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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第818號
104年7月16日辯論終結
原 告 藍天浩
訴訟代理人 石宜琳 律師
複 代理人 郭運廣 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國103 年4月3 日經訴字第10306102660 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於新北市○○區○○段溪南小段518-7 、518-8 、519-4 、519-5 、519-10、520 、521 、532-2 、532-3 、523-3 、524-2 、525 、526 、526-1 、526-2 、528-2 、482 、482-3 、479 、479-4 、440-2 、440-4 、477 、477-2 、477-4 等25筆地號土地（下稱「系爭土地」），因違反農地使用而經被告於民國102 年1 月28日以北府地管字第1021135430號函檢送裁處違反區域計畫法案件處分書處以罰鍰，並命其立即停止非法使用及限期恢復農業使用目的，嗣後經被告所屬農業局查證現場，原告未經申准許可，擅自開挖坑洞深達約8.5 公尺，採取土石（天然砂石級配），違法進行加工行為，被告乃以原告未經許可擅自採取土石之行為，爰依土石採取法第36條規定，以102 年11月19日北府經工字第1023101841號函（下稱「原處分」）處原告新臺幣（下同）100 萬元之罰鍰。
原告不服，提起訴願，經經濟部103 年4 月3 日經訴字第10306102660 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠訴外人楊景川於臺灣新北地方法院（下稱新北地方法院）103 年度簡上字第18號之他案具結證述可知，原告絕非被告所稱之系爭土地回復農地農用承攬工程之實際承攬人，於現場觀摩亦僅止於協助雜務而已，並無實際操作任何機械機具及進行工程施作，是原處分及訴願決定未查明上開事實，率以合約工程委託書上有原告簽名，即認原告為承攬工程之實際承攬人，顯係違反土石採取法第36條之規定。
再者，系爭土地上堆置之物，並非被告所認定之天然砂石級配，而係原址先前經營瀝青工廠所留下之路基底層瀝青混凝土混合料，並非挖掘地下土石而來。
而被告所指之大型坑洞，乃係被告所屬環境保護局（下稱環保局）、農業局為檢查土地下是否埋藏有廢棄物，於現場會勘時，所進行「無令狀」違法行政搜索之採樣程序，係被告自行雇用怪手開挖所造成，與原告或訴外人楊景川實無任何干係可言，且被告之承辦公務員並未到場查勘，僅憑報告書之事實，即認原告或訴外人楊景川為造成系爭坑洞或溝渠之行為人，被告不但未盡其詳實調查責任，認定事實及適用法律上顯有違誤。
㈡縱認楊景川有挖除原留於地下廢瀝青及基礎混砂石之行為，亦僅係恢復系爭土地為「一般農業區農牧用地」之整地必要行為而已，蓋現址所堆置之瀝青混合路基底層粉碎有價料，根本不適合耕作，自應予以處理，否則無法達恢復農用之旨，是被告所稱之挖除地下土石行為，實際僅止於挖除原瀝青廠設備之地底水泥基樁，係不得不掘洞移除之行為，此行為自始至終咸屬恢復原狀之整地必要行為。
又被告依臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日（102 ）省土技字第4048號鑑定報告書作成原處分，惟該鑑定報告之作成，其鑑定人並無鑑定能力，亦未依據專業領域之人普遍接受之標準方法作成鑑定報告，故上開鑑定報告尚非可採。
蓋鑑定人土木技師趙建台現職台塑鋼鐵公司營建組組長，其固具有土木技師資格，然其是否曾受法院囑託鑑定類似本件有關土石、岩石、土壤、磚塊、水泥塊、塑膠袋及塑膠管等種類的性質及其年代久遠之科學鑑定經驗，尚有疑義。
而鑑定人趙建台亦供述，其係以目測、觸摸等方式而未攜回實驗室以科學儀器為本件之試驗、分析、比對等鑑定，上開鑑定方法是否已達到該專業領域「普遍接受標準」，仍有疑義，且其亦無法提出任何科學上之依據或證據而純屬主觀評價、臆測，自非可採。
㈢本件縱設原告確有原處分所稱之行為，惟原告於系爭土地打雜、協助訴外人楊景川月餘之行為，僅屬法律意義及構成要件上一行為，即原告之上開行為於法規評價上，依立法目的或社會觀念，雖為不同動作，但實為同一意思下連續所為，自應評價為法律一行為無疑。
況原告已因相同事實及行為，經新北地方法院103 年度簡上字第18號判決有期徒刑4 月在案，基於刑事罰與行政罰本質上並無不同之法理，與行政罰法第26條第1項之一事不二罰規定，原處分實屬違法。
又原處分作成所憑之事實與依據，均係源於被告101 年12月20日至系爭土地現場所為之會勘紀錄，被告答辯狀中以其係依102年3 月5 日與102 年8 月2 日至系爭土地之會勘紀錄，而認原告有數行為，顯有誤認原處分之內容，混淆時序之問題。
況原告自101 年9 月間於系爭土地工作月餘後，即已離開，何以被告得以幾近相隔半年、一年後，於102 年3 月5 日與102 年8 月2 日至現場所為之會勘紀錄，即稱原告另有數行為，實令人費解，是本件被告作成原處分係依據101 年11月20日之同一會勘紀錄，則原告業已就同一事實，經刑事判決有期徒刑有罪在案，故原處分有違反一事不二罰法理與行政罰法第26條第1項規定甚明，自應予以撤銷。
㈣按行政罰法第24條規定與司法院釋字第503 號解釋意旨，同一行為該當同一或不同一行政法規之數行政罰規定者，產生是否得一併處罰之問題，自應合併處罰為當，而所謂一行為，是法律上意義之一行為而言，應以處罰規定之構成要件定之，不以單一舉動為限（改制前行政法院45年判字第4 號判例參照），且僅一行為違反數行政罰之規定，其法律目的相同，處罰手段並無差異，並無輕重關聯時，始得分別科處。
被告作成原處分前，另於102 年1 月28日就與原處分所憑相同之101 年11月20日現場會勘紀錄，依據區域計畫法第21條第1項之規定對原告處以最高額30萬元罰鍰確定在案；
豈料，被告竟又以相同事實及101 年12月20日之系爭土地會勘紀錄，於102年11月19日作成原處分，二次處分均針對同一事實，顯屬被告就原告同一行為重複處罰，違反一事不二罰法理與行政罰法第24條之規定甚明，故原處分自應予以撤銷。
再者，區域計畫法與土石採取法之立法目的均係為保障國家土地利用所為之立法，故而禁止行為人不當利用土地，其立法之目的相同，僅二法就具體行為之構成要件規範不同而已，此觀上揭司法院釋字第503 號解釋甚明。
故原處分屬裁罰性不利處分，違反行政罰法第24條之規定而有就同一事實為重複裁罰之違法，應予撤銷等情。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原處分與區域計畫法之處罰行為態樣不同，本件土石採取法所處罰之違規事實係針對「101 年12月7 日稽查、101 年12月20日稽查、102 年3 月25日稽查及102 年9月3 日確認回填區域天然土石被挖取殆盡、現場堆置砂石為天然級配之鑑定結果」，此與區域計畫法所處罰「101 年12月20日未經申請違法進行整地、有妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形」，顯屬不同。
再者，違反區域計畫法之處罰行為者，係針對「堆置妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物」等堆置行為所為處罰，此與土石採取法係針對「進一步採取土石加工意圖販售」顯屬有別，縱以101 年12月20日當時查獲之情形以觀，其處罰「行為態樣」亦有不同，並無一行為之問題。
再者，原處分認定事實之內容，係針對101 年12月7 日、101 年12月20日、102 年3 月25日第二次查獲有土石碎解加工行為及101 年1 月28日以後，自行回填不實之鑑定結果，綜合判斷之結果，並非僅以單一行為加以判斷之。
㈡依改制前行政法院85年6 月份庭長評事聯席會議決議，一行為分別違反法令所定義務，同時觸犯數個行為罰或漏稅罰之處罰規定者，有無一事不二罰法理之適用，應視其是否屬同一行為，且其規範之對象及所欲達成之行政目的是否同一而定。
蓋土石採取法之立法目的，係為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害；
而區域計畫法之目的，則係促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，二者立法目的不同，依前開實務見解以觀，其行政目的亦分屬不同，而仍無行政罰法第24條規定之適用，故縱認本件屬同一行為者，惟系爭裁罰之目的亦顯屬不同，而仍無行政罰法第24條規定之適用。
㈢依土石採取法第3條第1項之規定，採取土石除符合該條項各款所列情形者外，均應依土石採取法規定取得土石採取許可，方得為之。
復依同條項第2款所稱「實施整地與工程就地取材」，則須經目的事業主管機關核准。
故雖為整地而採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，仍非屬土石採取法第3條第1項第1款及第2款所規範得無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形。
準此，原告雖辯稱渠等係因「整地而非盜採砂石」，然依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。
本件原告自始未獲得主管機關核准採取土石進行整地，且更有一再進行土石加工、土石挖取之事實，並經鑑定後，確認回填坑洞中均為營建廢棄物，地下土石消失無蹤，原告之行為自有該當於土石採取法第36條未經許可採取土石之罰則。
㈣被告所屬環保局於101 年12月7 日進行稽查時，即為原告自承為天增工程有限公司之代表人；
101 年12月20日現場稽查紀錄所示，原告自陳為「行為人」，且所檢附之合約工程委託書亦係載明「簽約人為原告」；
於102 年3 月12日申請展延回復農用之切結書上，亦為楊景川、原告共同署名，顯見原告確為本件違反土石採取法之行為人甚明。
另原告主張系爭臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日（102 ）省土技字第4048號鑑定報告之鑑定人無鑑定能力、鑑定報告有瑕疵等節，業經新北地方法院103年度訴字第138 號有關違反廢棄物清理法之判決、新北地方法院103 年度簡上字第18號有關違反區域計畫法之判決，分別調查確認具有證據能力及證明力在案，原告復執鑑定報告無證據能力，自無所據。
㈤有關原告辯稱其係「挖掘建築物地下基礎，以致需開挖三處大坑洞，並挖掘深度達8.5 公尺」之部分而論，然安祥工業股份有限公司之建物係座落於三峽區橫溪段溪南小段517 之2 地號，面積為400 平方公尺，顯與原告遭查獲之挖掘面積、區域差異甚鉅，而難認原告之主張為可採。
蓋如安祥工業股份有限公司之工廠登記資料所示：「廠址：新北市○○區○○路○段○○○ 巷○ 號○號：新北市○○區○○段溪南小段517 之2 地號…廠房總面積：400.00（平方公尺）」。
對照新北地方法院檢察署因本案偵查而囑託地政機關測量之結果所示，共有三處開挖區，分別為「編號A ：7,671 平方公尺、編號B ：1,995 平方公尺、編號F ：4,792 平方公尺」，開挖面積總計達「14,458平方公尺」，與廠房面積400 平方公尺相距甚遠；
又系爭廠房係座落於A 區開挖範圍之左下角不到1/10範圍，其餘開挖區域自均無原告所稱「係為清除地下基礎」之可言，而難認原告之主張為有據等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告102 年1 月28日北府地管字第1021135430號函檢送裁處違反區域計畫法案件處分書、原處分、經濟部103 年4 月3 日經訴字第10306102660 號訴願決定（原處分卷二第23至26頁、第9 至11頁、第2 至8 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：被告認定原告有未經許可採取土石之違章行為，而適用土石採取法第36條規定，以原處分裁處100 萬元罰鍰，認事用法有無違誤？本院判斷如下：㈠按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的，故有土石採取原則上應經許可之限制規定。
次按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。
但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。
二、實施整地及工程就地取材者。
三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。
四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。
五、政府機關辦理重要工程所需者。
六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。
前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」
「未經許可採取土石者，處新臺幣100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；
其費用，由行為人負擔。」
土石採取法第3條、第36條分別定有明文。
又「依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2 立方公尺為限。
但原住民因興（修）建住宅、機關、學校、教會需要石板材，得不以人工採取，其採取總量以10立方公尺為限。
申請人應符合下列規定，並填具申請書向鄉（鎮、市、區）公所申請：一、同一鄉鎮區或採取地點周圍20公里範圍內無土石採取場。
二、採取地點如為私有土地，應取得土地所有人、使用人或管理人之同意；
其屬其他目的事業管理機關管理之公有土地，應經該管理機關核准或許可。
三、採取地點應符合土地使用管制及水土保持相關法令規定。
鄉（鎮、市、區）公所應將核准之件數及採取數量按月報請直轄市、縣（市）主管機關備查。」
「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。
前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5 日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」
亦為採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱土石採取管理辦法）第2條、第3條所明定。
前揭土石採取管理辦法乃掌管土石採取之中央主管機關經濟部，依土石採取法第3條第2項授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，且與前述土石採取法之立法目的相符，自得予以援用。
依上述規定可知，採取土石，除符合土石採取法第3條第1項但書各款所列例外情形外，均應依法取得土石採取許可，方得為之。
另該條項第1款所稱「採取少量土石供自用者」，其數量需少於2 或10立方公尺；
第2款所稱「實施整地與工程就地取材」，則須經目的事業主管機關核准。
故雖為採取少量土石供自用或因整地而採取土石，但數量逾越標準或未經目的事業主管機關核准即實施，仍非屬土石採取法第3條第1項第1款及第2款所規範得無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形，至於是否有買賣情事，則非所問。
復按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」
第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
㈡復按行政法院固不得僅以起訴書作為認定事實之證據，惟非不得依自由心證以檢察官起訴書或刑事判決之事實，為判斷之基礎，但應就其斟酌該起訴書或刑事判決認定事實之結果，所得心證之理由，記明於判決理由，否則即有判決不備理由之違法。
我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。
在撤銷訴訟，行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院原則上應依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判（最高行政法院102 年度判字第602 號、99年度判字第96號判決意旨參照）。
本院審理程序中，本院依職權調取之原告所涉違反區域計畫法及楊景川所涉違反廢棄物清理法之刑事案卷中，依上開相關事證，提示兩造為進一步調查，並經本院綜合審認相關卷證而為認定，先予敘明。
㈢經查，本件被告認定原告未經申請許可，在系爭土地採取土石（天然砂石級配），並於開挖坑洞內回填黑色軟弱黏土、瀝青廢料及建築廢棄土等，係案經被告所屬農業局人員會同相關單位人員於101 年12月7 日稽查，發現該場址進行整地工程，挖掘約長50公尺、寬20公尺、深7 至8 公尺大坑洞，現場7 部挖土機及1 部土石加工機作業中，載運砂石卡車出入頻繁，形同土石加工場等情，有被告所屬環保局101 年12月12日北環稽字第1013083056號函、稽查紀錄表及照片等在卷可稽（見本院卷一第226 至239 頁）；
於101 年12月20日稽查，發現原三峽瀝青廠區現況開挖整地，且土地夾雜碎磚磈、碎石磈，堆置水泥構造物，未具合法證明文件之建物，有數台大型機具操作，未依法作農業使用等情，有現場會勘紀錄表及照片附卷為憑（見本院卷一第240 至245 頁）；
於102 年3 月25日稽查，發現現場3 部挖土機、1 部碾石機，於同年月26日稽查，發現現場設置活動碎解機等情，有環保局102 年3 月29日北環稽字第1021513130號函、現場會勘紀錄表及照片附卷為憑（見本院卷一第265 至276 頁）。
又被告所屬工務局、環保局、農業局等於102 年8 月2 日會同新北地方法院檢察署檢察官、員警、臺灣省土木技師公會代表，前往系爭土地，進行開挖位置及深度、堆置物測量（含物品名稱、成分、比率、數量、體積及價值等）等檢查，於現場開挖7 處（1 處為對照組，蓋該處仍有水泥硬鋪面），初步檢視除對照組之該處外，其餘6 處開挖後，發現內有營建廢土（黑色軟黏土）、瀝青廢料並夾雜廢木材、廢布等廢棄物，有被告所屬環保局102 年8 月16日北環廢字第1022405775號函所附之「新北市○○區○○段溪南小段578-7 等40筆土地（原三峽瀝青）現場開挖、測量及鑑定調查工作」會勘紀錄及照片附卷可參（見本院卷二第563 至568 頁）。
再經臺灣省土木技師公會進一步鑑定結果認為：前揭土地現場計有3 塊回填區即如該報告之附件A 、B 、F 所示，A 區面積最大。
經選擇該3 區分點開挖（其中B 區分a 、b 點，F 區亦分a 、b 點），且另選定原土層位置開挖比對，開挖情形及回填物均一一拍照記錄，同時以目視或觸摸判斷回填物之種類，開挖到原有土層為止，並記錄開挖深度；
另於開挖同時，委託測量公司專業測量人員攜帶全站儀測量設備進場針對現場堆置土石方進行測量工作，土石方多為有價值之碎石級配料，共有如附件C 、D 、E 所示三堆，其中D 區旁堆置部分混凝土石塊。
於上述原土層位置開挖，開挖1m即見原地土層，為天然級配土，在上開A 、B 、F3區分點開挖，挖至3m至8.5m不等，方可見原有土層。
嗣將測量資料經電腦分析計算結果，總計前開3 堆碎石級配料為15,807立方公尺，混凝土石塊約40立方公尺；
依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5-25cm之間，復根據被告所屬工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5cm 以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能是挖自現場；
本次現場開挖坑回填之體積測定計算僅為粗略估算，經以試挖點量測之平均深度平均扣除50cm厚度覆土層，作為該回填區之平均開挖深度，再以本件土地複丈成果圖表（見本院卷二第569 頁）之開挖區面積資料，計算統計3 處回填坑之概略總體積為86,841立方公尺；
現場開挖坑回填物種類，經實地開挖記錄並經目測及觸摸判斷，主要回填物為黑色軟弱黏土及瀝青廢料，其次為建築廢棄土，包含混凝土塊、磚塊及油泥垃圾等情，有被告所屬環保局102 年11月28日北環廢字第1023179634號函所附之臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日（102)省土技字第4048號鑑定報告書附卷可按（見本院卷二第619 頁、第627 至652 頁）。
是依上開會勘紀錄及鑑定結果，可知系爭土地下約1m處即可挖得天然砂石（天然級配），現場即如該報告附件C 、D 、E 所堆置之土石方，推估應係挖自如該報告附件A 、B 、F 所示土地區域內之天然砂石（天然級配），至為明確。
足見原告未經申請許可，在系爭土地採取土石（天然砂石級配），堪予認定。
且本件原告係僱請司機以挖土機採取土石，並非以人工採取，其採取總量約概略總體積為86,841立方公尺，遠逾上開土石採取管理辦法容許之2 立方公尺，是原告採取土石之行為非屬得免申辦土石採取許可者。
又同法第3條第1項第2款規定「實施整地及工程就地取材」而採取土石，得免辦土石採取許可，惟原告係在系爭土地挖坑採取土石，再以砂石卡車載運出去，於系爭土地尚留下大坑洞，自難認係實施整地行為，亦非屬工程就地取材之行為；
且依土石採取管理辦法第3條規定，其實施整地及工程就地取材者，仍應向目的事業主管機關申請核准，然查原告並未向主管機關即被告申請土石採取許可，亦未向目的事業主管機關申請核准，是原告主張無須取得土石採取許可，亦非可採。
㈣原告雖主張其非系爭土地回復農地農用承攬工程之實際承攬人，其僅係於現場觀摩亦僅止於協助雜務而已，並無實際操作任何機械機具及進行工程施作，被告率以合約工程委託書上有原告簽名，即認原告為承攬工程之實際承攬人，顯係違反土石採取法第36條之規定云云。
然按行政違規行為之共同正犯係指數人在共同意思範圍內，各自分擔違規行為之一部，相互利用他人之行為，以共同達成違規目的而言。
全體數人均參與構成要件之行為者，固屬共同正犯無疑，但共同正犯並不以數人均參與實行行政罰構成要件之行為為其成立要件，如以共同違規之意思參與犯罪構成要件以外之行為，或事前同謀而推由他人實行違規行為者，亦均屬共同正犯，皆應對於全部行為所發生之結果，負其行政責任。
易言之，行政罰法第14條第1項所稱之「故意共同實施」並不限於數人均親自著手為必要，凡利用知情之他人實行違反行政法上義務之行為，以遂行自己之目的者，其雖未親自參與構成要件之行為，仍應與各該著手實行之人，成立共同正犯。
經查，原告於訴外人楊景川所涉刑事案件偵查中以嫌疑人身分陳稱：楊景川是我工作上的老闆，我在三峽瀝青廠這個工地是當學徒，楊景川叫我做什麼，我就做什麼等語（見本院卷二第576 頁），此核與楊景川於其所涉違反廢棄物清理法之刑事案件準備程序中所稱：前揭三峽瀝青廠拆除工程的實際負責人是我，藍天浩是我的員工等語大致相符（見本院卷二第481 頁反面），尚無齟齬矛盾之處，足見原告係楊景川於本件三峽瀝青廠拆除工程之員工，均依楊景川之命行事。
又證人林銘駿於前開刑事案件偵查中復證稱：我去稽查時，藍天浩都在三峽瀝青廠現場比較多，他在現場好像是監工，並沒有自己下去開挖土機之類的；
他並沒有講說他已經離職等語（見本院卷二第587 、588 頁），益徵原告非僅係楊景川單純之員工，核其之角色，猶如楊景川在工地現場之手足延伸，與楊景川之關係自屬匪淺。
再者，觀諸前揭卷附合約工程委託書（見本院卷二第523 至526 頁）所載，原先出面與祥泉營造有限公司、祥安工業股份有限公司簽約者均係原告，嗣於簽約後，方由楊景川補行簽名於其上，此亦為楊景川於前開刑事案件準備程序時（見本院卷二第481 頁反面）、原告於前開刑事案件偵查中（見本院卷二第580 頁）分別供述明確，更見原告與楊景川彼此之關係甚為緊密，楊景川此方始會推由原告出面簽約。
復觀以該合約書內文第三點所載：「乙方（即原告此方）依此合約工程委託書不得挖除地下碎石級配料並外運，若有外運一切法律責任由乙方自行負責」（見本院卷二第771 頁背面、第772 頁背面），可知該合約業已載明原告此方不得開挖前揭三峽瀝青廠所在土地之天然砂石，而原告既係實際出面簽約之人，對於上開合約約定自難諉為不知，稽之其與楊景川在本件工程之關係至為緊密，參與程度匪淺，已見前述，則其對於原告此方在三峽瀝青廠所在土地採取砂石外運之行為，自係在共同意思範圍內，各自分擔違規行為之一部，相互利用他人之行為，以共同達成違規目的。
原告前揭主張尚無足採。
原告請求傳喚證人楊景川、吳創成到庭作證其僅係學徒並非實際承攬人云云，本院認本件事證明確，核無調查必要，附此敘明。
㈤原告主張系爭土地上堆置之物，並非被告所認定之天然砂石級配，而係原址先前經營瀝青工廠所留下之路基底層瀝青混凝土混合料，並非挖掘地下土石而來。
而被告所指之大型坑洞，乃係被告之環保局、農業局為檢查土地下是否埋藏有廢棄物，於現場會勘時，所進行「無令狀」違法行政搜索之採樣程序，係被告自行雇用怪手開挖所造成，與原告或訴外人楊景川實無任何干係，縱認楊景川有挖除原留於地下廢瀝青及基礎混砂石之行為，亦僅係恢復系爭土地為「一般農業區農牧用地」之整地必要行為而已云云。
經查：1.依證人即當時擔任被告所屬環保局稽查科人員之林銘駿於前開刑事案件偵查中證稱：因為三峽瀝青廠有環保污染問題，附近居民抗議，100 年7 月8 日就把他們停工，農業局要求他們還原，所以他們拆除廠房及遷移機具，但後來民眾檢舉現場有噪音，所以我於101 年12月7 日去現場看，發現他們在現場挖掘長約50公尺，寬約20公尺，深約7 至8 公尺大坑洞，現場7 台怪手、2 台碎石機，機具都在運作，他們是在門口那邊的地挖砂石，砂石挖起來後運到後方廠區的地，用碎石機把砂石碾碎，這是我現場看到，我沒有打草驚蛇，就觀察拍照，101 年12月13日我有去現場稽查，當天我去攔進去的砂石車，那些車子有載土石方但沒有證明文件，砂石車土石方有夾雜鋼筋、磚塊等物；
當天也有車子出來，出來的車子都在載運砂石，我本來要攔下，但原告說那是他的產品，所以我想那不是我的業務，所以我就沒有攔下。
出去的車子和進來的車子是不同車子，我私下去稽查，不會先通知，所以我去看時，那些怪手都有在現場挖土石，挖起來的土石用現場卡車運到碾石機旁，先堆積，然後用怪手將土石挖起來放入碾石機內碾壓。
如果是聯合會勘，因為農業局等單位會先通知，所以去到現場時，機具都沒有在運作（見本院卷二第571 至573 頁）。
證人即祭祀公業法人新北市劉成記公之代表人劉文良於前開刑事案件偵查中證稱：我確實有看到他們是用車輛將現場的砂石運出，而且我們在之後的某一天再去現場時，看到現場有過去所沒有看過的廢土堆置，我們周遭都是農業用地，新發現堆置在現場的泥土顏色、味道都跟原本的土不一樣，他們運進來的土比較黑，有夾雜一些垃圾，顯然不是我們土地上應該有的土壤（見本院卷二第552頁）。
證人劉文斌於前開刑事案件偵查中證稱：我第一次看的情況就是我們祭祀公業的土地面目全非，就是我們的土地有被挖洞，並有廢棄的土，因為看起來很髒，有一些東西還有塑膠袋回填，在我們土地旁邊的別塊土地上有看到碎石機，都在碎石頭，沒有看到在碎水泥塊（見本院卷二第558 頁）。
證人劉英俊於前開刑事案件偵查中證稱：我第一次看到楊景川他們挖到我們祭祀公業（即告訴人）土地是在我們去簽協議書（按：即102 年1 月19日）之前的一個月左右，那次我看到工人有開一台怪手在我們土地上把石頭挖起來，並且將廢棄物回填，廢棄物有鐵、塑膠、塑膠袋、水泥塊還有廢土，因為那個廢土有臭臭的味道，氣味比垃圾還臭。
我看到現場工人有從我們祭祀公業的土地挖取砂石，也有從附近其他土地挖出砂石堆置在那邊，楊景川投機取巧說是用混凝土壓碎的，但其實是將土地的石頭挖出來碎解（見本院卷二第556 至558 頁）等語，渠等所述互核大致相符．且無明顯矛盾或不合常情之處，足見原告確有挖取前揭土地砂石外運之事實，此外再參以卷附證人林銘駿於101 年12月7 日所拍攝之現場採證照片6 幀及其於101 年12月13日在三峽瀝青廠前攔檢載運剩餘土石方等物之卡車所拍攝之採證照片6 幀（見本院卷二第529 至531 頁、第533 至534 頁），清楚可見系爭土地挖掘砂石及自外載運剩餘土石方等物之情，亦與上開證人所證各節並無齟齬，足以佐證上開證人所述屬實，益徵原告採取土石乙節，至為明確。
2.再者，依被告所屬環保局102 年11月28日北環廢字第1023179634號函所附之三峽瀝青廠舊址衛星影像蒐證圖（見本院卷二第619 至626 頁）所示，系爭土地於101 年7 月11日以前，已陸續拆遷機具設備，原堆置於地上之瀝青料亦可見逐步清空；
101 年9 月8 日及同年10月2 日之衛星影像圖顯示，更見三峽瀝青廠區已呈現清空殆盡之情形，甚至廠區內原有疑似之水體亦疑似已遭填平；
嗣原告著手在系爭土地施工後之101 年11月10日衛星影像圖顯示，此時始疑似出現大規模開挖或堆積地上物之情形，此核與前揭證人所證及採證照片所示原告確有在系爭土地內大規模開挖、堆置砂石乙節相符。
由此相互勾勒參照以觀，足見原告前揭主張，尚無足採。
3.按所謂行政檢查（或稱行政調查），係指行政機關為達成行政上之目的，依法令規定對人、處所或物件所為之訪視、查詢、勘驗、查察或檢驗等行為。
經查，本案係被告（會同所屬工務局、環保局、農業局等）於102 年8 月2 日會同臺灣新北地方法院檢察官、員警、臺灣省土木技師公會代表，前往系爭土地現場，對於現場疑有污染環境之虞的地點，進行開挖位置及深度、堆置物測量（含物品名稱、成分、比率、數量、體積及價值等）等檢查作為，係主管機關權責所實施之行政檢查，有被告所屬環保局102 年8 月16日北環廢字第1022405775號函所附之「新北市○○區○○段溪南小段578-7 等40筆土地（原三峽瀝青）現場開挖、測量及鑑定調查工作」會勘紀錄及被告所屬環保局102 年11月28日北環廢字第1023179634號函所附之臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日（102)省土技字第4048號鑑定報告書各1 件附卷可稽（見本院卷二第563 至568 頁、619 頁、627 至655 頁）。
又依證人即被告所屬環保局稽查科人員林銘駿於前開刑事案件警詢、偵查時所述（本院卷二第570 至573 頁、第587 至588 頁），及上開會勘紀錄所載之內容，並無員警或檢察官依刑事訴訟法等相關規定，搜索扣押前揭現場物品之相關資料，堪認該次檢查程序，僅係被告所屬環保局等相關單位所實施之行政檢查，並非由臺灣新北地方法院檢察署依據刑事訴訟法之規定所為之搜索扣押，自無違法搜索扣押之情事可言。
原告主張上開會勘紀錄係屬無令狀之違法搜索，而上開鑑定報告書無證據能力云云，均無可採。
㈥原告主張臺灣省土木技師公會之鑑定報告書其鑑定人並無鑑定能力，且鑑定人趙建台亦供述，其係以目測、觸摸等方式而未攜回實驗室以科學儀器為本件之試驗、分析、比對等，亦未依據專業領域之人普遍接受之標準方法作成鑑定報告，該報告純屬主觀評價、臆測，自非可採云云。
經查，前揭臺灣省土木技師公會之鑑定，乃係指派土木技師趙建台負責施鑑，除有前揭鑑定報告可按外，並經趙建台於前開刑事案件第一審審理時證述明確（見本院卷二第492 頁）。
趙建台既領有土木技師之專業執照，且依其於前開刑事案件第一審審理時所證，其從79年即領有土木技師執照，而從其領有執照起，即經常參與土木技師公會輪派鑑定之工作（見本院卷二第492 、497 頁），則按諸其土木工程之專業及多年工作經驗，對於本件關於土石方、土壤等之調查、分析、鑑定，自無悖離專業之疑慮。
況趙建台從事本件前揭鑑定時，之所以未將採樣樣本攜回實驗室試驗、比對及分析，業據其於刑事案件審理時證稱：我們做鑑定報告，都是依據公會的鑑定手冊來辦理，不是每一件鑑定都要攜回實驗室分析，本件我們的作法是現場拍照存證，現場目測作判斷，因為現場目測就可以很簡單作判斷，不需要特別的分析及比對；
前揭三峽瀝青廠的原有土層為天然級配層，與回填物差異非常大，由目視可以清楚辨別，這個是我們學這個專業就很容易判斷，不需要帶回實驗室；
我們就是開挖、拍照、目測、觸摸就可以作現場判斷；
這次的鑑定比起我所從事過的鑑定簡單多了，原因是鑑定的內容比較簡易，只要目測、觸摸就可以，比較困難的鑑定例如建築結構安全、房屋漏水等鑑定，這些鑑定有時要利用到氯離子檢測、超音波鋼筋檢測、混凝土鑽心取樣等語（見本院卷二第494 、496 、497 頁），是其對此亦詳予解釋說明，並無明顯違背論理法則及經驗法則之處，益難以趙建台未採樣攜回實驗室進行試驗、比對或分析等情，即空言指摘其所為之鑑定不可採信。
矧前揭鑑定實屬臺灣省土木技師公會具名之鑑定，並非趙建台個人之鑑定，趙建台雖負責施鑑並主筆鑑定報告，但該鑑定報告仍須交由臺灣省土木技師公會輪派之複審委員複審，始能對外出具鑑定報告，亦有臺灣省土木技師公會103 年7 月2 日（103 ）省土技字第3282號函暨該公會鑑定作業程序1 份附卷為憑（見本院卷二第509 、510 頁），故趙建台所為之前揭鑑定既經臺灣省土木技師公會指派複審委員複審，更可見其所為鑑定應達專業程度，並無違背專業之處，原告徒以前揭情詞否定前揭鑑定之專業性，而未具體提出或合理說明前揭鑑定於專業上究竟有何不足憑採之處，自不足採。
原告雖聲請至系爭土地現場履勘，且提「三普環境分析股份有限公司」於104 年1月7 日就上開採樣之土石作成「土石樣品檢驗參考報告」，認該報告檢驗結果為上開堆置於系爭土地上C 、D 、E 三推土石方均係由瀝青混合料、水泥等級配成分所組成，並非臺灣省土木技師公會鑑定報告所稱之天然土石級配云云。
惟查，本件已經被告至現場稽查並委請鑑定明確在案，佐以前揭各該證據資料，相互勾稽參照以觀，本件事證已屬灼然至明，業見前述，本件自無再至現場履勘之必要。
至原告所提「三普環境分析股份有限公司」之土石樣品檢驗參考報告（見本院卷二第419 、420 頁），係違規人為瞭解本案土地現況而自行採驗，採樣計畫非經主管機關核備，故採樣點不具代表性等情，業據被告所屬環保局103 年12月26日北環廢字第1032434024號函及所附會議紀錄結論一載述明確，是該報告本難執為有利於原告之證據，況依該報告所載亦無法證明系爭土地現場堆置之土石均為水泥構造及瀝青等，而毫無砂石之含量，原告前開主張，自非可採。
㈦原告主張已因相同事實及行為，經新北地方法院103 年度簡上字第18號判決有期徒刑4 月在案，基於刑事罰與行政罰本質上並無不同之法理，與行政罰法第26條第1項之一事不二罰規定，原處分實屬違法。
且被告作成原處分前，另於102年1 月28日就與原處分所憑相同之101 年11月20日現場會勘紀錄，依據區域計畫法第21條第1項之規定對原告處以最高額30萬元罰鍰確定在案，被告竟又以相同事實及101 年12月20日之系爭土地會勘紀錄，於102 年11月19日作成原處分，二次處分均針對同一事實，顯屬被告就原告同一行為重複處罰，違反一事不二罰法理云云。
然按行政罰法第24條第1項明示「一行為不二罰」原則，此原則適用之前提，就是行為人所違反法規範義務之行為必須為「一行為」。
而同法第25條則另揭示「數行為分別處罰原則」，亦即，不論數行為係違反同一行政法上義務規定或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。
換言之，行政罰法不採94年2 月2 日公布修正刑法前所謂牽連犯及連續犯之規定。
因此，原告所為究應論處認係一行為，或數行為，關鍵在一行為或數行為之判斷。
徵諸司法院釋字第503 號解釋理由書謂︰「……納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如營利事業依法律規定應給與他人憑證而未給與，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者係以有違反作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。
……」所示，清楚表明所謂一行為違反數個法規範構成要件時，個別法「規範目的」之探求，為可否為數次處罰時所應考量之因素。
從而，違反作為義務之行為，如同時構成該行為之一部或係該行為之方法而處罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰；
反之，違反作為義務之行為，如已違反數個規範目的，縱係出於同一經濟上動機，亦應認係數行為而分別處罰。
經查，被告102 年1 月26日北府地管字第11021135430 號函（見原處分卷二第23至26頁），係通知原告因其使用系爭土地違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，未依法作農業使用，違反同法第21條第1項之規定，爰以該處分處以罰鍰30萬元，並即停止非法使用，依法恢復原農業使用目的等情，該處罰係因原告違反土地分區使用管制規定，被告乃依據區域計畫法第21條規定處分。
而本件係因原告未經許可擅自採取土石，被告係依土石採取法第36條規定予以處罰。
然土石採取法之立法目的，係為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害；
而區域計畫法之立法目的，則係促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，二者處罰之目的及依據均不同。
再本件土石採取法所處罰之違規事實係針對「101 年12月7 日稽查、101 年12月20日稽查、102 年3 月25日稽查及102 年9 月3 日確認回填區域天然土石被挖取殆盡、現場堆置砂石為天然級配之鑑定結果」，與區域計畫法所處罰「101 年12月20日未經申請違法進行整地、有妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形」，顯屬不同，原處分認定事實之內容並無一事二罰問題，原告上揭主張，容有誤解。
況依司法院釋字第503 號解釋意旨，違反作為義務之行為，同時構成他行為之一部或係他行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰。
另因行政罰並無如對犯罪之處罰，其犯罪事實之一部判決確定，效力及於全部之規定，故於前開情形，行政機關縱從其較輕者對行為人予以處罰後，若再就其較重者予以處罰，亦非違法，僅原先所為較輕處罰之處分應予撤銷。
次按「未經許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；
其費用，由行為人負擔。」
「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
土石採取法第36條、區域計畫法第21條第1項分別定有明文。
則苟行為人之一行為，符合區域計畫法第21條第1項及土石採取法第36條之構成要件，關於罰鍰部分之處罰，應從較重之土石採取法第36條規定為之，縱行政機關原已依區域計畫法第21條第1項規定予以處罰者，亦同，僅依區域計畫法所為之處罰應予撤銷（最高行政法院96年度判字第116 號判決參照）。
本件縱如原告所主張其於系爭土地所為開挖土地採取土石之行為，其已合於區域計畫法第21條第1項規定之要件，亦符合土石採取法第36條規定之要件，然依前開規定及說明，縱如原告所述其係以一行為為之，而違反2 處罰規定，本件被告依處罰較重之土石採取法第36條規定作成原處分對原告裁處罰鍰，於法亦無違誤。
㈧是故，本件被告認定原告有未經申請許可，採取土石之情事，而適用土石採取法第36條規定，以原處分裁處原告法定最低罰鍰額度100 萬元，自屬適法有據。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 6 日
書記官 鄭 聚 恩
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