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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第913號
103年11月27日辯論終結
原 告 辛景紛
被 告 金門縣政府
代 表 人 李沃士（縣長）住同上
訴訟代理人 林志賢
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國103年4 月25日臺內訴字第1030128779號訴願決定（案號：第1030430055號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣重測前金門縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（面積5,413.66平方公尺，下稱重測前760 地號土地）於民國81年辦理地籍圖重測前係未經測繪之未登錄地，重測作業係就相鄰土地指界測量完竣，指界範圍外之土地則依相關規定將其整併新編地號為新登記土地。
金門縣地政事務所（下稱金門地政）於81年10月17日以地籍圖重測為原因將重測前760地號土地進行登錄，並以84年3 月20日（84）地登字第0534號公告（下稱金門地政84年3 月20日公告）受理○○鄉農地（包括重測前760 地號土地在內）重測新登錄土地補辦所有權第一次登記事宜，原告於84年4 月11日因補辦所有權第一次登記，委由訴外人即原告之兄辛○○向金門地政就重測前760 地號土地申請第一次測量（收件字號：84年4 月11日金丈字第1096號），案經辛○○依原告、訴外人（即原告之姪、辛○○之子）辛○○主張之所有範圍指界測量，並經四至關係人認定後，將重測前760 地號土地編為金門縣○○鄉○○段760 之1 、760 之2 及分割前760 地號3 筆土地（下分別稱760 之1 、760 之2 、分割前760 地號土地），其中指界範圍內即760 之1 地號土地面積3,017.29平方公尺，其餘指界範圍外土地即760 之2 、分割前760 地號土地。
嗣原告再委由辛○○於86年9 月4 日檢附土地複丈結果通知書、複丈成果圖、土地登記保證書等證明文件向金門地政申請所有權第一次登記（收件號：86年9 月4 日金登字第2717號），案經金門地政審查後，以86年10月1 日地登字第3941號公告（下稱金門地政86年10月1 日公告）15日（86年10月2 日至86年10月17日止），公告張貼於金門地政及○○鄉公所轄下各村（含系爭土地所在之○○村）辦公處公告欄在案，因公告期滿無人異議，爰將760 之1 地號土地登記為原告與訴外人辛○○共有，760 之2 、分割前760 地號土地則登記為國有。
嗣分割前760 地號土地於93年7 月6 日分割登記為金門縣○○鄉○○段760 之3 、760 之4 及分割後760 地號3筆土地。
原告於102 年12月27日繕具申請書，向被告請求返還760 之2 、分割後760 地號2 筆土地（上開2 筆土地下合稱系爭土地），被告以103 年1 月29日府地測字第1030007027號函（下稱系爭函）復原告，說明上開申請案辦理過程並無違誤，且依目前法令規定不得再行受理主張權利與補辦登記。
原告不服，提起本件訴願，經訴願不受理駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠由系爭函說明二、三可知，重測前760 地號土地位於原告之祖業範圍；
次依國軍○○○營區房建物配置圖及國軍房屋交接（歸還）基本資料卡，可知重測前760 地號土地曾無償借用國軍使用。
原告於84年4 月間辦理重測前760 地號土地複丈申請，金門地政與青聯測量有限公司（下稱青聯公司）複丈結果，竟將重測前760 號土地分割成760 之1 、760 之2 及分割前760 地號3 筆土地，僅將760 之1地號土地以第一次登記為原因登記為原告與辛○○共有（權利範圍：各為應有部分1/2 ），而將760 之2 、分割前760 地號土地登記為國有，致原告受有喪失土地計2,396.37平方公尺之損失，系爭土地非國軍所有，歸建不用時，理應原地交還給所有人，被告不應藉各種理由收為國有。
㈡原告即持訴外人○○之聲明書暨證明書辦理更正，遭受金門地政推延不負責，以至造成十幾年來一直未能解決，金門地政顯有違法失職之責。
被告及訴願機關均稱原告未於期限申辦等情並非事實，況金門地政86年10月1 日公告並未張貼於系爭土地所在地之村莊○○○，是被告所稱本件業經公告，原告未於期限辦理等情均與事實不符。
且原告於公告期間之86年10月8 日即前後多次聲請更正，並未逾期，且係在系爭土地收歸國有（89年10月12日）之前，被告所為顯為不法，系爭函具拘束原告申請效力，為行政處分。
㈢是原告聲明：⒈訴願決定、系爭函均撤銷。
⒉被告應將系爭土地歸還原告。
三、被告則以：㈠重測前760 地號土地辦理第一次測量時，係由原告代理人辛○○到現場進行指界，並於複丈圖蓋章確認指界範圍無誤，且四至關係人陳○○、陳○○、○○、辛○○、辛○○及許○○等亦於複丈圖蓋章證明，被告據此辦理，並無違誤，依地籍測量實施規則（下稱地測規則）第205條及民法第103條規定，辛○○指界、認章行為，對原告及辛○○均發生效力，不因原告嗣後陳情、申訴再為變動。
㈡依金門地政86年10月1 日公告所載，公告期間內權利人如對土地權利有異議，應於公告期間內檢附有關文件，以書面提出異議，公告期滿無人異議即依公告結果辦理登記，原告雖主張其曾提出86年10月8 日更正申請書，惟金門地政並未接獲上開申請書或其他異議，自無從受理；
至原告於公告期間屆滿後縱曾申請更正，亦已逾越公告期間。
系爭土地目前已登記為國有，依逾總登記期限無人申請登記土地處理原則（下稱處理原則）第1 點，被告無法受理原告申請。
又系爭函僅係被告向原告說明本件申請案辦理過程並無違誤，並無變動原告公法上之權利義務而產生規制效果，並非行政處分。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告102 年12月27日申請書、84年4 月11日土地複丈申請書、原告全部戶籍謄本、760之1 、760 之2 、分割前760 地號3 筆土地地籍圖謄本、所有權狀、登記謄本、金門地政86年7 月31日土地複丈結果通知書、國軍房屋（交接）基本資料卡、○○86年10月7 日聲明書暨證明書、陳○○103 年4 月10日證明書、辛○○103年4 月15日聲明書暨證明書、辛○○103 年6 月12日同意書、訴願決定及系爭函等件附於原處分卷、本院卷可稽。
是本件應審酌之爭點即為：原告請求被告歸還系爭土地，究有無實體法上之請求權。
五、茲將兩造上開爭執，析述如下：㈠按「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」
「依第57條所為公告，不得少於30日。」
「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。
（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
分別為土地法第57條、第58條第2項及第59條所規定。
次按「六、因地籍圖重測而發現之未登記土地，其處理程序如下：由金門縣地政事務所於重測公告確定後公告受理補辦登記為期兩個月，逾期無人申請者，視為無主土地，由金門縣地政事務所報請金門縣政府為無主土地公告代管期限兩年，在此期間，原權利人得檢憑有效證明文件及鄉鎮長證明文件逕向金門縣地政事務所申請……凡於上列期限申請者，應先申請測量，其申請人應先於複丈測量時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點會同鄰地關係人【權利人、管理人、使用人……】共同認定，自行設立界標，並在複丈圖之地籍調查表簽名或蓋章，申請人或關係人不簽名或蓋章時，測量人員應在複丈圖之調查表註明其原因。
並簽報主任核准，將辦理情形通知申請人及關係人。
界址有爭議時，準用土地法第59條第2項規定調處之。」
「代管期滿仍無人申請補辦登記者，地政事務所應即依土地法第57條規定登記為國有土地，並繕造清冊報送財政部國有財產局（駐金門辦公室）接管，清冊登記『原因』欄應填明『代管期滿無人申請補辦登記』字樣。」
分別為行為時福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則（下稱金門縣未登記土地測量登記準則，目前已修正公布名稱為金門縣未登記土地辦理測量登記作業自治條例）第3條第6款、金門縣無主土地代管辦法（目前已修正公布名稱為金門縣無主土地代管自治條例）第10條所規定。
繼按「本規則依土地法第47條規定訂定之。」
「本規則所稱主管機關：中央為內政部；
直轄市為直轄市政府；
縣（市）為縣（市）政府。」
「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之…前項申請，得以書面委託代理人為之。」
分別為地測規則第1條、第2條及第205條所規定。
續按「一、已完成無主土地公告及代管程序，並已登記為國有之土地，應不再受理主張權利與補辦登記。」
「五、為加速無主土地之清理，並兼顧人民合法權益，無主土地公告及代管期間改為1 年。」
分別為行為時處理原則第1 點、第5 點所規定。
㈡本件重測前760 地號土地於81年辦理地籍圖重測前，係未經測繪之未登錄地，係因地籍圖重測而發現之未登記土地，金門地政依行為時金門縣未登記土地測量登記準則第3條第6款之規定，以84年3 月20日公告受理補辦登記為期2 個月（自84年4 月1 日起至84年6 月1 日止），逾期無人申請者，視為無主土地，由金門地政報請被告為無主土地公告代管期限1 年，期滿無人申請，即依土地法第57條登記為國有（本院卷第181 至184 頁）。
原告與其姪辛○○於84年4 月11日因補辦重測前760 地號土地所有權第一次登記，委由訴外人即原告之兄（即辛○○之父）辛○○向金門地政就重測前760 地號土地申請第一次測量（原處分卷第15至16頁）。
案經金門地政委請青聯公司人員於86年4 月26日會同辛○○指界，辛○○依原告、辛○○主張之所有範圍指界測量，且四至關係人辛○○、陳○○、辛○○亦於複丈圖蓋章認同指界範圍無誤，另有證明人陳○○、陳○○、○○、辛○○、辛○○、許○○等人於複丈圖「本筆土地確係辛景紛、辛○○祖產遺業，所指界址未有逾越他人之地，如有虛偽不實，四至證明人願負法律上一切責任」等文字下蓋章確認，足認原告之代理人辛○○指界範圍係經多人確認無誤，金門地政於86年7 月31日據以作成複丈成果通知書（原處分卷第17至24頁），將重測前760 地號土地編為760 之1 、760 之2 、分割前760 地號土地，其中指界範圍內即760 之1 地號土地面積3,017.29平方公尺，其餘指界範圍外土地即760 之2 、分割前760 地號土地。
嗣原告與辛○○以760 之1 地號土地係其等祖遺產業，惟相關契約業已遺失，故由訴外人○○、辛○○2 人於84年8 月21日為其等出具土地登記保證書（原處分卷第31頁），其等再委由辛○○於86年9 月4 日檢附土地複丈結果通知書、複丈成果圖、土地登記保證書等證明文件向金門地政申請所有權第一次登記（原處分卷第25至26頁），案經金門地政審查後，以86年10月1 日公告15日（86年10月2 日至86年10月17日止），公告張貼於金門地政及○○鄉公所轄下各村（含系爭土地所在之○○村）辦公處公告欄在案（訴願卷第58至60頁），因公告期滿無人異議，爰於86年10月20日辦理760 之1 地號土地所有權第一次登記予原告及辛○○共有完竣（原處分卷第3 頁），760 之2 、分割前760 地號土地則登記為國有，上述程序均難認有何違誤。
㈢原告雖以：金門地政86年10月1 日公告並未於系爭土地上或系爭土地所在之村莊○○○張貼，又其曾於86年10月8日提出更正申請書附訴外人○○出具之聲明書暨證明書提出異議，詎被告置之不理等情為主張，並提出更正申請書、聲明書暨證明書為證（本院卷第84至85、116 頁）。
惟查，金門地政86年10月1 日公告確已在系爭土地所在○○鄉○○村辦公室公告，此有金門地政86年10月1 日公告暨同日（86）地登字第3941號函、土地所有權第一次登記不動產清冊附卷可稽（訴願卷第58至60頁）；
至於原告所稱上開公告未於○○○張貼公告等情，惟核○○○僅係○○鄉○○村轄下之一個村落，此可由○○身分證反面住遷註記欄之記載可知（訴願卷第52頁），斯時並無任何法令規定公告須於○○○或系爭土地上為之，是金門地政既已於○○村辦公室張貼公告，其程序自已合法。
至於原告所提更正申請書、聲明書暨證明書，被告否認業曾收受，且原告無法證明其確曾向金門地政提出，原告雖陳稱：其多次當面向金門地政承辦人員提出，惟均遭拒絕收受等情，然參諸原告係於臺北市○○區戶政事務所擔任公職（本院卷第166 頁），其斯時若受有上開處遇，自得以掛號郵寄並取得回執之方式將上開文件對金門地政送達，自無其所稱因遭退件而無法異議救濟可言；
又原告雖另提出87年1 月19日申請書（本院卷第86頁），除其上亦無金門地政收文記錄外，且已逾上開公告期間（86年10月2 日至86年10月17日止）至明。
綜上，金門地政86年10月1 日公告程序，尚難認有何違誤，原告因上開公告期滿無人異議，進而取得760 之1 地號土地所有權並登記完竣，惟未取得760 之2 、分割前760 地號土地之事實，已堪認定。
㈣重測前760 地號土地係因地籍圖重測而發現之未登記土地，經金門地政依行為時金門縣未登記土地測量登記準則第3條第6款規定，以84年3 月20日公告受理補辦登記，原告申請指界、測量後，金門地政於86年7 月31日據以作成複丈成果通知書，將重測前760 地號土地編為760 之1 、760 之2 、分割前760 地號土地，其中指界範圍內即760之1 地號土地面積3,017.29平方公尺登記為原告與辛○○所有之事實，已如前所述；
惟其餘指界範圍外土地即760之2 、分割前760 地號土地則為逾登記期限無人聲請登記之土地，依土地法第57條規定應視為無主土地。
則被告以88年7 月5 日公告及同日號函，依行為時金門縣未登記土地測量登記準則第3條第6款、處理原則第5 點之規定，將包括760 之2 、分割前760 地號2 筆土地在內之1,386筆無主土地於金門地政、○○鄉公所及其所轄村里辦公室進行公告代管1 年（自88年7 月9 日至89年7 月8 日），此項期間已符合母法即土地法第58條第2項「不得少於30日」之規定，自係合法；
並於公告事項第3項亦已載明：「……在代管期間內原權利人得檢具確實有效產權憑證，陳明逾期未登記理由，並取得鄉鎮長證明，向地政事務所申請補辦登記；
經公告代管期滿，無人提出異議補行申請登記，即依土地法第57條規定登記為國有。」
等字句，此有被告88年7 月5 日公告及同日號函、公告數量分配表、代管清冊在卷可查（本院卷第185 至189 頁），經細繹上開證物，被告88年7 月5 日公告程序，並未見有何不合法之處，若原告仍就760 之2 、分割前760 地號2 筆土地主張有所有權，其自得依上開法令規定、公告內容提出相關文件於公告之代管期間內向金門地政申請補辦，惟其並未提出申請，是上開公告既於89年7 月8 日期滿，在未有何人申請補辦所有權登記，則金門地政依土地法第57條之規定，於89年10月12日將上開2 筆土地登記為國有（原處分卷第1 、5 頁），洵屬符合相關法令，亦難認有何違誤。
㈤綜上，760 之2 、分割前760 地號2 筆土地既因被告、金門地政依循相關法令規定，而由金門地政於89年10月12日依土地法第57條規定為國有土地之登記，均未見有何違法之處，且原告並未於金門地政86年10月1 日公告之異議期間、被告88年7 月5 日公告之代管期間內提出異議或補辦登記之申請，是上開登記已生形式存續力。
原告經本院闡明後，雖主張其係依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）第14條（應係第14條之1 之誤稱）之規定請求（本院卷第164 頁），姑不論安輔條例業於87年6 月24日總統（87）華總（一）義字第8700122840號令公布廢止在案，已非現時有效施行之法律，且亦已逾安輔條例第14條之1 所規定於83年5 月11日修正施行之日起3 年期間。
是金門地政將760 之2 、分割前760 地號2 筆土地登記為國有係屬合法有據，依行為時處理原則第1 點規定，被告及金門地政應不再受理主張權利與補辦登記，且原告於本件並無任何公法上請求權存在，是原告請求被告應將系爭土地歸還原告等情，自乏依據。
六、綜上所述，被告於系爭函所為之陳述，於法並無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷系爭函及訴願決定，並請求被告應將系爭土地歸還原告，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
書記官 吳芳靜
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