臺北高等行政法院行政-TPBA,103,訴,279,20141231,1

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第279號
103 年12月4 日辯論終結
原 告 黃滄浪
黃萬生
共 同
訴訟代理人 陳羿蓁 律師
許博森 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師
潘英芳 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國102 年12月25日台內訴字第1020348148號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：１、第三人廣昌測量有限公司（以下簡稱廣昌公司）於民國101年12月21日向被告申請認定新北市○○區○○街○○巷15弄為現有巷道，經被告會同所屬新北市中和區公所、地政事務所及廣昌公司，於102 年1 月16日現場會勘後，依新北市建築管理規則第2條第1項第1款、第2項規定，以102 年1 月30日北府城測字第10131883401 號公告（以下簡稱102 年1月30日公告）認定新北市○○區○○街○○巷15弄（認定範圍：P1～P2，以下簡稱系爭巷道）為現有巷道，自102 年2 月6 日起公告周知（公告30日）。

２、原告為系爭巷道土地即新北市○○區○○段○○○ ○號土地所有權人（以下簡稱系爭土地，101 年8 月因繼承取得，權利範圍各為1/2 ，重測前地號為臺北縣中和市○○段○○○○段269-151 地號土地，而269-151 地號係分割自同段269-23地號土地），不服被告認定系爭巷道為現有巷道之決定，於102 年3 月5 日提出異議，被告以102 年3 月13日北府城測字第1021372455號函復原告以：「……四、經查本案巷道兩側住戶於民國61年間設籍，時效已逾20年，另本府於102 年1 月16日現場會勘，該巷道目前由新北市中和區公所養護，且無管制出入之情形，屬供公眾通行之巷道；

故本案依新北市建築管理規則第2條第1項第1款具公用地役關係之巷道辦理認定，並非依同項第2款經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者辦理。

……」原告不服，再聲明異議，被告將上開再異議視為提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：１、系爭土地原係原告父親黃丁財所有，為敦親睦鄰，於兩側公寓建造時，提供予兩側特定公寓住戶出入通行之用，不包括不特定公眾，不該當公用地役關係之成立要件，被告認定系爭巷道為現有巷道，應有違誤。

況且，據97年8 月測製1/1000航測地形圖可知，系爭巷道兩端，早存在大勇街25巷15弄及25巷29弄計畫道路，得連接通往大勇街25巷及景平路240巷1 弄，一般人車可藉由兩端之大勇街25巷15弄及29弄道路通行，無經由系爭巷道通行之必要性，亦未達供不特定公眾通行必要之程度，難謂具公用地役關係存在。

原告雖未於系爭巷道兩端設置出入管制設施，仍不得以此推論原告有提供不特定公眾使用或無反對公眾通行之意。

２、系爭土地面積346.21平方公尺，以103 年度的公告土地現值每平方公尺新臺幣（下同）11萬8 千元估算，土地價值高達4085萬2780元。

在現無法令可請求國家辦理徵收補償或以他法請求補償情況下，將系爭土地認定為既成巷道，必然妨害系爭土地之開發及利用，無異剝奪原告所有權，使原告受有高達4085萬2780元之損失。

被告未考量系爭土地通行位置及面積，且系爭巷道道寬6 公尺，兩端尚有15弄及29弄計畫道路道寬8 公尺，一般人無通行系爭巷弄之必要，原告之損失與被告追求之公益相較，已失均衡，被告之認定系爭巷道為現有巷道，違反比例原則。

３、102 年1 月16日被告現場會勘時，未通知原告到場陳述意見，旋於102 年1 月30日公告系爭巷道為現有巷道，顯未依行政程序法第102條規定，已非適法，其反其道而行，於公告表示如有意見，請於30日內檢具相關權利證明文件並敘明理由、姓名、住址送達該府城鄉發展局……參考辦理等語，公告內容未詳載行政處分之原因事實及法規依據，於法未合，難謂已依行政程序法第114條第1項第3款規定補正。

而公告期間，原告及兩側公寓住戶（系爭巷弄2 、4 、6 、8 、10、12、13、15、17、19、21等23名住）提出異議，被告以102 年3 月13日北府城測字第1021372455號函覆原告，副知異議住戶，未詳加了解其他住戶異議內容，亦非允當。

４、判斷系爭土地有無公用地役關係存在，除符合新北市建築管理規則第2條規定外，並需依司法院釋字第400 號解釋意旨所提三項要件。

原告父親黃丁財雖出具土地使用權同意書，表明僅供特定兩側公寓住宅住家使用，無提供不特定公眾使用之意。

系爭土地兩旁門牌，雖於61年間初編，只能證明兩側公寓住戶自該年度起通行使用系爭土地，系爭土地是否自60年間即供不特定公眾通行使用，當時有無設置管制出入設施，均存疑義，被告不當聯結兩側住戶之使用等同於不特定公眾使用，顯非允洽。

５、系爭土地於66年標註免稅，係因土地在60年間之實際價值，未達當時公告地價，並因土地乃提供予兩側公寓住戶出入通行使用，故免徵，無涉是否提供公眾通行使用，此部分事實請傳訊當時代書即建設公司股東之一雷玉松以明之。

６、聲明求為判決：1 訴願決定及原處分均撤銷。

2 訴訟費用由被告負擔。

三、被告主張略以：１、新北市建築管理規則所稱具有公用地役關係之現有巷道的成立，須具備：於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止；

繼續和平通行達20年；

不特定之公眾通行所必要等要件：

⑴、土地所有權人無阻止情事：原告自陳60年間，其父親提供系爭土地供兩側公寓住戶出入通行使，且未於巷道兩端設置管制出入設施，甚且，系爭土地於61年12月間即變更地目為道，足見系爭土地供通行之初，土地所有權人確無阻止情事。

系爭巷道兩端貫通大勇街25巷15弄及25巷29弄，不特定之一般人車均得經由系爭土地巷道轉至上開二巷弄，分別通往大勇街25巷、景平路240 巷1弄，不以系爭土地兩側住戶為限，係供不特定多數人通行，顯然超過2 戶以上，客觀上屬供不特定公眾通行之道路。

⑵、系爭巷弄繼續和平通行已逾30年：系爭土地巷道二旁門牌係61年5 月1 日初編，自61年5 月1日起有2 戶以上設籍並通行使用，足見系爭巷道自68年1 月1 日起至本件公告，供公眾繼續和平通行已逾30年。

⑶、系爭巷道為不特定公眾通行所必要：一般人車經由系爭土地巷道可分別通往大勇街25巷15弄、25巷29弄、大勇街25巷、景平路240 巷1 弄，足見系爭土地巷道確有供通行之必要。

由大勇街25巷15弄計畫道路通往景平路240 巷1 弄，若無法經由系爭土地巷道，客觀上顯然不便，由大勇街25巷29弄計畫道路通往大勇街25巷15弄計畫道路時亦同。

對巷道兩側住戶，若無系爭巷道，即無法與計畫道路聯絡，僅靠兩端計畫道路通行，客觀上顯然不便，不合社會生活所需。

２、認定系爭巷道為現有巷道，無違比例原則：現有巷道之認定乃為配合都市土地有效管制及因應建築管理之需要。

系爭土地於60年間提供予兩側公寓住戶出入，未於兩端設置管制出入設施，土地於61年12月間變更地目為道，並由中和區公所負責養護，且客觀上，不特定之人車經由系爭土地巷道可分別通往大勇街25巷15弄、25巷29弄、大勇街25巷、景平路240 巷1 弄，系爭土地巷道確實有供公眾通行之必要，被告認定現有巷道符合必要性與公益性，無違比例原則，難以土地價值及未來之開發利用，謂有違比例原則。

３、系爭土地巷道經供公眾通行數10年，而具有公用地役關係，應屬明白而足以確認，原告指稱被告102 年1 月16日實地會勘前，未通知土地所有權人到場陳述意見，違反行政程序法第102條規定，無由成立。

況被告於102 年1 月30日公告已事後給予陳述意見，依行政程序法第114條第1項第3款規定，程序亦無瑕疵。

４、系爭土地重測前地號為秀朗段尖山腳小段269-151 地號，地目原為建，61年12月26日變更為道，66年標註免稅土地，免徵地價稅，變更原因及減免原因，已無資料可考。

系爭土地非法定空地，經現場勘查為道路，供公眾通行使用。

且依當時土地賦稅減免規則第11條第13款及第12條規定「私有土地供公共使用，在使用期間以內，其土地賦稅全免；

非都市計畫巷道用地，以辦妥測量分割登記為限，其土地賦稅全免，並細部計畫尚未公布之地區，供公共通行之巷道，以6 公尺寬度為限」可知，系爭土地確實因屬供公共通行之巷道，且已辦妥測量分割登記，故至少自66年起迄今免徵地價稅，原告聲請傳訊與原告父親同為建設公司股東之雷玉松為證人，應無必要。

原告父親是建設公司股東，60年間出具土地同意書以利於系爭土地兩側興建房屋，嗣出售房地獲利，惟未同時將系爭土地移轉予當時房地買受人，40年後兩側房地所有權人有改建需求，申請現有巷道認定，原告提出異議，卻意圖延滯訴訟程序，顯不合理。

５、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。

2 訴訟費用由原告負擔。

四、本院的判斷：１、按公用地役關係是私有土地而具有公共用物性質之法律關係，有別民法地役權之概念。

參之司法院釋字第400 號解釋理由「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要」之意旨可知，私有土地如成為道路而供公眾通行，而土地所有人於公眾通行之初並無阻止，且經歷之年代久遠而未曾中斷，且為公眾通行所必要，即應認該土地已因時效完成而成為既成道路，有公用地役關係存在。

２、又所謂行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，是否成立，寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地之財產權行使，以及人民通行自由的保障。

被告102 年1 月30日公告認定系爭巷道為現有巷道，係對於私有道路法律地位有拘束性之確認，乃就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬確認之行政處分。

３、再者，市區道路條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」

新北市建築管理規則係基於建築法第101條授權制定，補充建築法之法規，性質上為適用區域受有限制之法規命令，該規則第1條即規定：「新北市政府為實施建築管理，依建築法第101條之規定，訂定本規則。」

第2條「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。

二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。

三、捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。

四、本法於中華民國73年11月7 日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。

前項第一款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」

之規定，核未逾授權之目的及範圍，與建築法立法意旨相符，應有法之拘束力。

４、本件如事實概要欄所載之事實，有門牌歷史查詢資料、被告102 年1 月30日公告及現有巷道位置圖、廣昌公司現有巷道認定申請書、被告102 年3 月13日北府城測字第1021372455號函、102 年1 月16日新北市政府都市計畫區內新認定現有巷道作業會勘審查表、黃丁財出具之土地使用權證明書、建築線指示申請圖、現況圖等附於原處分卷，及系爭土地地籍圖謄本、地籍套繪圖、土地登記謄本、現況照片、再聲明異議書、現況計畫圖、異議書、原告戶籍謄本等附於訴願決定卷可，為可確認之事實。

由上揭資料可知：

⑴、系爭巷道二端貫通大勇街25巷15弄及25巷29弄，巷道兩旁住戶必須經由該巷道轉至上開二巷弄，通往大勇街25巷、景平路240 巷1 弄，且巷道二端未設置管制出入設施，一般人車均可經由該巷道轉至上開二巷弄，通往大勇街25巷、景平路240 巷1 弄，已與鄰近道路相連通形成路網，為不特定公眾通行所必要，系爭巷道係供不特定公眾通行，且係必要使用之道路，甚為明確。

原告主張系爭巷道非供公眾通行，且無供公眾通行之必要，乃原告個人主觀看法，並無可採。

⑵、系爭巷道所在之系爭土地，重測前地號為臺北縣中和市○○段○○○○段269-151 地號，係分割自同段269-23地號土地，原為原告父親黃丁財所有，60年間為黃丁財等215 名及陳君毅等7 名擬建築集合住宅，黃丁財出具269-23地號土地使用權證明書。

觀察當時申請建築時所檢附的建築線指示申請之現況圖、地形圖、位置圖、配置圖，及關於地籍位置、現況圖、道路剖面之圖例（見原處分卷第147-154 頁），系爭巷道與鄰近道路連通形成完整的交通路網，已非單純通行的便利或省時，並呈現系爭土地上二側住戶、鄰近住戶及不特定人車利用該連通路網通行之情，原告主張系爭土地當時僅為提供系爭巷道二側的住戶之通行使用，應非可採。

而由系爭巷道二側未設出入管制乙節，系爭土地原所有權人黃丁財於系爭土地供公眾通行之初，並無阻止情事，亦足堪認。

⑶、參以系爭土地二側建物門牌係於68年1 月初編，而系爭巷道與巷道二端貫通之大勇街25巷15弄及25巷29弄，已供公眾通行達30年以上，亦有訴願決定卷所附重測前後地籍圖、72年及97年8 月修測之航測地形圖、地籍套繪圖可憑，足認系爭巷道已因時效完成而成為既成道路，有公用地役關係存在。

５、至原告主張被告認定系爭巷道為現有巷道之決定，違反比例原則，102 年1 月16日現場會勘，未通知原告到場陳述意見，違反行政程序法第102條規定等語。

經查：

⑴、位於系爭土地之系爭巷道是因為符合一定要件而成立公用地役關係，進而合致新北市建築管理規則第2條第1項第1款及第2項所稱現有巷道之要件，系爭土地之價值若干，並非系爭巷道是否具公共用物性質的判斷基準。

原告以系爭土地103 年度的公告現值高達4 千餘萬元，指摘被告認定系爭巷道為現有巷道之決定，違反比例原則，自有誤解。

⑵、行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。」

第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。

……」是行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利的行政處分前，如處分所根據之事實客觀上明白足以確認，縱未給予處分相對人陳述意見之機會，亦與行政程序法第102條規定無違。

查系爭土地所在之巷道業經供公眾通行30年以上而具有公用地役關係，已如前述，依上開客觀佐證應屬明白而足以確認。

是被告於102 年1 月30日公告系爭巷道為現有巷道之前，縱未給予原告陳述意見之機會，依上開規定意旨，亦未違反行政程序法第102條規定。

五、綜上，被告以系爭土地所在之新北市○○區○○街○○巷15弄（認定範圍：P1～P2）係供公眾通行，具有公用地役關係，而以102 年1 月30日公告認定為現有巷道，認事用法，俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

至系爭土地地目為道，是否免徵地價稅的問題，不影響系爭巷道是否有公用地役關係之判斷，原告請求訊問當時代書即建設公司股東之一雷玉松，本院認為並無必要，附此說明。

七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 1 月 5 日
書記官 陳清容