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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1883號
104年3月5日辯論終結
原 告 振和營造股份有限公司
代 表 人 孫偉奇（董事長）
訴訟代理人 陳俊文 律師
被 告 內政部營建署
代 表 人 許文龍（署長）住同上
訴訟代理人 楊錦裕
王棟樑 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國103 年9 月26日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為曾大仁，於訴訟中變更為許文龍，茲據現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告參與被告所辦理台南市污水下水道E 、F 幹管及H 區分支管網第三標工程採購案，因不服招標機關民國103 年4 月23日營署工務字第1032906646號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第31條第2項第8款、投標須知第參節第6 點規定情事，追繳前揭採購案之押標金新臺幣（下同）900 萬元，向被告提出異議，復不服被告103 年5 月21日營署工務字第1030030509號函所為異議處理結果，再向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會以103 年9 月26日訴0000000 號申訴審議判斷駁回原告申訴，原告不服上開申訴審議判斷，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
㈠政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……」本件被告所引臺灣高雄地方法院97年度重訴字第17號刑事判決，其被告為謝進福，謝進福雖為原告之前負責人，但該案判決書並未以原告為刑事被告，原告並未受有任何刑事處罰，該刑事判決並非以原告為對象，謝進福又非政府採購法第31條所規定之廠商，被告竟援政府採購法第31條第2項第8款為追繳押標金之依據，顯有可議。
㈡公法上請求權得行使期間即消滅時效起算點之認定，行政程序法既無明文，依照司法院大法官釋字第474 號解釋意旨及最高行政法院101 年度判字第640 號、第679 號等判決意旨，應類推適用民法第128條規定，即權利人不得以主觀上不知已可行使權利作為抗辯時效尚未起算之理由。
行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」
本件被告所為之追繳押標金之處分，性質上與行政罰法第1條之沒入具相同之法律效果，對當事人而言，財產權被處罰之效果並無二致。
又行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁定時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」
再依行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間經過而消滅。」
本件採購案開標日期為94年3 月2 日，當日並退還押標金，故行政罰之裁處權時效應於97年3 月2 日即已時效完成，被告即不得再對原告為追繳押標金之處分。
㈢追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5 年時效期間的規定（最高行政法院101 年度判字第8 號判決意旨）。
又追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條1 項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」
惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」
是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算（最高行政法院101 年度判字第787 號判決意旨參照）。
㈣最高行政法院101 年度判字第640 號判決闡明：「按機關依政府採購法第31條第2項規定，於招標文件中規定廠商有同條項各款情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳者，於其中任何一款情形成就時，該機關就廠商所繳納之押標金，即取得不予發還的權利；
如已發還者，即產生追繳的請求權。
就後者而言，其性質屬於公法上請求權，依行政程序法第131條規定，其時效期間為5 年。
又衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法律者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院52年度判字第345 號判例參照）。
民法第128條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，係指權利人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，原則上不以請求權人知悉其權利存在為必要，而債權如未定清償期者，債權人既得隨時請求清償（民法第315條參照），是此項請求權自債權成立時即可行使，其消滅時效應自債權成立時起算（最高法院28年度上字第1760號判例參照）。
準此法理，廠商有本法第31條第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算。」
最高行政法院101 年度判字第679 號判決亦持同一見解。
㈤被告對原告追繳押標金之處分，顯已逾公法上5 年請求權之時效期間：
⒈追繳押標金之行政處分，依最高行政法院庭長法官聯席會議102 年11月份第1 次法律座談會意見，屬於管制性之行政處分，具有公法上請求權之性質，故應適用行政程序法
第131條第1項5 年期間之消滅時效規定。
關於如何認定該請求權可得行使之時點，參酌最高法院判例及最高行政
法院判決先例，應以公法上債權成立時作為認定請求權可
得行使之時點。而債權何時成立，應視招標機關何時取得
依本法第31條第2項對押標金不予發還或追繳之權利。
又判斷妨害投標行為既遂時，應以各該採購案之決標、開標
時作為招標機關公法上債權成立之時點。
⒉基於法律保留原則及法律明確性原則，認定招標機關何時取得該項公法上請求權，應以客觀上投標廠商是否及何時
有為是項規定各款事由之違法情事而定之，而非以極不確
定之招標機關主觀知悉狀態作為判斷標準。質言之，當投
標廠商以借用他人名義方式投標，不論招標機關有無因此
作成不公正、不公平之決標處分（招標機關可能於開標前
即已發現而未決標），招標機關依據政府採購法第31條第2項第8款已取得對廠商繳納之押標金不予發還或追繳之
公法上債權（不論投標廠商事後是否遭刑事追訴）。
⒊原告參與94年3 月2 日本件採購案之投標，縱認已符合第31條第2項第8款規定，其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之事由，並不以司法機關判決有罪或
判決確定為限，只要有該當上揭影響採購公正之違法事由
，被告即取得對原告押標金沒入或追繳之權利。被告對原
告行使追繳押標金此一公法上債權之時效起算點，依最高
行政法院101 年度判字第640 號、第679 號判決意旨，應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算，即屬公法上
請求權得行使之狀態。
⒋原告於94年3 月2 日為本件採購案之投標時，縱使有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，且當日
已領回其所繳納之押標金，因招標機關得隨時請求繳還，
並不以該行為經第一審法院判決有罪為必要，其請求權時
效亦應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算，即94年3 月2 日，迄99年3 月2 日屆滿。
被告於103 年4 月23日始為追繳押標金之通知，顯已罹於時效等情。
並聲明求為判決撤銷上開申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
四、被告則以：
㈠「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他有影響採購公正之違反法令行為，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。
廠商之人員涉犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」
最高行政法院103 年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議著有明文。
查原告原負責人謝進福觸犯政府採購法第87條之罪，依上揭決定，廠商人員觸犯政府採購法第87條之罪者，應即認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，被告自得依同法第31條第2項第8款之規定追繳押標金。
原告稱謝進福非原告，故被告不得依政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金，應無理由。
㈡「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。
是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。」
最高行政法院102年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議著有明文。
故有關政府採購法第31條第2項之請求權時效應依行政程序法第131條第1項規定為5 年。
原告主張以行政罰法第27條第1項規定為3 年，應無理由。
㈢按「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。
故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」
最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議著有明文。
故依上揭決議，有關消滅時效之起算點應自可合理期待機關得為追繳時效起算。
查被告係接獲內政部103 年1 月7 日台內總字第1020387388號函轉審計部於102 年12月30日台審部五字第1020005423號函後，始知悉原告負責人有影響採購公正之違反法令行為。
故本件請求權時效，應自該時起，始行起算。
原告稱本件公法上請求權已罹於時效，應無理由。
㈣按「檢察官係以被告涉有犯罪嫌疑而提起公訴，是否涉有犯罪猶待刑事法院確認，故行政機關尚不得僅以起訴書作為認定事實之證據，而應經行政調查及審酌相關證據資料後，方得為事實認定。
查上訴人為系爭採購案投標廠商，投標當時實際負責人湯憲金，其自92年間起，即與羅金泉、廖學德等10人，共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之犯意聯絡與行為分擔而決議，就被上訴人發包之道路工程，由得標之廠商支付再生瀝青合約數量乘以50元之價金，與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競爭（俗稱圍標），陪標之廠商，另可分得3 至5 萬元不等之陪標金，而系爭採購案，即在前開圍標約定範圍內，上訴人嗣經北院96年度訴字第1624號刑事判決以其代表人，因執行業務，犯政府採購法第87條第4項、第5項之罪，共計53罪，並依同法第92條判處應執行5 百萬元之罰金刑；
至系爭採購案部分，則因追訴權時效完成，另諭知免訴等事實，乃原審依法確定之事實。
又上述圍標決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知。
依前揭工程會102 年1 月17日函示，廠商人員是否有政府採購法第87條第4項所列之行為，並不以刑事偵審結果為斷，而由招標機關自行調查認定，前已述及，自以招標機關已掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事實為前提。
倘招標機關僅發現廠商人員涉嫌上開罪名，然具體事證猶有未明，尚難期招標機關全然置廠商權益於不顧，逕認已屬發現廠商有政府採購法第87條規定之犯行，率依同法第31條第2項規定，就已發還之押標金行使追繳請求權（最高行政法院102 年判字第792 號判決參照）。」
故有關本件請求權時效之起算點，應依前揭最高行政法院會議決議所訂可合理期待機關得為追繳時效起算等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原告之人員涉犯政府採購法第87條第4項之罪屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，作成追繳押標金之處分，是否適法。
又被告追繳押標金之請求權是否罹於時效。
六、經查：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
及「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6 月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。」
分別為政府採購法第31條第2項第8款及第87條第4項所明定。
㈡再按本件採購案投標須知第參節第6 點規定：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者（見答辯卷第35頁）。」
又工程會依政府採購法第31條第2項第8款之授權，以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋示：「如貴會發現該三家廠商有本法（即政府採購法）第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳（見答辯卷第29頁）。」
係闡釋政府採購法第31條第2項第8款之規定，並通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形，無違法律保留原則及授權明確性原則，且未逾政府採購法之立法意旨，自得予以適用。
㈢如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有投標須知、臺灣高雄地方法院97年度重訴字第17號刑事判決、被告103年4 月23日營署工務字第1032906646號函、工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函、異議處理結果及審議判斷書等影本附於本院卷及被告答辯卷宗可稽，應認為真實。
㈣廠商為法人或非法人團體，其行為必須經由自然人為之，故廠商人員觸犯政府採購法第87條之罪者，應即認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，依同法第31條第2項第8款之規定追繳押標金。
本件原告原負責人謝進福觸犯政府採購法第87條之罪，依上揭規定，廠商人員觸犯政府採購法第87條之罪者，應即認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，被告自得依同法第31條第2項第8款之規定追繳押標金。
原告主張謝進福非原告，被告不得依政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金云云，尚非可採。
㈤依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。
是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。
依行政程序法第131條第1項規定之請求權時效為五年。
原告主張應適用行政罰法第27條第1項規定之三年時效，亦非可採。
㈥按政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。
故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。
本件被告向原告追繳押標金，係因原告原負責人謝進福觸犯政府採購法第87條之罪。
檢察官雖以原告之原負責人謝進福涉有犯罪嫌疑而提起公訴，惟是否確有犯罪，猶待刑事法院確認，行政機關非司法機關，無從為有罪與否之認定，尚不得僅以起訴書作為認定事實之證據，須待刑事法院為有罪判決後，方得為事實認定，此亦為可合理期待被告為追繳之起算時點。
原告聲請調閱高雄地方法院檢察署97年偵字第6076號卷宗，以查明檢察官提起公訴之時間，資為判斷被告得為追繳押標金之時點，即無必要。
查高雄地方法院97年重訴字第17號判決於98年6月29日判處原告之原負責人謝進福有期徒刑五月，緩刑二年，有該判決影本附於原處分卷可稽，自該判決之日期為可合理期待被告追繳標金之時點，算至被告追繳押標金之103 年4 月23日，並未逾五年之請求權時效。
況被告辯稱未受刑事判決之送達，係接獲內政部103 年1 月7 日台內總字第1020387388號函轉審計部於102 年12月30日以台審部五字第1020005423號函後，始知悉原告負責人有影響採購公正之違反法令行為，並提出該函為證，原告亦未舉證證明被告在此之前已知悉判決結果，故本件請求權時效，應自該時起，始行起算。
被告於103 年4 月23日向原告追繳押標金，並未逾五年之時效。
㈦綜上所述，原告之主張，為不可採。
從而，被告所為處分，並無違誤；
異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 洪 遠 亮
法 官 徐 瑞 晃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
書記官 林 苑 珍
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