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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第597號
103年11月27日辯論終結
原 告 禧至有限公司
兼 代表 人 紀建邦（董事）
原 告 周嗣涵
共 同
訴訟代理人 毛仁全 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 林辰熹
謝孝昆
郭毓菱
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102 年9 月17日台內訴字第1020285806號、第1020275216號及第1020275435號訴願決定，向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經裁定移送本院管轄，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告禧至有限公司負擔五分之三，餘由原告紀建邦、周嗣涵負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告禧至有限公司（下稱禧至公司）於臺北市○○區○○街○○○○ ○（下稱系爭建物）經營「服飾品零售業」，屬「一般零售業甲組」。
依臺北市土地使用分區管制自治條例規定，「第三種住宅區」得附條件允許作「第19組：一般零售業甲組」使用( 核准條件為：1.設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路。
……）；
系爭建物位屬都市計畫第三種住宅區範圍，臨接寬度6 公尺之計畫道路，未達8 公尺，不符設立「第19組：一般零售業甲組」條件。
被告遂以原告禧至公司違反都市計畫法第34條、臺北市土地使用分區管制自治條例第8條及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定，依都市計畫法第79條第1項等規定，以102 年2 月27日府都建字第10276222500 號函（即原處分1 ），處原告禧至公司新台幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用在案。
嗣被告於102 年4 月19日再派員至現場稽查發現其仍未停止違規使用，乃依都市計畫法第79條第1項及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第2 類規定，以102 年5 月3 日府授都建字第10264076200 號函（即原處分2 ）處使用人即原告禧至公司15萬元罰鍰，併處所有權人即原告紀建邦及周嗣涵15萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用。
原告等3 人對上開處分不服，均提起訴願，案經訴願決定機關內政部就原告禧至公司部分以台內訴字第1020285806號訴願決定（案號：0000000000號，下稱訴願決定1 ）及台內訴字第1020275216號訴願決定（案號：0000000000號，下稱訴願決定2 ）駁回；
就原告紀建邦、周嗣涵部分以台內訴字第1020275435號訴願決定書（案號：0000000000號，下稱訴願決定3 ）駁回。
原告等3 人仍不服，向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經裁定移送本院管轄。
二、原告主張：㈠本件行政裁罰有違反比例原則之違誤：⒈本件之基礎事實僅有一個，即原告禧至公司於系爭建物經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品等買賣之商業行為，屬「一般零售業甲組」。
被告認定系爭建物位於住宅區屬「第三種住宅區」，依臺北市土地使用分區管制自治條例規定，得允許作「第19組：一般零售業甲組」使用之核准條件為：設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路等，然系爭建物鄰接之○○街其寬度為6 公尺，與上揭核准條件之8 公尺寬度不符，而為本件違規認定之基礎。
查原告禧至有限公司係合法成立之公司，姑不論系爭臺北市土地使用分區管制自治條例及臺北市都市計畫施行自治條例有逾越母法授權之違法，再以渠等均為地方自治法規，實非一般市民所得認識理解。
縱然 (假定主張) 原告禧至公司確有違反法規之虞，依其程度與是否造成損害而言，行政機關應先為勸導並給予合理相當之改善期間，然被告於稽查後，直接為第1 次行政裁罰，且第1 次行政裁罰與第2 次裁罰，在時間上之距離甚為接近，時間上是否足以讓原告為適當之改善，誠非無疑。
2.縱被告認定之違規事實屬實且確有應行裁罰之必要，按諸行政程序法第7條之比例原則，命原告禧至公司「停業」、「勒令停業」等方式，方屬達本件行政行為目的之最直接且有效之方法，若仍拒絕遵行「停業」處分，始有以連續裁罰行政罰鍰之必要性與正當性，然被告動輒以連續裁罰行政罰鍰使原告一再接收連續行政罰鍰，本件行政行為之正當性顯有疑義。
況原告紀建邦曾於95年11月21日於系爭建築物以好賣家服裝有限公司亦經營相同之布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業等買賣之商業行為，並由被告核發「臺北市政府營利事業登記證」；
豈料，在一切客觀環境條件均未改變之前提下，原屬合法之行為，竟突然變成不法，被告卻不思宣導、說明法令規定，僅以函文、隨即派員稽查、開單連續裁罰，即與比例原則有違。
㈡按諸都市計畫法第34條、第79條第1項規定，乃授權直轄市政府發布之命令，用以填補應受處罰之行為事實要件，有以行政規則補充法律空白要件之用意。
姑不論臺北市土地使用分區管制自治條例（地方制度法之法規），是否屬上開都市計畫法第34條、第79條第1項所援引之「法規命令」；
若肯認其法規命令之性質，則按都市計畫法第34條規定之立法精神，即應以立法目的所揭櫫之「土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」，及其所應限制或排除者，應以有涉及破壞此立法精神之行為基準，作為磲等法律授權之範圍。
然揆諸本件適用之臺北市土地使用分區管制自治條例第8條，就系爭建築物之「第三種住宅區」得附條件允許作「第19組：一般零售業甲組」使用，然卻另於核准條件定有：「1.設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路。
……」此規範實不知意義、目的何在？此一規範與「有礙居住之寧靜、安全及衛生」間其因果關聯性何在？未見合理說明。
實者，就「土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」
首應衡量者應係其作何種類之使用，舉凡製造噪音、產生污染、危及社會治安、嚴重影響環境衛生者，均應在限制或禁止之範圍始屬正當。
然以原告禧至有限公司於系爭建物經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業等買賣之商業行為，其規模甚為有限之小型商店，既無製造噪音、產生污染、危及社會治安、嚴重影響環境衛生等任何行為事實產生，反而具有促進該地區經濟繁榮，協助夜歸行人、婦女人身安全之功能，卻遭連續裁罰，是此規範即有行政程序法第150條第2項「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」
之違犯，即生牴觸法律而無效之法律效果等情。
㈢本件縱然( 假定主張) 有違規之事實，然實際違規者為原告禧公司，其於第一次接獲裁罰之際即表示不服，依法循序救濟，是於司法救濟程序尚未終結確定之前，原告禧至公司究竟是否違法應遭處罰尚屬未定之事實，是建物所有權人即原告紀建邦、周嗣涵即無任何可資作為，例如終止租約等以排除違法狀態之可能，則被告於第二次對原告禧至公司加重裁罰之際，即逕行對建物所有權人即原告紀建邦、周嗣涵比照適用裁罰15萬元，不僅欠缺適法性，且於比例上亦不應逕行比照加重裁罰之金額，其適用法規亦有失當甚明。
㈣綜上，原處分有違誤之處，爰提起本件行政訴訟等語。
原告禧至公司聲明求為判決撤銷訴願決定1 、訴願決定2 及原處分1 、原處分2 ；
原告紀建邦及周嗣涵聲明求為判決撤銷訴願決定3 及原處分2 。
三、被告則以：㈠本件如不裁罰而逕勒令停止使用，則與都市計畫法第79條之規定有違：⒈依台北市政府法規委員會101 年7 月17日北市法二字第10132128700 號函說明二：「查行政罰係對過去違反行政法上義務行為所為裁罰性不利處分。
符合法律構成要件之行政不法行為，主管機關應即依法裁罰之，惟如法律有特別規定授權主管機關斟酌具體情況免予處罰者，主管機關始有處罰與否之裁量空間。
如是行為人之行為確已符合都市計畫法第79條第1項之構成要件，自仍應依該規定裁罰。
如採不先處以罰鍰，僅勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之處分，不符都市計畫法第79條規定。」
（被告答辯卷，書證14）另依法務部（90）法律字第018722號函釋說明二略以：「... 按行政罰，係指對於違反行政法上義務者所科之制裁。
行為人之行為是否該當法規之構成要件而違反行政法上義務，係屬事實認定，不生裁量與否之問題，如行為人違反行政法上義務之事實成立，主管機關即應據以裁罰之；
至於法律效果如有二種以上可供選擇時，應以何種法律效果為適當，方屬主管機關之裁量權限。」
（被告答辯卷，書證15）⒉依前開函釋內容，被告依都市計畫法第79條規定，訂定「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」（101 年10月23日修正版本），本案因違規事證明確，係屬違反都市計畫法第34條，被告依同法第79條第1項及前開查處作業程序予以裁罰，按次處以罰鍰希冀督促原告應以積極態度回應違規情事，以維護社會秩序及市民權益，被告依法辦理，與比例原則並無違背。
㈡原告對營利事業登記證之法律效力容有誤解：⒈系爭建物位址前經被告查察後，認該址已違反現行都市計畫法及臺北市土地使用分區管制自治條例等規定，至於原有合法使用得繼續為原來之使用規定，仍應就實際情況加以查核始得判定。
復依被告95年1 月3 日府都規字第09419619501號函釋略以：「…有關『合法使用』係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有臺北市政府營利事業登記證者；
至『停止使用』之認定標準應以於該地點實際從事該活動之終止時間為準，得以臺北市政府註銷營利事業登記證作為認定標準。」
故領有使用執照之店家是否符合上開自治條例第94條規定，即「…第一類與第二類於停止使用滿1 年及第三類於停止使用滿2 年者，不得再繼續為原來之使用…」之認定，仍應由使用人提供相關資料（例如營業稅籍資料）佐證營業場所確實曾依使照登載用途進行使用，且迄今未曾中斷使用超過1 年（第一、二類）或2 年（第三類），始符合該自治條例第93條、第94條規定之意旨。
2.次查系爭建物位址雖領有被告95年11月21日北市商一字第09516252號營利事業登記證（被告答辯卷，書證16），核准營業項目為布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業。
惟查該址業於99年6 月22日改申請經營食品什貨、飲料、畜產品及農產品等零售業使用（被告答辯卷，書證17），至101 年7月27日始申請經營「服飾品零售業」（被告答辯卷，書證18）。
因原使用行為已停止屆滿兩年以上，按上開自治條例第94條規定，已不得再繼續為原來之使用。
故被告援引都市計畫法第79條規定處以罰鍰並勒令系爭地址經營之「禧至有限公司」停止違規使用並限期改善之行政處分並無違誤。
㈢本件與授權明確性原則並無違背：被告依都市計畫法復制定「臺北市土地使用分區管制自治條例」，並依前開自治條例第97條之5 規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」
嗣於91年3 月12訂定「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」（被告答辯卷，書證19），故被告處理本市土地違反都市計畫法之判準及處理程序均有法律授權。
有關都市計畫法第34條規定不得有礙住宅之寧靜、安全及衛生之判準，業經被告具體明文於臺北市土地使用分區管制自治條例第8條「第三種住宅區」得附條件允許「第19組：一般零售業甲組」，並於臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準訂定核准標準：1.設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路。
2.限於建築物第一層及地下一層使用。
3.營業樓地板面積應在500 平方公尺以下。
( 被告答辯卷，書證3)。
惟查系爭建築物位址不符前開附條件核准標準，而有違規使用之情事，故被告以原處分1 ，處違規使用人即原告禧至公司6 萬元罰鍰，並勒令限期1 個月內停止違規使用，洵於法有據。
又期限屆滿後，再於102 年4 月19日至現場複查，該址仍違規作「服飾品零售業」使用，爰以原處分2 處以罰鍰並勒令原告停止違規使用並限期改善，尚無違誤。
㈣按都市計畫法第79條規定乃立法者認為所有權人為對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，故不獨使用人有維護土地或建築物合法使用之義務，所有權人亦應有之。
被告前以原處分1 對原告即使用人禧至公司處以罰鍰，詎該公司猶不改其志，繼續為違法之使用。
顯見對行為人處罰，仍無法遏阻其違規行為之繼續，致難以達成行政目的，被告乃依最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序規定，處罰所有權人，核有其必要。
㈤次按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」
本件所有權人對該建築物固自始即有事實管領力，得以排除危險、回復安全合法之狀態，已如前述。
被告於第1 次處罰使用人之時，尚以公文副知所有權人，敦促其善盡維護建築物合法使用狀態之義務，惟所有權人對已受之告知，視若無物；
對違法結果之發生，消極以對。
被告乃不得不依前開查處作業程序規定，裁罰使用人及所有權人，以達成行政目的。
第按經統計因違反都市計畫法第79條規定裁罰之案件數，臺北市於99年11月20日統計至102 年7 月底止，第一階段(裁罰對象：使用人) 共計210 件、第二階段( 裁罰對象：使用人及所有權人) 共計27件、第三階段( 裁罰對象：使用人及所有權人) 共計1 件。
可見處罰所有權人，對於遏止違規使用有顯著之成效，復益證處罰所有權人之必要性等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄之事實，有臺北市商業處101 年12月11日北市商三字第10136661000 號函附會勘紀錄表（被告答辯卷，書證1 ）、土地使用分區圖（被告答辯卷，書證2 ）、本市建築管理工程處102 年4 月19日會勘紀錄表（被告答辯卷，書證5 ）、臺北市政府95年11月21日北市商一字第09516252號營利事業登記證（被告答辯卷，書證16）、臺北市政府101 年7 月27日府產業商字第10186259200 號函（被告答辯卷，書證18），訴願決定1 、2 、3 及原處分1 、2 ，附卷可稽，堪予認定。
爰就系爭處分是否適法有據？判斷如下。
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」
、第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀…」次按臺北市都市計畫施行自治條例（依都市計畫法85條規定制定）第10條之1 規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用…」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
又臺北市土地使用分區管制自治條例第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」
第3條：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：一住宅區：……（五）第三種住宅區。」
第4條：「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」
第5條：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第十九組：一般零售業甲組。」
第8條規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：……二、附條件允許使用…（七）第十九組：一般零售業甲組。
……」再按臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準（依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5 訂定）第2 點規定：「分區：住三。
使用類別：第十九組：一般零售業甲組。
核准條件：一、設置地點應臨接寬度八公尺以上之道路。
二、限於建築物第一層及地下一層使用。
三、營業樓地板面積應在五○○平方公尺以下。」
末按臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項規定事件查處作業程序規定：「第二類：與主要使用不相容者（臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第2款）或經本府認定有影響環境品質之虞者。
第一階段：處違規使用人新臺幣6 萬元罰鍰，限期1 個月內停止違規使用，並副知建築物所有權人。」
、「第二類：與主要使用不相容者（臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第2款）或經本府認定有影響環境品質之虞者。
第二階段：如違規使用人未於期限內履行第1 階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各新臺幣15萬元罰鍰，再限期1 個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。
…」該查處作業程序乃地方主管機關為執行違反都市計畫法第79條第1項事件所訂定，斟酌該違規案件種類、次數，所為建立執法之公平性並減少爭議，核屬細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，且未違反法律保留原則，被告自得援用。
㈡查原告禧至公司使用系爭建物經營「服飾品零售業」，系爭建物依臺北市土地使用分區管制自治條例，屬「第三種住宅區」，所營「服飾品零售業」內容屬該條例「第十九組：一般零售業甲組」，又系爭臨接寬度6 公尺之計畫道路，均為兩造所不爭執之事實；
又按臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，在「第三種住宅區」得附條件允許第19組之一般零售業甲組使用，其核准條件為設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路，惟查，系爭建築物臨接寬度為6 公尺之計畫道路，與「設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路」之規定，顯不相符。
經被告所屬商業處於101 年11月29日派員赴系爭建物稽查，發現現場經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業，現場有8 名消費者選購中，此有101 年11月29日臺北市商業處商業稽查紀錄表影本附卷可稽（被告答辯書證1 ）。
原告禧至公司違反都市計畫法第34條、臺北市土地使用分區管制自治條例第8條及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定，至為明確，從而被告依都市計畫法第79條第1項及「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」第2 類規定，以原處分1.（102 年2 月27日府授都建字第10276222500 號函，被告答辯書證4 ）處原告禧至有限公司6 萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用，並副知建物所有權人即原告紀建邦及周嗣涵，洵屬有據，核無違誤。
原處分1.於102 年3 月4 日及102 年3 月6 日送達原告禧至公司，並副知原告紀建邦及周嗣涵，原處分1.說明六、並檢附都市計畫法相關規定及「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」第2 類規定「……第2 階段：如違規使用人未於期限內履行第1 階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各15萬元罰鍰，再限期1 個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。」
等語，有送達證書3 件可憑（被告答辯書證4 ）。
嗣被告於文到1 個月後即102 年4 月19日，再派員至現場稽查，「稽查時營業中，以販售各式衣著、包包、鞋子等，供不特定人客人選購，現場經營主體為（原告）禧至公司。
消費方式：衣著190 元起、包包190 元起，鞋子390 元起」等情，足徵原告禧至公司並未停止違規使用，此有102 年4 月19日臺北市政府都市發展局會勘紀錄表影本附卷可稽（被告答辯書證5 ）。
按第三種住宅區為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，各種使用組別就樓層、路寬及營業樓地板面積均有規定（本院卷第53頁），被告以原告禧至公司違反第三種住宅區規定而為使用，認不足以維護中等之實質居住環境水準，而有影響環境品質之虞，即屬有據。
依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分2 （102 年5 月3 日府授都建字第10264076200 號函處使用人即原告禧至公司罰鍰15萬元，併處所有權人即原告周嗣涵、紀建邦2 人罰鍰15萬元，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用。
揆諸首揭法條規定，核無不合。
㈢原告主張系爭原處分2.對所有權人（共有人）即原告紀建邦及周嗣涵各15萬元，若共有人數眾多，裁罰金額恐逾都市計畫法第79條規定上限乙節，經查系爭原處分2.係對原告紀建邦及周嗣涵共裁罰15萬元，業據被告以補充答辯狀陳述明確（本院卷第52頁），且無裁罰逾上限問題。
㈣原告又主張原告禧至公司經合法申請設立登記，領有被告101 年7 月27日府產業商字第10186259200 號函及有限公司登記表，應有「信賴保護原則」之適用等語。
經查，行政院核定自98年4 月13日起廢除營利事業統一發證制度，並廢止營利事業統一發證辦法，則公司或商業僅須依公司法或商業登記法規定檢具應備書件，如符合法定程式，即准予登記，其審核內容尚不及於其他諸如都市計畫、建築管理、消防、衛生等相關法令，惟實際經營業務之營業場所，仍應符合都市計畫、區域計畫、建築使用管理、消防、衛生、環保等法律規定，此觀原告禧至公司上開核准函載明：「說明三：貴公司自行填載之營業場所：臺北市○○區○○街○○號○ ○，應符合都計、建管、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定。」
自明（被告答辯書證18）。
且原告自行填具之「營業場所土地使用分區管制與建築管理規定審查及查詢表」之申請文件「現場用途」欄位勾選「限作辦公室使用」（訴願卷102 年度案次號：1765號卷第137 頁），故原告此部分主張，委不足採。
㈤原告復主張被告對原告禧至公司違規行為命停業，已足以達到行政目的，被告竟連續裁罰，有違比例原則云云。
查原告禧至公司違規使用，被告就違規行為，予以裁罰核無違誤，已如前述。
再觀諸上開各規定，並無得僅勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之處分而不處以罰鍰，易言之，如採不先處以罰鍰，僅勒令停業、停止使用或恢復原狀之處分，並不符都市計畫法第79條規定。
而本件原告禧至公司違規事證明確，係屬違反都市計畫法第34條，被告依同法第79條第1項及定「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序」（101 年10月23日修正版本），裁罰原告禧至公司最低金額6 萬元，限期停止使用及副知系爭建物所有權人，告以「屆期未停止使用者，即依說明規定續處……」說明欄詳列前揭五、㈠各規定，但原告禧至公司屆期並未停止違規使用，其違規行為仍繼續存在，被告為達都市土地合法使用之行政目的，爰依前揭規定予以裁罰，合於規定，無違比例原則。
又按立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生，而有一次違規行為，故對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生，而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予多次處罰，不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。
（司法院釋字第604 號解釋參照）。
經查，原告禧至公司違規使用系爭建物，被告以原處分1 裁罰6 萬元罰鍰，並勒令限期1 個月內停止違規使用，並副知所有權人即原告紀建邦及周嗣涵。
惟期限屆滿後，被告及相關單位再於102 年4 月19日至現場複查，原告禧至公司並未停止違規使用，仍持續違反都市計畫法相關規定，其違規事實持續存在，被告再以原處分2援引上開法規處以罰鍰並勒令原告停止違規使用並限期改善，尚屬合理且必要之行政管制行為，合於規定，原告此部分主張亦無可取。
㈥關於原告主張本件違反授權明確性原則乙節，經查，都市計畫法第32條：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。
前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」
又臺北市土地使用分區管制自治條例第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」
復依「臺北市土地使用分區管制自治條例」第97條之5 規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」
嗣於91年3 月12日訂定「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」，各該規定核無授權依據。
再者，住宅區為保護居住環境而劃定，不得有礙住宅之寧靜、安全及衛生。
被告依據授權就第三種住宅區允許設用類別及核准條件（營業內容、樓層數、樓地板面積及路寬等）予以規定，第19組一般零售業甲組設置地點應臨接路寬8 公尺以上道路，蓋以營業樓地板面積達100 平方公尺以上或經營內容需有貨車進出者，為維居住環境乃要求路寬8 公尺，無違授權意旨，原告以其實際上未以貨車進出補貨遽認是項要求違反授權意旨，自無可取。
又第19組其中第（一）中西藥品，（三）化妝美容用品及清潔器材，（八）鮮花、禮品，（九）鐘錶、眼鏡，（十）照相器材，（十一）縫紉用品，（十二）珠寶、首飾，（十三）獵具、釣具，（十七）茶葉及茶具，（二一）觀賞魚類，（二二）假髮，（二三）獎券，（二五）印刷品，（二六）郵購社，（二八）唱片、錄音帶、錄影節目帶，（二九）玩具，營業樓地板面積未達一○○平方公尺者，應臨接寬度六公尺以上之道路，營業樓地板面積一○○平方公尺以上者，應臨接寬度八公尺以上之道路。
原告禧至公司實際經營鞋子、衣服及包包，屬第19組，兩造不爭執（本院卷第37頁筆錄），且非屬上開應面臨6 公尺以上道路之營業項目，其設置地點自應臨接路寬8 公尺以上道路。
另便利商店營業項目代表碼為「F399010 」與原告禧至公司核准營業代表碼為「F204110 」顯不相同，自無相提並論之餘地。
綜上，系爭建築物臨接6 公尺之計畫道路顯不符原告禧至公司營業項目核准條件，違規事證明確。
被告以原處分1 處違規使用人即原告禧至有限公司6 萬元罰鍰，並限期1 個月內停止違規使用，於期限屆滿後，因未停止違規供「服飾品零售業」使用，被告再以原處分2 援引上開法規處以罰鍰並勒令原告停止違規使用並限期改善，核無不合，原告此部分主張要無可採。
㈦原告再以本件原告禧至公司縱有違規之事實，然原告禧至公司於接獲裁罰之際即表不服，循序救濟，是於司法救濟程序尚未終結確定之前，原告禧至公司究竟是否違法應遭處罰尚屬未定之事實，是建物所有權人即原告紀建邦、周嗣涵即無任何可資作為云云。
按都市計畫法第79條第1項規定，違反相關規定者，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰；
該規定裁處對象不祇限於使用人或管理人，其目的旨在課所有權人對其所有之土地或建築物合法使用與安全加以注意之義務，以達維護公共安全之行政目的，是土地及建築物之所有權人負有維持及監督其所有不動產合法使用之作為義務與責任，不因出租或其他事由致另有使用人或管理人而免除其義務，苟土地或建築物所有權人、使用人均為違章行為，得併為處罰。
查原告禧至公司違規使用系爭建物，經被告以原處分1.裁罰違規在案，該處分書副本經抄送系爭所有權人即原告紀建邦及周嗣涵，復明白教示「……倘屆期未停止違規使用者，將再處使用人及建築物所有權人各15萬元罰鍰，並限於文到一個月內停止違規使用；
……」等語。
嗣系爭建物仍經查獲未停止非法使用，堪認僅對使用人處罰，已不足達成行政之目的。
而被告為使所有權人原告紀建邦及周嗣涵善盡建物所有權人管理權責，且原告紀建邦為使用人即原告禧至公司之負責人，竟仍持續違規使用，未遵守上開規定，原告紀建邦及周嗣涵並無任何要求使用人改善違規使用之舉措，放任原告禧至公司繼續違規使用系爭建物，是被告為達行政目的併裁罰所有權人，於法並無不合。
六、綜上，原告主張均不足採。原處分1.2.均無違誤，訴願決定1.2.3.予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷，聲明求為判決如其聲明，均無理由，均應予駁回。
又本件判決事證明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要；
原告聲請履勘現場證明其營業並無貨車裝卸貨物，無法改變系爭建物臨接寬度6 公尺之計畫道路，未達8 公尺而有違規使用之事實，故無必要，並予敘明。
有關訴訟費用負擔，審酌行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第85條第1項：「共同訴訟人，按其人數，平均分擔訴訟費用。
但共同訴訟人於訴訟之利害關係顯有差異者，法院得酌量其利害關係之比例，命分別負擔。」
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃
法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
書記官 劉 育 伶
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