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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1722號
104年2月26日辯論終結
原 告 徐廷傑
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）住同上
訴訟代理人 張倩維
余佳樺
上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣改制前行政院國家科學委員會（民國103 年3 月3 日改制為科技部）所屬科學工業園區管理局（下稱科學工業園區管理局）辦理新竹科學工業園區整體開發利用工程，前經被告99年11月8 日台內地字第0990224054號函作成核准徵收新竹市○○段○○○○○○號等2 筆土地（下稱「系爭土地」）處分（下稱「系爭徵收處分」），新竹市政府以99年11月12日府地價字第09901258882 號公告徵收（公告期間自99年11月15日起至99年12月15日止），並以同日府地價字第09901258884 號函通知土地權利人，復以99年12月16日府地價字第0990140777號函通知土地權利人於99年12月28日辦理徵收補償費發放作業，原告（即原土地所有權人徐阿木之繼承人之一) 因公告期間提起異議，遂遲至100 年11月25日始具領完竣。
㈡又原告以補償地價偏低為由，於公告期間內向新竹市政府提起異議，經該府99年12月29日府地價字第0990143600號函復查處情形，並於100 年9 月8 日提送新竹市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議復議，決議維持99年公告土地現值每平方公尺23,509元，新竹市政府復以100 年9 月29日府地價字第1000114695號函通知復議結果，原告不服徵收補償，提起訴願，經被告100 年12月28日台內訴字第1000230579號訴願決定駁回確定。
嗣原告主張本件徵收案徵收土地之補償標準迄未依土地徵收條例施行細則第30條規定依法公告，其法律行為未依法定程序進行，無效；
又本案僅依土地徵收條例第20條規定發給徵收公告時之土地補償費，與司法院釋字第652 號解釋有違，該徵收核准案即應屬失效，案經103 年10月8 日被告土地徵收審議小組第65次會議決議：「應無徵收失效、無效」，並以103 年10月24日台內地字第1031302197號函（下稱「被告103 年10月24日函」）請新竹市政府轉知原告，原告不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠95年10月25日修正之平均地權條例施行細則第6條規定：「本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。
但徵收公告後，土地現值依本條例第46條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。」
與土地徵收條例施行細則第30條規定相同。
本案爭議之點即是何謂「徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定降低者」，惟本件徵收案迄今仍未公告評定結果。
又有關補償費發給之相當期限之起算日，依司法院釋字第652 號解釋理由，以直轄市或縣（市）政府應提交地價及標準地價評議委員會重行評議或評定之日起算。
是本件新竹市政府未依91年12月11日修正之土地徵收條例第30條第1項前段：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」
至今未予以估定標準，發給補償費，故法律行為未依法定程序進行者，無效。
再者，其徵收效力依司法院釋字第652 號解釋理由，為避免直轄市或縣（市）政府遲未發給補償費差額，致原土地所有權人之權益受損，此一相當期限最長不得超過2 年。
而本件徵收案迄今已逾2 年，僅依法發給徵收公告時之土地補償費，並非法定補償費，故本件徵收核准案應係無效。
㈡本件徵收案被告未公告徵收系爭土地價格，致使原告無法對徵收價格提起訴願。
又被告徵收系爭土地時之核准依據為科學工業園區設置管理條例，補償時竟又以土地徵收條例為補償依據，而需地機關科學工業園區管理局，將系爭土地作為經濟使用，與一般徵收土地目的作為公共設施不同，故科學工業園區設置管理條例對於徵收土地補償方式，有特別將部分土地分配予社區使用，而被告以土地徵收條例作為補償依據，與法有違。
此外，被告以「當年度」公告現值作為補償標準，惟依土地徵收條例施行細則第30條規定則應依「當期」公告現值，是被告稱本徵收案係於99年12月15日公告期滿，並依次日起算即99年12月30日之公告土地現值作為補償標準，而99年度公告土地現值係於98年9 月1 日以前公告現值調查評定之結果，即變相以一年前之土地價值狀況，作為補償標準，顯失公平等情。
並聲明：確認系爭徵收處分無效。
三、被告則以：㈠本件相關徵收程序皆依行為時土地徵收條例第20條第1項及第2項規定辦理，於法均無不合，故無徵收失效之情形。
次按徵收時土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。
但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」
準此，本案係於99年12月15日公告期滿，並依次日起算即99年12月30日之公告土地現值（即99年度公告土地現值) 為補償標準，並未有因跨年度而致評定結果徵收補償地價降低之情形，自無該條第1項後段但書規定之適用。
㈡原告不服新竹市政府100 年9 月29日府地價字第1000114695號函通知復議結果，既經被告訴願決定駁回，原告亦未依訴願法第90條規定於期限內就訴願決定表示不服而提起行政訴訟，則依同法第95條，訴願決定維持該處分，該處分自有拘束各機關之效力，原徵收補償處分已發生確定力及拘束力。
又原徵收補償費計算結果既無變更或更正，自無司法院釋字第652 號解釋所稱原徵收土地核准案即應失其效力之法律效果。
系爭徵收處分並無行政程序法第111條各款規定無效之情形，又依土地徵收條例施行細則第29條規定，本件徵收補償金額之計算及發給，由新竹市政府為之，而非被告等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告99年11月8 日台內地字第0990224054號函、新竹市政府99年11月12日府地價字第09901258882 號公告、新竹市政府99年11月12日府地價字第09901258884 號函、新竹市政府99年12月16日府地價字第0990140777號函、新竹市政府99年12月29日府地價字第0990143600號函、新竹市政府100 年9 月29日府地價字第1000114695號函、新竹市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議會紀錄、被告100 年12月28日台內訴字第1000230579號訴願決定、103 年10月8 日被告土地徵收審議小組第65次會議紀錄、被告103 年10月24日函（被告答辯卷第32頁、第35至36頁、第37至38頁、第47頁、第48至49頁、第50頁、第51至52頁、第54至59頁、本院卷第12至14頁、第11頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件之爭點厥為系爭徵收處分有無重大明顯之瑕疵，而致其無效之情事﹖本院判斷如下：㈠本件原告起訴狀主張確認系爭徵收處分無效、失效，於起訴狀聲明卻為提起撤銷訴訟，經本院於準備程序及言詞辯論時，向原告闡明究係提起何種訴訟種類（見本院卷第41、52、53、92頁），原告主張本件係提起確認系爭徵收處分無效訴訟，本院即應就原告所主張系爭徵收處分是否為無效而為審理，合先敘明。
㈡按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
。
就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不生效力之謂，關於行政處分無效之原因，學說上素有爭議，各國立法例亦有不同，我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，依行政程序法第11 1之規定可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。
而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院101 年度判字第18號判決意旨參照）。
㈢經查，原告之被繼承人徐阿木與他人共有之系爭土地位於新竹科學工業園區範圍內，科學工業園區管理局為辦理新竹科學工業園區整體開發利用工程，與土地所有權人協議價購（計有10位所有權人同意價購），未能達成協議價購部分（未能達成協議價購之所有權人計有18位），乃依土地徵收條例規定擬定園區整體開發利用徵收土地計畫書報請徵收，經被告以系爭徵收處分徵收系爭土地，有被告99年11月8 日台內地字第0990224054號函影本在卷為憑（見被告答辯卷第32頁），依該函之內容記載：「主旨：行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局為新竹科學工業園區整體開發利用，申請徵收貴市○○段○○○號等2 筆土地私有持分部分，合計面積0.037505公頃，並一併徵其土地改良物乙案，准予徵收。
說明一、依行政院國家科學委員會99年10月11日臺會協字第0990072636號函辦理。
二、案經本部土地徵收審議委員會第246 次會議決議通過。
三、檢送本案徵收土地計畫書乙份，請即依照土地徵收條例第18條規定辦理公告徵收等手續。
四、本案徵收土地及土地改良物依法應發放之補償費，請注意依土地徵收條例第20條規定辦理，並促請需用土地人注意同法第9條之規定，切實按核准計畫及所定期限使用。」
經核系爭徵收處分並無行政程序法第111條第7款所規定之一望即知其有重大明顯之瑕疵，自難認有何行政處分無效之事由。
㈣原告主張系爭徵收處分無效，其理由不外為：本件徵收補償地價未依行為時土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定評定且公告，被告徵收系爭土地時之核准依據為科學工業園區設置管理條例，補償時竟又以土地徵收條例為補償依據，新竹市政府未依行為時土地徵收條例第30條第1項前段之規定發給補償費，並援引司法院釋字第652 號解釋，主張本件徵收案迄今已逾2 年，僅依法發給徵收公告時之土地補償費，並非法定補償費，故本件徵收核准案應係無效云云。
惟查：1.按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」
「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。
前項公告之期間為三十日。」
「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或（縣）市主管機關轉發之。」
「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。
該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。
被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」
及「被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在直轄市或縣（市）主管機關為之。」
為行為時土地徵收條例第2條、第13條、14條、第18條、第19條、第22條第1項、第2項及同條例施行細則第29條所明定。
準此可知本件徵收涉及徵收處分及補償處分，其中作成核准徵收系爭土地處分之機關為被告，而作成徵收補償處分之機關則為新竹市政府。
自不能以徵收核准後，徵收補償機關新竹市政府所為之處分，而遽認被告所為系爭徵收處分為自始、當然、確定無效。
2.況查，系爭土地徵收補償業經新竹市政府於99年11月12日以府地價字第09901258882 號公告（見本院卷第77背面至80頁），原告雖以補償地價偏低為由，於公告期間向新竹市政府提起異議，經該府99年12月29日府地價字第0990143600號函復查處情形，並於100 年9 月8 日提送該市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議復議，決議維持，原告不服，提起訴願亦經駁回，原告未就訴願決定表示不服，系爭土地徵收補償業已確定，原告並於100 年11月25日具領完竣等情，有新竹市政府99年12月29日府地價字第0990143600號函、100 年9 月29日府地價字第1000114695號函、新竹市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議會紀錄及被告100 年12月28日台內訴字第1000230579號訴願決定書等影本附卷可參（見被告答辯卷第48至58頁），足見系爭土地之徵收補償已發放確定，並無撤銷、廢止或失效之情形。
3.復按行為時土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。
（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；
其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
、行為時土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。
但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」
及平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；
並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」
經查，新竹市政府係於99年11月12日公告系爭土地徵收補償，公告期間自99年11月15日至同年12月15日，有新竹市政府99年11月12日府地價字第09901258882 號公告函影本附卷為憑（見本院卷第77背面至80頁），因此依次日起算即99年12月30日期滿，系爭土地公告土地現值即以99年度公告土地現值為補償標準，並未有因跨年度而致評定結果徵收補償地價降低之情形，自無行為時土地徵收條例施行細則第30條第1項但書規定之適用。
又系爭土地屬公共設施保留地，從而新竹市政府按毗鄰非公共設施保留地99年度區段地價之加權平均數計算，並加4 成補償，核與前揭規定，並無不合。
且系爭土地之徵收補償處分業已確定，並發放完竣，已如前述，足見原徵收補償處分並無撤銷、廢止或失效之情形。
原告以本件徵收補償地價未依行為時土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定評定且公告，被告徵收系爭土地時之核准依據為科學工業園區設置管理條例，補償時竟又以土地徵收條例為補償依據，而主張系爭徵收處分無效，自無足採。
4.原告雖援引司法院釋字第652 號解釋，主張本件徵收案迄今已逾2 年，僅依法發給徵收公告時之土地補償費，並非法定補償費，故本件徵收核准案應係無效云云。
惟按，依該號解釋意旨：「憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。
倘原補償處分已因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經依法發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費短少，致原補償處分違法者，自應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。
逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力，本院釋字第五一六號解釋應予補充。」
，主要乃在闡釋倘原補償處分已確定，且補償費業經發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費較之依法應發給之補償費短少，而致原補償處分違法者，依行政程序法第117條前段之規定，直轄市或縣（市）政府固得依職權決定是否撤銷原補償處分、另為適法之處分並發給補償費差額。
惟因原發給之補償費客觀上既有所短少，已有違補償應相當之憲法要求，而呈現嚴重之違法狀態，故於此情形，為貫徹補償應相當及應儘速發給之憲法要求，直轄市或縣（市）政府應無不為撤銷之裁量餘地；
亦即應於相當期限內，依職權撤銷該已確定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人，逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即失其效力。
惟查，系爭土地之徵收補償處分業已確定，且系爭土地之徵收補償費認定標準及其計算結果既無撤銷、廢止或失效之情形，已如前述，自無司法院釋字第652 號解釋之適用，況新竹市政府所為補償處分之效力是否影響被告所為系爭徵收處分之效力，尚待調查審認，其既非屬一望即知之重大明顯瑕疵，則原告執為主張系爭徵收處分無效，自亦無足採。
六、綜上所述，系爭徵收處分並無原告所指有符合行政程序法第111條第7款規定之無效情形，是原告請求確認系爭徵收處分無效，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
書記官 鄭 聚 恩
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