
書記官 簡若芸